CC BY
67
УДК 940.2(470.4)
Г. В. Гарбуз
МЕСТО ГУБЕРНАТОРА В БЮРОКРАТИЧЕСКОМ АППАРАТЕ ПОЗДНЕИМПЕРСКОЙ РОССИИ
Аннотация. В статье рассмотрены место и роль губернаторов в бюрократическом аппарате позднеимперской России. Охарактеризованы основные принципы осуществлявшейся ими кадровой политики. Проанализирован правовой статус губернаторов в структурах российской бюрократии.
Ключевые слова: губернатор, бюрократия, чиновники, кадровая политика, местная администрация.
В начале ХХ в. Российская империя сохраняла самодержавный характер государственности, важнейшей опорой которой был бюрократический аппарат. В этот период господствовал бюрократический принцип управления, что стимулирует особое внимание к изучению структуры, функций и состава имперской бюрократии, важнейшим элементом которой был институт губернаторов [1—5].
Губернатор был оплотом и олицетворением самодержавной власти в провинции и являлся ключевым звеном бюрократического аппарата, осуществлявшим связь между центральным и местным его уровнями. Статья 270 «Свода губернских учреждений» определяла губернаторов как представителей высшей правительственной власти в губернии [6], что наделяло их широкими полномочиями, в том числе и в осуществлении кадровой политики. Начальникам губерний было предоставлено право назначать на должности чиновников до VII класса включительно, таким образом, они могли назначать по собственному усмотрению подавляющее большинство мест в губернской администрации.
Умение губернатора сформировать дееспособный аппарат во многом определяло успешность работы государственной машины на местах, а значит, и служебное положение самого «хозяина губернии». Часто удачный подбор кадров мог создать и не очень способному администратору репутацию «дельного губернатора». Поэтому кадровая политика была объектом пристального внимания начальников губерний.
В административной практике правительства было принято назначать чиновников губернаторами в те регионы, где они ранее не служили. На первых порах это приводило к определенной отчужденности начальника губернии от местного бюрократического аппарата. Некоторые «хозяева губерний» в стремлении быстрее создать «свою команду» привлекали на ключевые должности в губернском аппарате бывших сослуживцев, главным достоинством которых, в сравнении с местными чиновниками, была их личная известность и проверенная ранее преданность патрону. Пензенский губернатор С. В. Александровский, руководивший губернией лишь чуть более полугода, успел назначить на различные должности в административном аппарате более десятка чиновников различных рангов, привлеченных им в основном из Екатеринославской губернии, где он ранее был вице-губернатором. Часто вновь назначенный чиновник перескакивал сразу через несколько ступеней служебной лестницы. Отсутствие служебного опыта, знаний специфики губернии, прохладное отношение новых сослуживцев осложняло таким лицам выполнение должностных обязанностей, что сказывалось на работоспособности аппарата. Более опытные администраторы не спешили с перестановками, присматривались к уже имевшимся в губернии кадрам, постепенно перетасовывали их и, таким образом, выстраивали губернский аппарат под себя.
На практике губернаторы лично определяли к должностям классных чиновников среднего звена, которые непосредственно осуществляли реализацию правительственной политики на местах. В свою очередь, эти чиновники формировали с санкции губернатора низший слой местного административного аппарата. В большей степени самостоятельность губернаторов прослеживается в назначении полицейских чиновников, являвшихся, как и они сами, служащими Министерства внутренних дел (МВД). Назначения в учреждениях других ведомств нередко лишь санкционировались губернатором.
В меньшей степени губернатор мог оказывать влияние на назначение лиц, занимавших высшие посты в губернской администрации. Даже земские начальники и советники губернского правления, также принадлежавшие к МВД, но занимавшие должности VI класса, назначались министерством. Губернатор мог лишь участвовать в выборе кандидатов на эти должности, но не всегда. Опыт службы в местных учреждениях нередко был необходимым условием для успешной карьеры в центральном аппарате. Часто «хозяева губерний» вынуждены были терпеть на высших должностях в своей администрации людей, все достоинство которых заключалось в наличии крепких связей в среде высшей бюрократии и при дворе. Одним из советников сначала пензенского, а затем симбирского губернских правлений был в этот период Г. Б. Штюмер, сын известного государственного деятеля Б. В. Штюмера. Служебные ошибки некомпетентного чиновника, к тому же еще отличавшегося легкомысленным поведением, дорого обходились его непосредственным начальникам И. Ф. Кошко и А. С. Ключареву [7, с. 244].
