CC BY-NC-ND
38
Е.В. Булюлина
МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ СЕЛЬСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ В НИЖНЕМ ПОВОЛЖЬЕ (1917-1927 гг.)
В статье рассматриваются вопросы образования местных органов управления сельским хозяйством РСФСР в 1917-1927 гг., их задачи, функции, направления деятельности, взаимоотношения с центральными органами управления на материале Нижнего Поволжья. Через деятельность местных органов управления характеризуется реализация аграрной политики Советского государства в период военного коммунизма и нэпа.
Ключевые слова: Советская Россия, Нижнее Поволжье, государственное управление, сельское хозяйство, аграрная политика, местное государственное учреждение.
По декрету II съезда Советов в числе первых наркоматов был создан Народный комиссариат земледелия (Наркомзем). На местах проведение земельных преобразований было возложено на местные советы, которые создавали для выполнения этих функций специальные земельные органы.
Так, в Саратове 15 декабря 1917 г. был образован Совет комиссаров по земельным делам, существовавший параллельно с губернской земской управой1. После упразднения земской управы при губсовнархозе был учрежден новый орган - губернский совет сельского хозяйства, преобразованный 3 сентября 1918 г. в земельный отдел при губисполкоме2. Были образованы уездные и волостные земельные отделы при исполкомах Советов. В Астрахани оставшиеся от прежней власти земские управы и земельные комитеты были реорганизованы в земельные отделы исполкомов Советов в феврале - июле 1918 г. На территории Царицынской губернии уездные и волостные земельные отделы были образованы
© Булюлина Е.В., 2012
в 1918-1919 гг., а губернский земельный отдел учрежден в составе губревкома в 1919 г.3
Задачами местных земотделов являлись: организация землеустроительных работ, разъяснение населению действующих законов о земле, оказание агрономической помощи крестьянам, помощи в организации животноводства, садоводства и огородничества, борьба с вредителями сельского хозяйства, организация коллективных и опытных хозяйств, содержание в порядке лесов.
Структура земотделов поначалу отличалась большим разнообразием. Так, Саратовский губземотдел состоял из 10 секций: земельных улучшений, текущей земельной политики, сельскохозяйственной, землемерно-технической, статистической, лесной, животноводства, национального земельного фонда, сельских хозяйств и сельских коммун, секретариат-финансовой4. Каждая секция состояла из подотделов и отделений.
10 мая 1919 г. Наркомзем принял «Положение о земельных отделах губернских, уездных и волостных исполкомов», в котором определил их структуру и функции5. На местах структура земотделов была приведена в соответствие с положением. Губернские и уездные земотделы состояли теперь из подотделов: общего, землеустройства, сельского хозяйства, лесного. Подотделы состояли из отделений. В подотдел землеустройства входили отделения: землеустройства, землемерно-техническое, земельно-учетное и переселенческое; в подотдел сельского хозяйства - агрономическое, животноводства, сельскохозяйственного образования, опытного дела и мелиорации, садоводства и огородничества, обобществления сельского хозяйства, кустарной промышленности; в лесной подотдел - административное, лесоустроительное, лесокультурно-мелио-ративное, эксплуатационное. Волостные земотделы структурных подразделений не создавали. Они состояли, как правило, из заведующего, его помощника и секретаря, назначаемых волисполкомом и утверждаемых уездным земотделом.
Земельные органы должны были прежде всего провести работу в области землеустройства: установить границы между населенными пунктами, провести экономическое обследование и учет земель, установить нормы земельного наделения, составить карты волостных отводов, произвести отвод земель волостям и отдельным сель-хозобъединениям, ликвидировать чересполосицу и дальноземелье.
Проведение подобных мероприятий было нелегкой задачей, так как приходилось решать острые земельные споры. «После Октябрьской революции, - отмечал заведующий Царицынским губземотде-лом, - все крестьянские общества, получив законное право взять в свои руки все земли сельскохозяйственного значения, начали во
многих местах стремительные захваты, приводившие крестьянские общества к враждебным столкновениям»6.
