CC BY
320
Жихар Ю.П.
Аспирант Российского Государственного социального университета кафедра конституционного и административного права;
МЕСТО И РОЛЬ УПРАВЫ РАЙОНА В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
ГОРОДА МОСКВЫ
Аннотация
Cтатья посвящена исследованию совокупности исполнительных органов власти столицы, месту управ районов в этой системе, взаимоотношениям управ с иными территориальными и функционально-отраслевыми органами управления города Москвы. Ключевые слова: управа района, исполнительная власть города Москвы.
Исполнительные органы власти обладают всеми признаками, характеризующими их как целостную систему. Исполнительная система состоит из определенной совокупности органов (территориальных, отраслевых, функциональных), которые в свою очередь также дробятся на самостоятельные подсистемы. Исполнительным структурам присуще единство, общность организационных и функциональных начал, наличие властных полномочий, согласованность в действиях, что в полной мере указывает на существование системы органов исполнительной власти [7,20].
Законодательные изменения, затронувшие правовое положение управ районов, привели к тому, что они в конечном итоге приобрели статус территориальных органов исполнительной власти, полностью подчиняясь принципам ее организационного построения и функционирования. О каких принципах идет речь?
В научной литературе о государственном управлении нашли отражение различные классификации его основных начал. Существует несколько подходов к их градации. Иногда их делят на организационно-технические (имеющие отношение к организационной структуре управления) и принципы, относящиеся к методам управленческой деятельности. Встречается дробление на функциональные и организационно-структурные принципы управления [5,187]. Принято также выделять общие и специальные принципы деятельности органов исполнительной власти [6,72]. Порой речь идет об организационно-политических и специфических (с учетом которых организуется работа исполнительных органов) принципах деятельности [4,20].
В этой классификации наиболее плодотворным представляется анализ организационных и функциональных принципов построения системы исполнительной власти Москвы, так как это позволяет выявить общие черты этой системы, ее внутреннюю организацию и взаимодействие структурных компонентов.
Принцип организационного единства исполнительной системы, указывающий на принадлежность ее органов к отдельной и самостоятельной ветви власти, является ключевым. В соответствии с п.4 ст.5 Устава Москвы исполнительными органами государственной власти города выступают Правительство, отраслевые, функциональные и территориальные органы, объединенные в систему общим предметом деятельности, присущими приемами и методами работы, общностью функций. Единство системы исполнительной власти выражается также в общих чертах ее построения и организации: единоначалии, иерархичности, субординационном характере отношений. Как раз названные черты исполнительной власти предопределяют, как пишет Д.Н. Бахрах, ее организационную форму: единую, большую по объему, иерархически построенную государственную администрацию. В отличие от других властей административная (исполнительная) организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни[7,23].
Руководство вышестоящих органов деятельностью нижестоящих структур в системе исполнительной власти - следующий принцип ее организации. Это руководство,
основанное на подведомственности, подконтрольности и подотчетности нижестоящих звеньев вышестоящим - закономерность государственного управления. Применительно к Москве обычно говорят о трех уровнях управления: общегородском, окружном и районном. Соответственно делается вывод о трехзвенной системе исполнительной власти, представленной Правительством под руководством мэра Москвы, префектурами в административных округах и управами в районах города. Согласно ст.44 столичного Устава Правительство Москвы является высшим органом исполнительной власти города, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других исполнительных органов. Окружная администрация, так называемая префектура, и управы районов обладают статусом территориальных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству Москвы.
В исполнительной вертикали власти управы районов и префектуры административных округов находятся на положении подведомственных, подотчетных и подконтрольных общегородским структурам территориальных органов. Будучи подведомственными, они находятся в сфере их влияния, их ведения, потому что образуются вышестоящими органами, их руководители назначаются и освобождаются от должности Мэром (префекты) и Правительством Москвы (главы управ районов). Подведомственность разграничивает компетенцию между общегородской частью исполнительной системы столицы и ее территориальными уровнями. Правительство Москвы согласно ст.44 Устава является органом общей компетенции. Префектуры округов и управы районов также органы общей компетенции на окружном и районном уровнях власти. Характер их компетенции разнится только акцентами. В деятельности администраций округов - это в первую очередь контрольные полномочия, а затем координация и исполнительно-распорядительная деятельность (ст. 46 Устава города Москвы и п.2.1. Положения о префектуре административного округа). Напротив, в компетенции районной управы акцент смещен на исполнительно-распорядительные полномочия и только потом на координацию и контроль (п.2.1. Положения об управе района). Таким образом, префектуры и управы, являясь по своему правовому статусу территориальными органами исполнительной власти Москвы, выполняют одни и те же функции, но в разном объеме.
