CC BY
1021
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 3
____________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ__________________________________________
МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ЦЫМБАЛЮК Наталья Игоревна
Аннотация: В статье рассматривается проблема конституционно-правового статуса российской прокуратуры, оцениваются ее место и роль в сфере обеспечения национальной безопасности, приводятся предложения по расширению компетенции и усилению полномочий прокуратуры в деле борьбы с преступностью в настоящее время и на перспективу.
Ключевые слова: прокуратура, государственно-правовой статус, правоохранительная миссия, компетенция и полномочия, управление процессом противодействия преступности.
Как любая цивилизованная страна, Российская Федерация выстраивает собственный национальный механизм обеспечения правопорядка в стране и надзора за соблюдением законности всеми субъектами правоотношений, а роль ведущего и наиболее компетентного звена в этом механизме отведена российской прокуратуре. По этому поводу Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка на расширенном заседании Коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 05.03.2013 г. высказался следующим образом: «...российская прокуратура как один из важнейших институтов общества и государства стремится к тому, чтобы быть органом -адекватным постоянно развивающимся общественным отношениям, своевременно и оперативно реагировать на возникающие новые вызовы и угрозы...».
О проявляющих себя новых вызовах и угрозах для российского общества и государства предельно конкретно говорится в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537. Основополагающим здесь является понятие «национальная безопасность» - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации. В качестве наиболее опасных внутренних угроз называются национальный и религиозный экстремизм, терроризм, коррупция, насилие над несовершеннолетними, криминализация общества. Как на одно из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения общественной и государственной безопасности на долгосрочную перспективу указывается на усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, повышение эффективности защиты прав и закон-68
ных интересов российских граждан, в том числе за рубежом1.
В этой связи весьма примечательной и справедливой представляется точка зрения И.Б. Кардашовой о том, что прокуратура с полным основанием является правоохранительным органом, обеспечивающим национальную безопасность1 2. К этому следует добавить, что в соответствии со ст. 8 Федерального закона № 2202-1 от 17.01.1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» на прокуратуру возложена ответственная функция по координированию деятельности правоохранительных органов страны в процессе борьбы с преступностью.
Другими словами, в современных условиях российской государственности трудно переоценить место и роль прокуратуры в деле обеспечения безопасности общества и государства, защиты прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, общественных объединений, групп граждан и, разумеется, каждого гражданина страны. Однако этот очевидный факт отражает парадоксальную ситуацию, когда в Конституции Российской Федерации прокуратура не позиционирована в государственно-правовом отношении по аналогии с перечисленными здесь федеральными органами власти и управления. Статья 129 Конституции РФ указывает лишь на иерархический принцип управления органами прокуратуры, повторяя, по существу, содержание п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 12 ранее принятого Федерального закона № 2202-1 от 17.01.1992 г.
Эта ситуация с неопределенным конституционно-правовым статусом прокуратуры, с невнятной характеристикой ее государствен-
1 См.: Указ Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Кардашова И.Б. Прокуратура Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности // Правовые вопросы национальной безопасности. 2010. № 5-6. С. 7-8.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 3
______________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
но-институциональной природы уже более 20 лет привлекает внимание ученых-правоведов и политологов, занимающихся исследованием данного явления и предлагающих свои концептуальные модели места и роли прокуратуры в системе государственных органов власти и управления. При этом излагаемые в публицистических и научных трудах точки зрения отличаются существенным разнообразием. В частности, В.В. Долежан полагает, что «...целесообразно, чтобы прокуратура представляла собой инструмент законодательной власти, предназначенный для обеспечения специфическими надзорными средствами проведения в жизнь действующего законодатель-ства...»3. Р.Р. Вахитова считает, что прокуратура «.не образует самостоятельную власть, а функционально и структурно близка к судебной власти.»4.
Специфическое понимание роли и места прокуратуры встречаем у Д.А. Дьячкова: «.с учетом исторического аспекта создания отечественной прокуратуры и неопределенности ее конституционно-правового статуса следует признать прокуратуру органом президентской власти.»5.
Большинство ученых сходятся во мнении, что российская прокуратура - это специальный, самостоятельный орган государственной власти, который в системе разделения властей занимает обособленное место. Эта позиция отчетливо изложена, например, в публикации «Настольная книга прокурора», где говорится, что «.прокуратура Российской Федерации ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная) . Роль прокуратуры в демократическом федеральном правовом государстве определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий государственный институт в системе разделения и взаимодействия властей»6 * *.
