CC BY
11МЕСТО И РОЛЬ ЮРИДИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ В МЕХАНИЗМЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
ВОЛКОВА Татьяна Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда. E-mail: volkovatv@yahoo.com
Работа выполнена при поддержке гранта РФФИ № 17-03-00509 по теме: «Правовые механизмы и процедуры защиты экологических прав: национальный и международный аспекты»
Краткая аннотация: статье анализируется правовое регулирование юридической защиты прав участников земельных отношений в механизме управления земельными ресурсами. Отмечается, что его действующая модель, закрепленная в Земельном кодексе Российской Федерации, является не совершенной. Предлагаются пути оптимизации законодательного регулирования данного вопроса. Для этого, во-первых, следует зафиксировать в отдельной статье кодекса перечень способов защиты земельных прав. Во-вторых, каждый способ защиты должен быть детализирован в самостоятельной статье (при необходимости в нескольких статьях) кодекса, которая будет отражать его специфику именно в земельно-правовой сфере в следующих аспектах: случаи применения (спорные ситуации); пределы (ограничения) применения; отдельные процессуальные особенности (порядок) применения.
Abstract: the legal regulation of legal defense of land rights in the mechanism of management of land resources is analyzed in the article. It is mentioned, that its present model, fixed in the Land Code of the Russian Federation is not perfect. The ways of optimization of legislative regulation of this aspect are suggested. For this purpose, firstly, it is necessary to fix the list of ways of land right's protection in the special article of the Code. Secondly, each way of protection should be detailed in the separate article (or several articles) of the Code reflected its specific in the land-legal sphere according the following aspects: cases of implementation (disputable situations), frames (limits) of implementation; some procedural peculiarities (order) of implementation.
Ключевые слова: земельные отношения; земельные ресурсы; механизм управления земельными ресурсами; земельные права; юридическая защита земельных прав; способы юридической защиты земельных прав.
Keywords: land relations; land resources; mechanism of management of land resources; land rights; legal defense of land rights; ways of legal defense of land rights.
Земельные отношения, как и любые другие социальные отношения, не могут функционировать бесконфликтно, что обусловливает необходимость создания эффективного механизма юридической защиты земельных прав. В широком смысле она одновременно олицетворяет собой (обеспечивает) и юридическую защиту земельных ресурсов как таковых, ибо только в случае создания четкого и отлаженного механизма юридической защиты земельных прав граждан и их объединений в случае их нарушения или оспаривания, государство может гарантировать сохранность своих земельных ресурсов и сохранение их позитивных качеств для будущих поколений.
В механизме управления земельными ресурсами юридическая защита (земельных прав и земельных ресурсов) занимает уникальное положение.
С одной стороны, в процессе осуществления управления земельными ресурсами как исполнительно-распорядительной деятельности соответствующей ветви публичной власти случаются нарушения прав граждан и юридических лиц, поскольку их интересы могут не совпадать с деятельностью управляющих субъектов. Восстановление незаконно нарушенных прав участников земельных отношений является необходимым условием достижения целей управления земельными ресурсами. С этой точки зрения, юридическая защита прав участников земельных отношений выступает в качестве гарантии беспрепятственного функционирования механизма управления земельными ресурсами.
С другой стороны, поскольку под управлением земельными ресурсами в широком смысле понимается осуществляемая посредством права (юриди-
ческих средств) деятельность всех государственных и муниципальных органов, направленная на упорядочение общественных отношений, объектом которых выступают земельные ресурсы, в целях обеспечения надлежащего порядка их использования и охраны, необходимого для поддержания баланса частных и публичных интересов в обществе и эволюционного развития всех сфер человеческой жизнедеятельности, то оно охватывает также и юридическую защиту прав участников земельных отношений. Можно выразиться по-другому: юридическая защита прав участников земельных отношений, — это одна из важнейших составляющих и одновременно целей правового регулирования механизма управления земельными ресурсами. Гарантируя и обеспечивая защиту земельных прав граждан и юридических лиц, в том числе и прежде всего, в судебном порядке, государство тем самым влияет на судьбу расположенных в его границах земельных ресурсов (защищает их), следовательно — опосредовано управляет ими, не дает земельным отношениям прийти в состояние хаоса и беззакония.