Префектуры административных округов и управы районов - подотчетные органы власти. Первые ежегодно отчитываются о своей работе перед Мэром и Правительством Москвы, вторые - перед префектурами. Точно так же, у них разные уровни подконтрольности. Префектуры административных округов подконтрольны Правительству Москвы (п.5.1. Положения о префектуре). Контроль за деятельность районных управ осуществляют префектуры, с одной стороны, и департамент территориальных органов исполнительной власти города в структуре Правительства Москвы, с другой стороны (п. 5.1. Положения об управах районов). Подконтрольность как признак организации исполнительной власти реализуется посредством установления внутри ее системы разных контрольных полномочий и собственно механизмов контроля. Положения о префектурах административных округов и управах районов, содержащие отдельные «контрольные» разделы, лишены в основном конкретики относительно сфер и механизмов контроля вышестоящих исполнительных органов над нижестоящими управленческими структурами. Известно только, что распоряжения и приказы глав районных управ и руководителей префектур могут отменяться Мэром и Правительством Москвы (пп.5.3.).
Территориально-отраслевой принцип - универсальный, в одинаковой мере относящийся к организационной и функциональной сторонам исполнительной власти. «Этот принцип отражает специфику деятельности людей, в которой производство материальных и духовных благ в технологическом плане, с одной стороны, чрезвычайно дифференцируется, распадается на отдельные специализированные производства, а с другой - интегрируется, объединяется в единый производственный комплекс». Хотя этот
вывод имеет отношение скорее к производственной сфере, чем к управлению, его можно экстраполировать на систему исполнительных органов власти Москвы. Ведь именно дифференциация (специализация) диктует разграничение органов управления на территориальные, функциональные и отраслевые, а принадлежащую им компетенцию на общую, специальную и отраслевую.
В соответствии со ст.45 Устава города Москвы отраслевые и функциональные органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах управления городом. Руководители этих органов назначаются и освобождаются от должности Правительством Москвы. Они, как и территориальные органы управления (префектуры и управы), подотчетны Правительству Москвы.
Оно же и формирует функционально-отраслевой сектор исполнительной системы. Здесь, правда, следует оговориться. Прямая установка на этот счет в Уставе Москвы отсутствует. Речь идет только о назначении и освобождении от должности руководителей этих органов. Это хотя и косвенное, но все же подтверждение того, что функционально-отраслевой сегмент системы исполнительных органов власти Москвы, равно как и ее территориальный компонент, учреждается столичным Правительством. Более категоричен в данном отношении Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», обязывающий высший орган исполнительной власти субъекта федерации, формировать нижестоящие исполнительные структуры [1,186]. Собственно так оно и есть. Принятыми в разные годы постановлениями столичного Правительства, учреждены все органы исполнительной власти города Москвы: территориальные (префектуры административных округов и управы районов) и функционально-отраслевые (департаменты, комитеты, управления и инспекции).
Территориальные и функционально-отраслевые органы образуют две самостоятельные, хотя и не вполне автономные подсистемы (территориальная и функционально-отраслевая) в системе исполнительных органов государственной власти города Москвы. При общности многих начал, положенных в основу их организации и деятельности, обе подсистемы отличаются друг от друга.
Для территориальной подсистемы свойственна высокая степень соподчиненности, иерархичности органов ее образующих: управы районов находятся в оперативном подчинении префектур административных округов, те в свою очередь подведомственны Правительству Москвы. Словом, это хорошо спроектированная и крепко устроенная вертикаль власти исполнительно-распорядительного назначения, объединяющая органы общей компетенции.