Наиболее сложные служебные отношения складывались у начальников губерний с их ближайшими помощниками - вице-губернаторами. Официально подчиненные губернатору и обязанные выполнять все его распоряжения, они были практически независимыми в служебном отношении. Назначались вице-губернаторы министром внутренних дел, причем не было принято запрашивать даже формального согласия губернатора; поощрения и взыскания также накладывались лишь министром. Эта независимость накладывала особый отпечаток на стиль общения двух высших лиц губернской администрации. «Да, губернатор может отдавать вице-губернатору приказания по службе, но, Боже упаси, если они выльются именно в форму приказания, надо покорнейше просить, иначе вы нанесете смертельную обиду», - писал пензенский губернатор И. Ф. Кошко [7, с. 140]. Соблюдать такие тонкости губернаторы не всегда могли и не всегда хотели, поэтому отношения между ними и вице-губернаторами, как правило, оставались натянутыми. Частыми были конфликты первых лиц губернской администрации, что отражалось на работе всего аппарата. Как второе по значению лицо в губернском аппарате, вице-губернатор имел широкий спектр обязанностей. Это создавало условия, при которых он мог вольно или невольно вторгнуться в сферу компетенции губернатора, ревностно им оберегаемую, что неизбежно приводило к острым конфликтам между первыми лицами губернии. Поначалу поддержавший деятельность вице-губернатора С. П. Белецкого самарский губернатор В. В. Якунин пришел в ярость, когда тот по своему усмотрению распорядился кредитами на содержание полицейских штатов. Конфликт зашел так далеко, что совместная служба двух высших чиновников губернской администрации стала невозможна и лишь перевод С. П. Белецкого в столицу позволил нормализовать работу губернского аппарата [8, с. 190]. Случай с С. П. Белецким показывает, что иногда политический вес вице-губернатора в столице превосходил возможности его непосредственного начальника. Обычно, используя подчиненность по службе и умело манипулируя поощрениями и взысканиями, губернаторы могли заставить высших губернских чиновников действовать в нужном направлении.
Одним из важных рычагов влияния на местный бюрократический аппарат была система награждений, которую контролировал «хозяин губернии». Награды выделяли провинциального чиновника из среды ему подобных, давали ряд преимуществ как во
время службы, так и по ее окончании. Наличие ордена или звания определяло превосходство не только над равными по чину, но иногда и над чиновниками более высокого класса. Для выходцев из низших сословий получение ордена открывало возможность подняться на более высокую социальную ступень. Губернатор лично отбирал кандидатов для ежегодного награждения среди чиновников МВД и санкционировал награждение чиновников других ведомств. Он мог ходатайствовать о досрочном присвоении следующего чина, о предоставлении прав действительной государственной службы тем, кто не имел таковых до указа 5 октября 1906 г., о включении лет, проведенных по вольному найму, в срок государственной службы. Губернаторы санкционировали ежегодные денежные вознаграждения чиновников различных учреждений. Вся скрупулезно разработанная система награждений служила одной цели - морально и материально стимулировать ревностную службу местного чиновничества.
Другим способом воздействия на бюрократический аппарат были наказания. Губернатор мог наказать чиновника за нерадение по службе, превышение должностных полномочий, злоупотребление служебным положением. Наказания были следующими: замечание, выговор, вычеты из жалованья, перемещение на низшую должность, арест до семи суток (иногда арест был формальным «с исполнением своих служебных обязанностей»), увольнение от должности. За должностные преступления губернатор мог санкционировать привлечение виновного к уголовной ответственности. Согласно законодательству наказания налагались тем начальством, которое определяло на службу, поэтому самостоятельно губернатор назначал наказания только непосредственно ему подчиненным чиновникам, в остальных случаях он лишь обращался с ходатайством к вышестоящему начальству [9].
Полная зависимость чиновников среднего звена МВД от произвола «хозяина губернии» определяла стиль общения между ним и подчиненными. Губернаторы ревниво следили за соблюдением субординации и оберегали свои права. Робкая попытка уездного исправника порекомендовать меры наказания провинившегося пристава вызвала гневный циркуляр самарского губернатора Н. В. Протасьева: «Я запрещаю... на будущее время давать мне указания, подобные вышеизложенному, т.к. кого и куда назначать я знаю сам» [10]. Однако и в сфере собственных полномочий «хозяева губерний» не всегда могли быть полностью самостоятельны. Попытка пензенского губернатора И. Ф. Кошко уволить уездного исправника встретила сопротивление со стороны МВД. Под давлением правительства губернатор восстановил чиновника в должности. Подобные случаи воспринимались болезненно. Расценив действия правительства как сомнения в компетентности губернатора, И. Ф. Кошко покинул службу [7, с. 251].