К тому же не хватало квалифицированных кадров. В 1919 г. в ряде городов Нижнего Поволжья были открыты курсы землемеров. По окончании двухгодичного обучения на курсах выпускники получали удостоверение помощника землемера7.
При распределении земельного фонда прежде всего должны были учитываться интересы советских хозяйств и коммун, затем трудовых артелей и товариществ для общественной обработки земли и в последнюю очередь - единоличных хозяйств.
В августе 1919 г. в Наркомземе было создан специальный главк для управления совхозами (Главсовхоз), была утверждена инструкция об управлении совхозами8. Согласно этому документу, руководство всеми совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями, находившимися в ведении Наркомзема РСФСР, горсоветов, а также приписанными к промышленным предприятиям, осуществлялось губернскими и районными управлениями совхозов (губсовхозами, райсовхозами). Райсовхозы объединяли совхозы нескольких волостей, однородных в хозяйственно-экономическом отношении.
Губсовхозы и райсовхозы существовали поначалу обособленно от земотделов, подчиняясь непосредственно главку. Они назначали управляющих совхозами, привлекали специалистов. Однако изъятие совхозов из ведения местных советов отрицательно сказывалось на их обеспечении рабочей силой, инвентарем, удовлетворении их разнообразных нужд. Поэтому решением VII Всероссийского съезда советов губсовхозы были объединены с губземотделами под общим руководством губисполкомов, а райсовхозы - с уездными земотделами9. Губсовхозы и райсовхозы вошли в земотделы на правах их подотделов.
Совхозы создавались, как правило, на базе крупных частновладельческих имений в качестве образцовых, «культурных» хозяйств (в официальных документах 1918 г. они так и назывались), имевших селекционное значение. Они не получили большого распространения в деревне. К концу 1920 г. в Царицынской губернии было организовано 15 совхозов, объединивших 43 населенных пункта, с общим количеством рабочих и служащих 6950 человек10. В Астрахани первые три совхоза были созданы только в 1929 г. Больше всего совхозов было организовано в Саратовской губернии, так как именно там были высоко культурные дворянские и купеческие имения, на базе которых они могли быть созданы. Но и там, по данным Наркомзема, к концу 1918 г. насчитывалось 50 совхозов11. При этом большая часть пахотной земли, переданной совхозам, оставалась
незасеянной. Сельскохозяйственный инвентарь совхозов был недостаточен, сильно изношен, нуждался в ремонте.
Работа губсовхозов была направлена на восстановление в совхозах гидротехнических сооружений, ремонт инвентаря, обеспечение вспашки и засева полей. Для инспектирования совхозов создавались специальные комиссии из представителей губкома, губземот-дела и РКИ.
Подотделы обобществления сельского хозяйства губземот-делов (губсельхозы) оказывали помощь сельскохозяйственным коммунам и артелям. К концу 1920 г. в Царицынской губернии было зарегистрировано 68 такого типа коллективных хозяйств12, в Саратовской - 421 (из них 70 сельскохозяйственных коммун, остальные - сельхозартели)13. Больше всего коммун и сельхозартелей было образовано в Астраханской губернии: в 1920 г. их было 730, то есть столько, сколько в Царицынской, Саратовской и Самарской губернии, вместе взятых14. Это объясняется тем, что по местным климатическим условиям здесь особенно высоким был процент бедняцких хозяйств. Инициатива организации коммун и артелей, исходившая от коммунистов и органов Советской власти, встречала поддержку у батраков и бедняков, пытавшихся улучшить свое положение с помощью коллективных форм хозяйствования.
Имущественное положение первых коллективных хозяйств было слабым. Многие быстро распались. По данным Наркомзема, к концу 1920 г. коллективному и государственному сектору в земледелии (коммунам, артелям, совхозам) принадлежало всего 3% земли15.