Функционально-отраслевая подсистема включает органы исполнительной власти специальной и отраслевой компетенции. Она не всегда имеет вертикальное соподчинение, организационно менее спаяна, нежели территориальная подсистема. Она также более разнообразна по видам органов и предметам их деятельности. В целях ее интеграции, придания необходимой стройности и упорядоченности в рамках функционально-отраслевой подсистемы создано нескольких комплексов городского управления, объединивших различные органы исполнительной власти. Комплекс городского хозяйства представляет собой целостную совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих отраслевых и функциональных органов исполнительной власти, реализующих свои исполнительно-распорядительные функции в рамках определенной сферы (отрасли) жизнедеятельности населения. В соответствии с указом Мэра Москвы от 19 июля 2007 года (в редакции от 13 апреля 2009 года) №44-УМ «Об органах исполнительной власти города Москвы» [3,124] учреждено пять управленческих комплексов: городского хозяйства; градостроительной политики и строительства;
экономической политики и развития; социальной сферы; имущественно-земельных отношений.
Комплекс городского хозяйства включает в себя департаменты: жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; капитального ремонта жилищного фонда; топливно-энергетического хозяйства; транспорта и связи, а также управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты. Комплекс градостроительной политики и строительства объединяет департаменты: городского строительства; дорожно-мостового и инженерного строительства; городского заказа капитального строительства и комитет по архитектуре и градостроительству. Комплекс экономической политики и развития города интегрирует два департамента: экономической политики и развития; конкурентной политики (тендерный комитет), кроме того, региональную энергетическую комиссию и комитет государственных заимствований. Комплекс социальной сферы традиционно охватывает наибольшее количество структурных единиц. Это департаменты: жилищной политики и жилищного фонда; здравоохранения; образования; социальной защиты населения; семейной и молодежной политики; труда и занятости населения; культуры, а также комитет общественных связей. Наконец, комплекс имущественно-земельных отношений состоит из департаментов имущества и земельных ресурсов.
Целая группа структурных подразделений функционально-отраслевого сектора осталась вне обособленных комплексов городского управления. Это, к примеру, департаменты внешнеэкономических и международных связей, науки и промышленной политики, потребительского рынка и услуг, природопользования и охраны окружающей среды, финансов. Это также несколько комитетов, главных управлений и управлений, инспекций: государственного строительного надзора, государственных услуг, государственного финансового контроля, главное архивное управление, управление по обеспечению деятельности мировых судей, жилищная инспекция, инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости. Все они находятся в ведении различных заместителей Мэра в Правительстве Москвы либо непосредственно в подчинении самого Мэра. В отдельную группу выделены подразделения, которые курирует полномочный представитель Мэра в Московской городской Думе (департамент территориальных органов исполнительной власти; комитет по телекоммуникациям и средствам массовой информации). Словом, отраслевые и функциональные органы исполнительной власти Москвы чрезвычайно разнообразны по профилю деятельности, наименованиям, уровням и характеру подчиненности.
Согласно постановлению Правительства от 21 января 2003 года №18-ПП «Об органах исполнительной власти города Москвы», устанавливаются следующие виды отраслевых и функциональных органов - департаменты, комитеты, главные управления, управления и инспекции [2,70]. Департаментами признаются отраслевые или функциональные органы, созданные для проведения государственной политики и осуществления управления в сфере деятельности, приоритетной для развития Москвы. В отличие от департаментов, комитеты - это органы исключительно отраслевой компетенции, осуществляющие государственное отраслевое или межотраслевое регулирование по вопросам, отнесенным к их ведению. Главные управления и управления, напротив, всегда функциональные органы исполнительной власти, образованные для осуществления государственного функционального регулирования в определенной сфере деятельности. Главные управления создаются при наличии структурных подразделений (отделов, секторов) в административных округах и при штатной численности не менее 60 человек. Инспекциями являются органы исполнительной власти, наделенные контрольными и надзорными функциями.