Сложности во взаимоотношениях «хозяев губерний» и центральных властей вытекали из отсутствия четкого правового статуса губернатора как элемента государственной системы. Двойственность положения губернаторов, с одной стороны являвшихся представителями высшей самодержавной власти на местах, т.е. непосредственно императора, с другой - бывших чиновниками МВД, делала их отношения с центральной властью достаточно запутанными.
По сути российских законов губернатор получал указы и повеления только от императора и Правительствующего сената и отчитывался в форме рапортов и донесений лишь перед ними [11]. Однако в реальной жизни все оказывалось значительно сложнее. В начале XX в. была существенно ограничена возможность непосредственного общения губернатора с царем. Пензенский губернатор И. Ф. Кошко пробыл на своем посту три года и ни разу не удостоился аудиенции. Многие губернаторы, чье управление пришлось на период революции 1905-1907 гг., в условиях сложной обстановки на местах не имели возможности покинуть губернию, а значит, и предстать перед императором. Единственным средством непосредственного общения с самодержцем в таких условиях оставались
всеподданнейшие отчеты, но за короткий срок своего пребывания на посту некоторые губернаторы не успевали написать ни одного отчета. Связь между императором и губернатором была односторонней в основном в виде высочайших указов, носивших общегосударственный характер и не выделявших губернаторов из общей массы подданных.
К началу ХХ в. ушли в прошлое сенатские ревизии деятельности губернаторов. Взаимоотношения между Сенатом и начальниками губерний в основном сводились к разрешению спорных вопросов, представленных последними, и к кассации их распоряжений, если те противоречили букве закона. Жалобы на губернаторов по поручению Сената теперь рассматривались в МВД [12].
С назначения и вплоть до самой отставки губернаторы были тесно связаны с МВД и постепенно превращались в орган этого министерства. В такое положение начальники губерний попадали не столько в силу закона, сколько в силу обстоятельств, ввиду значительности правительственных функций, на них возлагавшихся. Для занятия соответствующей должности губернаторам необходима была сильная протекция в МВД. На должность пензенского губернатора И. Ф. Кошко был рекомендован директором департамента общих дел Министерства А. Д. Арбузовым, В. В. Якунину помогло стать самарским губернатором знакомство с начальником главного управления по делам местного хозяйства МВД Гербелем, симбирский губернатор Д. Н. Дубасов был знаком с П. А. Столыпиным по совместной службе в Саратовской губернии. Первым делом вновь назначенный губернатор спешил в Петербург лично познакомиться с высшими чинами МВД и представиться министру. В дальнейшем общение происходило посредством служебной переписки и личного общения губернатора с высшими чинами министерства во время посещения теми губернии или его поездок в столицу.
Министерство стремилось детально регламентировать деятельность «хозяев губерний». Любой выезд за пределы губернии в отпуск, в командировку, на лечение и т.д. осуществлялся только с разрешения МВД. Основной поток распоряжений из центра, получаемых губернатором, шел в форме циркуляров МВД. Каждое нововведение, будь то учреждение Государственной думы, создание землеустроительных комиссий, отмена предварительной цензуры периодических изданий, обставлялось целым потоком циркуляров, в которых местной администрации подробно разъяснялось, как действовать в новой для нее ситуации. Жесткая регламентация сковывала инициативу губернаторов, отучала их принимать самостоятельные решения. Отсутствие четких указаний из Петербурга осенью 1905 г. способствовало административному параличу в Самарской и Симбирской губерниях [13, с. 10]. Попытки «хозяев губерний» проявить инициативу и выйти за пределы инструкций, даже если они приводили к положительному результату, ревниво пресекались МВД.
В своем стремлении осуществлять всеобъемлющий контроль над деятельностью губернаторов в МВД не брезговали никакими средствами. Жалобы на начальников губерний складывались в специальные досье, проводилась перлюстрация их личной переписки. В нужное время компрометирующие сведения появлялись на свет. Самарскому губернатору В. В. Якунину пришлось пережить несколько неприятных минут в кабинете П. А. Столыпина, выслушивая выдержки из письма своей жены с нелестными отзывами в адрес министра [8, с. 192].