Нарушения прав участников земельных отношений могут быть самыми разнообразными, и именно вид правонарушения обусловливает выбор того или иного способа защиты конкретного права. Избранный участником земельных отношений, чье право нарушено, способ защиты данного права предопределяет соответствующие юридические последствия, в частности, применяемую к нарушителю меру юридической ответственности.
Под способом юридической защиты прав участников земельных отношений (земельных прав) понимается средство, с помощью которого могут быть достигнуты юридически значимые цели субъектами права собственности и других прав на земельные участки, считающими свои земельные права нарушенными или оспоренными [5, с. 14].
Вопросам защиты прав на землю посвящена глава IX Земельного кодекса Российской Федерации. Сразу бы хотелось обратить внимание на то, что отдельно выделенного перечня таких способов, как это сделано в Гражданском кодексе Российской Федерации в ст. 12, ЗК РФ не содержит. Вместо этого, каждая из его статей, с 59 по 62, посвящена конкретному способу защиты прав на землю, к которым законодатель отнес:
— признание прав на земельный участок;
— восстановление положения, существовав-
шего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения;
— признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления;
— возмещение убытков.
Как видим, приведенный в Земельном кодексе РФ их перечень весьма ограничен и не отвечает задаче создания для этого максимальных возможностей. Так, например, в нем не содержится никаких упоминаний о таких наиболее часто применяемых способах защиты, как виндикационный и негаторный иски.
Между тем, при рассмотрении дел о нарушении прав участников земельных отношений, суд применяет данные способы защиты. В качестве примера можно привести решение Арбитражного суда Саратовской области от 14 декабря 2016 г. по делу № А57-25099/2015, в котором суть требований истца к администрации муниципального образования «Город Саратов» состояла в обязании ответчика устранить препятствия в пользовании земельным участком путем сноса нежилого здания (торгового павильона).
Исходя из фактических правоотношений, арбитражный суд определил, что при разрешении данного дела подлежат применению нормы Гражданского кодекса Российской Федерации о негаторном иске. Статьей 304 ГК РФ предусмотрено право собственника требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (негаторный иск).
Лицо, обратившееся в суд с иском об устранении препятствий в пользовании имуществом (в данном случае — земельным участком), по правилам ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должно подтвердить принадлежность ему этого имущества (вещи), а также совершение ответчиком действий, препятствующих осуществлению законным владельцем прав в отношении имущества.
Условием удовлетворения негаторного требования является совокупность доказанных юридических фактов, которые свидетельствуют о том, что собственник претерпевает нарушения своего права. Такое требование может быть удовлетворено при доказанности следующих обстоятельств: наличия права собственности у истца; наличия препятствий в осуществлении прав собственности или владения; обстоятельств, подтверждающих, что именно ответчиком чи-
нятся препятствия в пользовании имуществом, не соединенные с лишением владения собственника.
Суд пришел к выводу, что, пользуясь земельным участком без разрешения собственника земельного участка и без оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды земли, ответчик осуществляет самовольное занятие земель и нарушает права истца, на основании чего требования истца об обя-зании ответчика устранить препятствия в пользовании земельным участком путем демонтажа нежилого здания (торгового павильона) были признаны обоснованными и подлежащими удовлетворению [7].
Кроме того, в литературе встречаются предложения о выделении самостоятельно такого способа защиты, как виндикация земельного участка из чужого незаконного владения, поскольку на практике довольно часто встречаются ситуации, когда законный владелец лишен по тем или иным причинам возможности пользоваться своим земельным участком [3, с. 19].
В этой связи многими учеными справедливо отмечается, что защита прав участников земельных отношений может осуществляться и иными способами, не указанными в Земельном кодексе Российской Федерации, но предусмотренными гражданским законодательством, в частности ст. 12 ГК РФ [8, с. 59-66].
На это, в частности, указывает В.В. Устюко-ва (применительно к правам на земельные участки сельскохозяйственного назначения). Она считает, что при их нарушении возможно использование таких способов, указанных в ст. 12 ГК РФ, как признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности, применение последствий недействительности ничтожной сделки; самозащита права и др. [9, с. 164]
Об этом же говорит и Н.И. Бочаров. Исходя из содержания главы 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю», он рассматривает земельные права в качестве разновидности гражданских прав на земельные участки, на основе чего делает вывод, что к ним применимы различные способы защиты гражданских прав, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации, а не только один способ, как это было в свое время, — возмещение убытков [4, с. 16].