Взаимодействует ли функционально-отраслевая подсистема с территориальной (префектурами и управами районов)? Безусловно. Во-первых, для этого существуют правовые основания. На основании пп.1.5. Положений о префектуре административного округа и об управе района города Москвы префектуры и управы находятся во
взаимоотношениях с отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти в сферах исполнительно-распорядительной, координирующей и контрольной деятельности. Во-вторых, в этом взаимодействии администрации префектур и районов представляют Правительство Москвы как высший орган исполнительной власти. Вероятно, это представительство продиктовано общими чертами Правительства, с одной стороны, и префектур и управ, с другой стороны, как органов общей компетенции, ответственных за комплексное социально-экономическое развитие города, административных округов и управ районов соответственно. В этом смысле территориальная подсистема управления доминирует над функционально-отраслевой частью исполнительной системы, первенствует над ней в силу общности, комплексности стоящих перед ней задач. В вопросах развития территории территориальные органы власти - доверенные лица Правительства и Мэра Москвы. В-третьих, функциональные и отраслевые органы осуществляют свою деятельность в административных округах и районах через территориальные управления, действующие в префектурах, и территориальные отделы, образованные в управах. В-четвертых, глава управы согласовывает назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города Москвы, инспекций, осуществляющих свою деятельность на территории района (п.4.3.17. Положения об управе района). Такое же право в отношении руководителей территориальных управлений функциональных и отраслевых органов, осуществляющих деятельность в административном округе, принадлежит префектам этих округов (п.4.3.23. Положения о префектуре административного округа). В-пятых, споры между управой района и территориальными подразделениями отраслевого и функционального сектора, расположенными на территории района и округа, разрешает окружной префект (раздел 6 Положения об управе района).
Сочетание единоначалия и коллегиальности представляет собой еще один организационный принцип функционирования управ районов и префектур административных округов. Его часто воспринимают лишь как способ деятельности органов власти, что, конечно, обедняет представление об этом организационном принципе. Значение единоначалия и коллегиальности заключается хотя бы в том, что они предопределяют конкретные формы организации власти, придают особый характер взаимодействию ее органов. Сочетание единоначалия и коллегиальности обусловлено самим характером управления: сложностью и масштабностью стоящих перед властью проблем, для решения которых необходимы широкие полномочия, разносторонняя информация и согласование разносторонних интересов. Все это требует поиска коллективных форм работы. Вместе с тем, управленческая деятельность зачастую носит оперативный, экстренный характер, что связано с единоличным распорядительством и единоличной ответственностью.
В территориальной и функционально-отраслевой подсистемах исполнительной власти Москвы сочетание единоначалия и коллегиальности проступает особенно явно на уровне префектур и отраслевого (функционального) сектора. Пункт 3 ст.45 Устава города Москвы предусматривает создание при отраслевых и функциональных органах исполнительной власти коллегий, а также научно-методических, научно-технических, экспертных и иных советов. Префект административного округа осуществляет руководство префектурой на основе единоначалия. Он несет персональную ответственность за выполнение возложенных на префектуру задач и осуществление ею своих полномочий (п.4.1. Положения о префектуре административного округа). В развитие данной нормы префект издает в пределах полномочий распоряжения и приказы, являющиеся правовыми актами города Москвы. Сама префектура как территориальный орган исполнительной власти не издает никаких документов. Он действует без доверенности от имени префектуры, представляет ее в органах государственной и муниципальной власти, в международных и иных организациях.
Глава управы района обладает аналогичными полномочиями, он также несет личную ответственность за выполнение возложенных на управу задач, но указаний на его единоличное руководство правовые документы не содержат.
Управы районов, включенные в систему исполнительных органов власти, осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, в процессе которой издают административные акты (приказы и распоряжения), естественно, в рамках отведенной им компетенции. Исполнительно-распорядительная деятельность управ районов подчиняется определенным принципам.
Принцип ответственности за обеспечение комплексного экономического и социального развития подведомственной территории основополагающий в деятельности управ районов. Он означает, что управы несут ответственность за совмещение территориальных и отраслевых интересов, обеспечение согласованного развития на своей территории всех отраслей местного хозяйства.