Обычно МВД проводило в отношении губернаторов осторожную политику и не шло на открытый конфликт. Боязнь подорвать престиж высшей власти на местах сделала взыскания по отношению к губернаторам явлением крайне редким. Исключение составил период революции 1905-1907 гг. Неспособность местных властей навести порядок на вверенной им территории заставила МВД избавиться от нерешительных губернаторов. Наиболее крупную чистку губернаторского аппарата провел в ноябре-декабре 1905 г. министр внутренних дел П. Н. Дурново.
В послереволюционный период МВД вернулось к практике скрытого давления на неугодных губернаторов. Министерство создавало такие условия, в которых начальник губернии не мог уверенно исполнять свои функции и вынужден был подавать в отставку. В большинстве случаев, хотя отношения между губернаторами и МВД были, как правило, напряженными, обе стороны старались проводить политику взаимных компромиссов и уступок.
Институт губернаторов был краеугольным камнем в бюрократической системе позднеимперской России. Губернатор возглавлял местную администрацию и одновременно являлся одним из высших имперских чиновников. Такое положение, казалось бы, наделяло «хозяев губерний» огромными полномочиями, но их власть над местной бюрократией имела свои пределы. Реализуя кадровую политику, начальник губернии должен был учитывать традиции, существовавшие в центральном и местном аппарате, настроения в различных ведомствах, протекционизм, глубоко укоренившийся в чиновничьей среде. Он и сам нередко был объектом манипуляций со стороны вышестоящей бюрократии, постепенно превращаясь из государева наместника в еще один винтик бюрократической машины.
Список литературы
1. Горак, А. Об избранных направлениях изучения бюрократии Российской Империи / А. Горак // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия «Гуманитарные науки». -20i2. - № l. - URL: http://www.vipstd.ru
2. Леонов, М. М. Протежирование в среде Российской бюрократии во второй половине XIX -начале XX в. / М. М. Леонов // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия «Гуманитарные науки». - 20i2. - № l.
3. Минаков, А. С. Губернаторский корпус и центральная власть: проблема взаимоотношений (по материалам губерний Черноземного центра второй половины XIX - начала ХХ в.) /
A. С. Минаков. - Орел : Орлик, 20ii. - 488 с.
4. Карнишин, В. Ю. Местное управление губерний Поволжья накануне Февральской революции /
B. Ю. Карнишин // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Гуманитарные науки. - 2008. - № l. - С. i2-i9.
5. Куликов, С. В. Бюрократическая элита Российской империи накануне падения старого порядка (i9i4-i9i7) / С. В. Куликов. - Рязань : НРИИД, 2004. - 472 с.
6. Свод законов Российской империи (СЗРИ). Т. II. Ч. l. - СПб., i897. - Стб. i8. - Ст. 270.
7. Кошко, И. Ф. Воспоминания губернатора. Новгород - Самара - Пенза / И. Ф. Кошко. - Петроград, і9і6. - 259 с.
В. Наумов, А. Н. Из уцелевших воспоминаний. i868-i9i7 гг. : в 2 кн. / А. Н. Наумов. - Нью-Йорк : Изд. А. К. Наумовой и О. А. Кусевицкой, i955. - Кн. 2. - 37В с.
9. Свод законов Российской империи. - СПб., i9i2. - Кн. 5, т. XV. - Ст. 69.
10. Центральный государственный архив Самарской области. Ф. l. Оп. l. Д. 4630. Л. 77.
11. Свод законов Российской империи. - СПб., іВ97. - Т. II, ч. l. - Стб. 24. - Ст. 322.
12. Российский государственный исторический архив. Ф. і2В4. Оп. 47. 19o6. Д. 229. Л. 64.
13. Яшвиль, Л. В. Воспоминания о Симбирске. l905-l906 гг. / Л. В. Яшвиль. - Киев : Типолит. Губ. правления, 19o6. - 37 с.
Гарбуз Георгий Владимирович
кандидат исторических наук, доцент, кафедра истории Отечества, государства и права Пензенский государственный университет E-mail: [email protected]
УДК 940.2(470.4)
Гарбуз, Г. В.
Место губернатора в бюрократическом аппарате позднеимперской России / Г. В. Гарбуз // Вестник Пензенского государственного университета. - 2014. - № 2 (б). - C. 9-13.
Garbuz Georgiy Vladimirovich
candidate of historical sciences, associate professor, sub-department of history of Russia, state and law, Penza State University