Авторский взгляд на проблему в целом не отличается от последней, обобщенной точки зрения. При этом может быть предложена развернутая авторская версия о государственно-
3 Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры : ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 19.
4 Вахитова Р.Р. Прокуратура в механизме государства (историко-правовое исследование) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003. С. 5.
5 Дьячков Д.А. Прокуратура РФ как политико-правовой институт урегулирования конфликтов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2009. С. 9-10.
6 Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехле-
рова, О.С. Капинус ; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 2-е изд., пере-
раб. и доп. М., 2013. С. 20.
правовом статусе и предназначении прокуратуры в современной России: прокуратура не принадлежит и не должна принадлежать ни к одной ветви власти; она является специфической структурой, образуемой и учреждаемой законодательной властью, но функционирующей на правах исполнительного органа с особыми полномочиями по контролю и надзору за соблюдением законности в стране, по управлению правоохранительными органами исполнительной власти в деле борьбы с преступностью, по процессуально-правовому обеспечению государственного механизма судопроизводства; прокуратура, по своему многофункциональному назначению и со своей расширенной компетенцией не может иметь государственно-правовой статус ниже, чем, например статус Счетной Палаты РФ, Центрального Банка РФ и т.п.; конституционно-законодательное и нормативно-правовое регулирование деятельности прокуратуры осуществляют Федеральное Собрание РФ, Президент РФ и Конституционный Суд РФ.
В данной концептуальной модели места и роли прокуратуры в механизме обеспечения общественной и государственной безопасности страны отличительными являются два положения.
Во-первых, модель предполагает безусловное конституционное закрепление статуса прокуратуры как одного из важнейших государственно-правовых институтов, обеспечивающего защиту конституционного строя России, а также прав и свобод ее граждан.
Правомерность данного положения, по мнению автора, не требует глубоких и теоретически обоснованных доказательств. Достаточно оценить однородные в организационноправовом отношении признаки функциональной значимости для государства органов прокуратуры и ряда других органов государственной власти и управления. Такими «аналогами», как указывалось ранее, вполне обоснованно могут служить Счетная Палата РФ и Центральный Банк РФ. Обе эти структуры учреждаются законодательной ветвью власти, руководители этих структур назначаются на должность и освобождаются от должности Федеральным Собранием РФ, свои функции Счетная Палата РФ и Центральный Банк РФ (соответственно, контроль за исполнением федерального бюджета и защита и обеспечение устойчивости национальной валюты) осуществляют независимо от других органов государственной власти (см. ч. 2 ст. 75, ч. 5 ст. 101, п. в)
69
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 3
_____________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
и п. г) ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации).
В то же время, в соответствии с ч. 2 ст. 98 и п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ также назначается на должность и освобождается от должности Федеральным Собранием РФ, и непосредственно взаимодействует с законодательной ветвью власти по вопросам лишения неприкосновенности депутатов и сенаторов. А в соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона № 2202-1 от 17.01.1992г. «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют свою деятельность независимо от органов государственной власти. При этом прокуратура, в отличие от Счетной Палаты РФ и Центрального Банка РФ, является не «монофункциональным», а многофункциональным органом власти.
Таким образом, с практической точки зрения на место и роль прокуратуры в механизме обеспечения национальной безопасности вряд ли можно усомниться в актуальности предложения о целесообразности конституционного позиционирования прокуратуры достаточно очевидным и содержательным образом, по аналогии с другими органами государственной власти.
Во-вторых, высшие руководители государства неоднократно на заседаниях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации отмечали важность такой функции прокуратуры как координация деятельности правоохранительных органов страны7. Однако при этом также подчеркивалось, что взаимодействие правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью должно быть более эффективным, что прокуратура должна более полно использовать свой организующий и координирующий потенциал8.
Автор склонен считать, что недостаточная эффективность взаимодействия правоохранительных органов в противодействии преступности обусловлена, не в последнюю очередь, несовершенством самого подхода к реализации такого взаимодействия, когда отсутствует законченный цикл управления правоохранительным сообществом.
Основоположник административного управления А. Файоль определял управление
7 См., напр.: Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на коллегии Генеральной прокуратуры РФ
11 февраля 2002 года.
См., напр.: Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 5 марта 2013 года.
70
следующим образом: «УПРАВЛЯТЬ - значит -предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;
предвидеть, то есть - учитывать грядущее и вырабатывать программу действий;
организовывать, то есть - строить двойной - материальный и социальный организм предприятия;
распоряжаться, то есть - заставлять персонал надлежаще работать;
координировать, то есть - связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;
контролировать, то есть - заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленных правил и отданных распоряжений.