Ю.Н. Андреев полагает, что невзирая на то, что земельное право имеет больше публично-пра-
вовую, нежели частноправовую природу, целесообразно дополнить перечень способов земельно-правовой защиты универсальными гражданско-правовыми способами, перечисленными в ст. 12-16.1 ГК РФ. Однако делать это следует не механически, а осознанно и обоснованно, с учетом характера земельных прав и обязанностей, содержания и формы земельно-правового нарушения, целей и задач земельно-правовой защиты [2, с. 56-65].
Г.С. Крапан приводит возможные примеры способов защиты земельных прав собственников и иных владельцев и пользователей, не закрепленных в Земельном кодексе Российской Федерации, но упомянутых в ГК РФ. В частности, установление ограждений, сигнальных устройств может рассматриваться как вариант самозащиты земельных прав. Также он говорит о возможности применения винди-кационного и негаторного исков, взыскания неустойки (например, в договоре аренды), прекращения или изменения земельного правоотношения [6, с. 18-19].
Также приходится констатировать, что действующее земельное законодательство не имеет четкой классификации способов юридической защиты нарушенных или оспоренных прав участников земельных отношений. В определенном смысле данный пробел пытаются заполнить ученые, предлагая свои варианты градации способов защиты прав участников земельных отношений.
В частности, Ю.Н. Андреев выделяет преду-предительно-пресекательные и восстановительные способы земельно-правовой защиты. Первая группа направлена на предупреждение и пресечение земельных правонарушений, возвращение к беспрепятственному осуществлению субъективных земельных прав регулятивного типа и включает в себя такие способы, как: пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (пресечение в узком смысле); признание недействительными действий (актов) органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц с целью превенции или пресечения нарушений земельного законодательства; приостановление исполнения актов и действий, не соответствующих закону. Вторые имеют своей целью устранение неблагоприятных последствий, восстановление нарушенных прав участников земельных правоотношений, первоначального положения, компенсацию понесенных потерь. К ним относятся: восстановление положения, существовавшего до нарушения права; воз-
мещение убытков; признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности; применение последствий недействительности ничтожной сделки [1, с. 112-274]. Однако данная классификация, с учетом сделанных нами предложений, нуждается в корректировке.
Таким образом, в настоящий момент юридическая защита прав участников земельных отношений осуществляется способами, которые закрепляются земельным и гражданским законодательством. При этом способы, регулированию которых посвящены рассмотренные выше статьи Земельного кодекса Российской Федерации, корреспондируют соответствующим способам, перечисленным в ст. 12 ГК РФ, однако последняя содержит существенно больший набор инструментов защиты гражданских прав. Означает ли это, что участники земельных отношений применительно к своим правам могут использовать только ограниченный набор средств, указанный в отраслевом законодательстве? Или же такой подход к формулировке содержания главы говорит лишь о том, что законодатель не видит никаких особенностей общих способов гражданско-правовой защиты применительно к сфере земельных отношений, кроме способов, перечисленных в статьях 59-62 ЗК РФ?
Проблема осложняется тем, что ни общий, ни специальный законы не содержат критериев избрания и разграничения различных способов юридической защиты своих прав субъектами земельных отношений. Более того, как мы уже неоднократно указывали, неопределенным остается само понятие «земельное отношение (правоотношение)» и его содержание. Соответственно, судебная практика формируется, исходя из применения избранной судом отдельной нормы в рамках конкретного спорного правоотношения и по существу предопределяет наиболее действенные способы защиты нарушенных прав [10, с. 253].
Учитывая отмеченные недостатки правового регулирования способов юридической защиты прав участников земельных отношений, его совершенствование может пойти по двум основным направлениям. Первый путь (безусловно, более легкий) предполагает устранение отмеченных логических ошибок, противоречий, пробелов и т.д., а также указание на возможность применения иных способов, закрепленных в ст. 12 ГК РФ, для защиты земельных прав (учитывая, что в настоящий момент она фактически существует, что подтверждается судебной практикой).