Отнюдь не случайно, Положение об управе района обязывает их разрабатывать ежегодные программы социально-экономического развития района, обеспечивать исполнение этих программ в пределах предоставленных управам полномочий и материально-финансовых ресурсов. Управы в рамках своей компетенции заключают договоры об участии предприятий и организаций вне зависимости от их организационно-правовой формы в социально-экономическом развитии территории района. В ведении управ находятся государственные унитарные и казенные предприятия, государственные учреждения и организации, учредителем которых является Москва. Управы районов осуществляют полномочия по координации их деятельности. Они инициируют перед префектурами административных округов создание, реорганизацию и ликвидацию таких предприятий.
Комплексному социально-экономическому развитию территории районов способствует участие управ в разработке различного рода концепций, целевых программ и прогнозов развития отдельных отраслей города Москвы. В соответствии с пунктом 2.2.1.11. Положения управы участвуют в реализации генерального плана развития Москвы на территории района, разрабатывают мероприятия по его осуществлению. Перечень действий управ, нацеленных на всестороннее, гармоничное развитие территории района несравненно более широк, это объясняется двумя главными причинами: во-первых, управы районов - территориальные органы исполнительной власти Москвы, представляющие высшие органы власти Москвы (Правительство и Мэра) на низовом уровне управления - в районе города, во-вторых, управы - органы управления общей компетенции, в ведении которых находятся ключевые вопросы комплексного развития района. На это указывает даже беглый перечень предметов ведения управ. Он охватывает разные сферы: экономики, финансов и управления имуществом; строительства, землепользования и охраны окружающей среды; жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства; потребительского рынка и услуг; транспорта, связи и безопасности движения; социальной защиты населения, молодежной, семейной политики, труда и занятости; образования, здравоохранения, культуры и спорта. Совершенно очевидно, что управа обеспечивает увязку экономического развития района с реализацией социальной политики, а значит, комплексное социально-экономическое развитие района.
Принцип компетентности выражается в том, что управа вправе самостоятельно решать любые вопросы, отнесенные к ее ведению. Это важная гарантия верховенства управы как органа управления подведомственной ему территорией. Как это принято, действия управы ограничены рамками компетенции, что на языке Положения об управах районов звучит как «в пределах своей компетенции», «в пределах предоставленных полномочий».
Однако, какие это полномочия? Их анализ свидетельствует, что не все предоставленные управам права носят исполнительно-распорядительный характер, выражающийся в принятии решений, издании актов, исполнении законов и т.д.
Значительная часть полномочий управ имеют иное значение, заключающееся в согласовании собственных действий с префектурами административных округов. Управы, к примеру, «вносят предложения», «содействуют», «оказывают содействие», «представляют предложения» в решении массы разнообразных вопросов своей компетенции, причем не самого крупного значения. Вплоть до того, что управа обязана представить в префектуру предложения по посадке деревьев, кустарников, ремонту газонов и оформлению цветников (п. 2.2.3.8. Положения об управах районов). Таким образом, значительная доля полномочий управ ориентирована на согласование и уточнение собственных действий, получение одобрения вышестоящих территориальных органов исполнительной власти Москвы. Все это издержки в отношениях нижестоящих и вышестоящих органов управления, указывающие на то, что подчиненность районных управ префектурам административных округов носит гипертрофированный характер.
Реализация принципа компетентности обостряет проблему соответствия структуры управ возложенным на них задачам. Имеющее место несовпадение структуры и функций зачастую влечет за собой неспособность управ осуществлять властные полномочия. К примеру, управа призвана контролировать результаты финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении района. Однако реализовать данную функцию на деле она не может, так как не имеет в своей структуре подразделений, которые могли бы осуществлять такой контроль. В административных округах и на уровне города такие функции выполняет финансово-казначейское управление. Подобные случаи касаются контрольных функций управ и в других сферах деятельности.
Выход видится в освобождении управ от несвойственных ей функций либо в иной структуризации ее подразделений.
Литература
1. СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.
2. Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. №3.
3. Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009.№24.
4. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974.
5. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980.
6. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1988.
7. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2006.