При таком понимании, управление ... это функция, разделяемая между головой и членами социального тела.»* 11 9.
Действующее Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18.04.1996 г. № 567, сосредоточено, главным образом, именно на координации взаимодействия правоохранительных органов и не ориентировано на реализацию классического алгоритма управления в целом.
Отсюда правомерным оказывается вопрос: достаточно ли только координирующей деятельности (необходимость ее очевидна! -прим. авт.) в отношении правоохранительных органов страны для достижения эффекта успешной декриминализации общества?
Мнение автора по этому поводу отражено в приведенной выше концептуальной модели места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти, где прокуратура позиционирована как орган управления, который должен быть уполномочен к выполнению всех управленческих функций, начиная с предвидения (планирования) и заканчивая контролем.
Ряд ученых, рассматривая проблему существующей неопределенности государственно-правового статуса прокуратуры, предлагают конкретные пути и способы ее решения. Наиболее полными и комплексно отражающими решение проблемы представляются предложения Т.Ю. Сафоновой10 о законодательном определении прокуратуры России как системы органов государства с особым статусом, о кор-
9 Цит. по: Вергилес Э.В. Анализ принципов управления Анри Файоля. М., 2001. С. 9.
10 См.: Сафонова Т.Ю. Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры России как государственного органа с особым правовым статусом : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Елец, 2011. С. 5-9.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 3
_____________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
ректировке соответствующих норм Конституции Российской Федерации для выведения органов прокуратуры за пределы основных ветвей власти, о наделении Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы и самостоятельного обращения в Конституционный Суд РФ, о подготовке и принятии нового Федерального конституционного (выдел. авт.) закона «О прокуратуре Российской Федерации», в котором было бы закреплено особое место прокуратуры в системе органов власти и ее особый правовой статус.
Безоговорочно разделяя идею Т.Ю. Сафоновой о необходимости наделения прокуратуры особым государственно-правовым статусом и его законодательного закрепления, автор полагает, что подобное позиционирование прокуратуры должно быть осуществлено непосредственно в Конституции Российской Федерации.
В соответствии с ранее приведенной концептуальной моделью места и роли прокуратуры в механизме обеспечения национальной безопасности можно было бы предложить следующие проекты поправок в соответствующие статьи Основного закона страны:
- статью 101 главы 5 «ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ» дополнить частью шестой следующего содержания: «Для централизованного осуществления надзорно-контрольной деятельности за соблюдением законности в стране, а также организационного обеспечения конституционно установленных правоотношений и правопорядка Совет Федерации и Государственная Дума образуют Генеральную прокуратуру Российской Федерации, принципы функционирования которой определяются настоящей Конституцией»;
- статью 129 главы 7 «СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ» изложить следующим образом:
«1. Прокуратура Российской Федерации является особой в организационно-правовом отношении государственной структурой, законодательно наделяемой специальными полномочиями для практической реализации государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности.
2. Вмененное участие органов прокуратуры в гражданском, административном, арбитражном и уголовном судопроизводстве выражает интересы государства и общества в отправлении основанного на строгом соблюдении действующего законодательства и справедливого правосудия.
3. В сфере противодействия административным и уголовным правонарушениям органы прокуратуры от имени государства выполняют правоохранительную и правозащитную миссию, обеспечивая на практике гарантии конституционно установленных гражданам прав и свобод.
4. В деле противодействия наиболее опасным для государства и общества преступным проявлениям прокуратура является ведущим звеном в системе правоохранительных органов страны, наделяемым Президентом Российской Федерации компетенцией управления.
5. Вопросы конституционности и законности наделения органов прокуратуры конкретными функциями и полномочиями находятся в компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
6. Конкретные полномочия, структурная организация, а также цели и функции, порядок и условия деятельности прокуратуры Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом».
Представляется, что предлагаемое конституционно-правовое позиционирование прокуратуры в полной мере отражает актуальные аспекты проблемы о месте и роли органов прокуратуры в системе государственных органов власти и управления в современных условиях, а также обусловливает более широкие ресурсные возможности прокуратуры в деле обеспечения предельно согласованных действий правоохранительного сообщества (Федеральной службы безопасности, Министерства внутренних дел, Следственного комитета, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной миграционной службы Российской Федерации и др.) в процессе противодействия всем видам преступлений.
71