Однако данный путь, несмотря на его привлекательность, представляется довольно поверхностным, обеспечивающим лишь фрагментарное «латание дыр» без принципиального исправления ситуации. А в отношении такого важнейшего вопроса, как защита прав, объектом которых выступает земля — уникальный во всех смыслах ресурс, обладающий повышенной экономической, экологической и социальной значимостью, требуется, на наш взгляд, организация четкого, отлаженного, эффективно действующего механизма, что невозможно без детального законодательного урегулирования возможных способов такой защиты. Это, в свою очередь, обусловливает необходимость пересмотра самих основ модели его закрепления в основном акте отрасли — Земельном кодексе Российской Федерации.
Во-первых, считаем целесообразным, зафиксировать в отдельной статье кодекса перечень способов защиты земельных прав, аналогично статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку у правообладателя не должно быть сомнений относительно возможности (невозможности) применения того или иного способа защиты своего права в случае его нарушения либо оспаривания. Данный перечень во многих позициях будет повторять соответствующие пункты ст. 12 ГК РФ, но не может полностью его воспроизводить, поскольку предлагаемый к закреплению перечень должен в обязательном порядке учитывать уникальность земли в ее триедином (экономическом, экологическом и социальном) значении, обусловливающим наличие публичного интереса в судьбе земельных ресурсов. Указанная статья должна «открывать» соответствующую главу, посвященную защите земельных прав.
Во-вторых, каждый способ защиты должен быть детализирован в самостоятельной статье (при необходимости в нескольких статьях) кодекса, которая будет отражать его специфику именно в земельно-правовой сфере в следующих аспектах:
— случаи применения (спорные ситуации). При этом в зависимости от конкретного способа их перечень может быть исчерпывающим либо открытым;
— пределы (ограничения) применения, установление которых необходимо для беспрепятственного осуществления прав и законных интересов других участников общественных отношений (это особенно актуально, например, для самозащиты земельных прав и др.);
— отдельные процессуальные особенности
(порядок) применения. Понятно, что все процессуальные особенности нецелесообразно, да и в принципе невозможно указать в одной статье кодекса, поэтому мы говорим о возможности такого закрепления и применительно лишь к наиболее принципиальным, определяющим моментам.
эффективности и гарантом устойчивого развития земельных отношений в целом, предложенная модель законодательного урегулирования юридической защиты прав участников земельных отношений, по нашему мнению, будет способствовать созданию основы практически действенного и надежного правозащитного механизма в рассматриваемой сфере.
Учитывая, что правильный и своевременный выбор способа защиты является залогом ее
Библиография:
1. Андреев Ю. Н. Механизм гражданско-правовой защиты. — М.: Норма; Инфра-М, 2010. — 464 с.
2. Андреев Ю. Н. Судебная защита земельных прав: теория и практика // Судья. — 2015. — № 2. — С. 56-65.
3. Анисимов А. П., Жуков А. В. Защита права собственности юридического лица на земельный участок: общие поло-
жения // Вестник Волгоградского государственного университета. — 2014. — № 2. — С. 16-21.
4. Бочаров Н. И. Гражданско-правовые способы защиты права собственности на земельный участок // Юрист. — 2014.
— № 7. — С. 14-18.
5. Витрянский В. В. Проблемы арбитражно-процессуальной защиты гражданских прав участников имущественных отношений: автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1996. — 57 с.
6. Крапан Г. С. Конституционно-правовые основы защиты прав граждан на землю : автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
— М., 2009. — 22 с.
7. Решение Арбитражного суда Саратовской области от 14 декабря 2016 г. по делу № А57-25099/2015 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. Савенко Г. В. О выборе способа защиты прав на земельный участок в зависимости от его характеристик: постановка вопроса // Реформы и право. — 2015. — № 4. — С. 59-66.
9. Устюкова В. В. Защита прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. — 2017. — № 2 (30). — С. 163-170.
10. Шигонина Л. А., Новохацкая И. П. Соотношение гражданско-правовых и земельно-правовых способов судебной защиты земельных прав // Вопросы российского и международного права. — 2016. — № 9. — С. 247-257.