Земельные органы, совместно с продовольственными, осуществляли снабжение сельскохозяйственных объединений семенами, средствами химической защиты растений, удобрениями. Так как сельскохозяйственных орудий и инвентаря, распределяемых через систему централизованного снабжения, было недостаточно, местные земельные органы организовывали прокатные пункты, где бедняки и середняки могли получать инвентарь за небольшую плату. Так, в Саратовской губернии к середине 1918 г. было организовано 63 прокатные станции16. Но большая часть инвентаря реквизировалась у зажиточных крестьян и распределялась среди бедняков. Зем-отделы организовывали мастерские по ремонту сельхозинвентаря.
Местные земотделы пытались бороться с недосевом крестьянских полей. Причинами сокращения посевных площадей были реквизиции скота, фуража и семенного материала воинскими частями, мобилизации мужского населения в армию. Кроме того, крестьяне не были заинтересованы в увеличении производства зерна из-за продразверстки («все равно отберут»), поэтому они стремились
свести свое хозяйство к минимуму, необходимому только для удовлетворения собственных нужд. Советские органы боролись с сокращением посевов, в том числе и административными мерами: за умышленное сокращение посевов привлекали к суду ревтрибунала, отбирали наделы. А местные земельные отделы объявляли трудовые мобилизации для обработки и засева полей17.
С переходом к нэпу изменились формы и методы руководства органами сельского хозяйства. В 1921 г. началась реорганизация Наркомзема, которая завершилась к 1923 г. За Наркомземом остались общее планирование и регулирование сельского хозяйства, оперативное же управление осуществляли местные земельные органы18.
В 1922 г. были ликвидированы волостные земельные отделы, все вопросы сельского хозяйства решались теперь волисполкомами19.
В ноябре 1923 г. Наркомзем принял новое положение о местных земельных органах20. В соответствии с положением, губернские и уездные земельные отделы преобразовывались в управления (ГубЗУ). На них возлагалась задача развития сельского хозяйства на подведомственной им территории. ГубЗУ непосредственно руководили крупными сельскохозяйственными учреждениями и предприятиями. Основную свою работу они должны были вести через уездные управления.
Аппарат ГубЗУ подразделялся на основные отделы: сельского хозяйства; землеустройства, мелиорации и государственных земельных имуществ; лесной; ветеринарный; административно-финансовый. Во главе губземуправления стоял заведующий, который, как и его заместитель, назначался губисполкомом и утверждался Наркомземом. Каждый отдел делился на подотделы в зависимости от местных условий по согласованию с Наркомземом.
Уездные земуправления структурных подразделений не создавали. Они имели 5-7 основных сотрудников (заведующего, заведующего землеустройством, уездных агронома и ветеринара, 1-2 инструкторов) и канцелярский персонал.
Управление лесами находилось в ведении лесного отдела ГубЗУ. Все лесничества губернии были разбиты на группы, во главе которых стояли лесные инспекторы.
Для решения земельных споров в 1922 г. были созданы губернские, уездные и волостные комиссии при местных земельных органах. Высшей инстанцией по земельным спорам была особая коллегия высшего контроля по земельным вопросам при Нарком-земе РСФСР21.
В 1923 г. началась реорганизация управления совхозами. Многие совхозы объединялись в сельскохозяйственные тресты во главе с правлениями. Создавались сельскохозяйственные синдикаты для
торговли и сбыта продукции сельхозтрестов. В качестве местных сельскохозяйственных трестов образовывались губсельтресты. Существовавшие ранее на правах подотделов местных земорганов губернские и уездные управления совхозов были упразднены. Губсельтресты пользовались по отношению к земорганам большей самостоятельностью, подчиняясь им лишь в общих вопросах. Совхозы переводились на полный хозрасчет22.
По губерниям была организована сеть агрономических участков с показательными и прокатными пунктами. Земельные органы пытались создать местные семенные фонды, но эта кампания не имела успеха из-за невысоких урожаев. Земельные управления организовывали кредитование крестьянских хозяйств, приобретение и снабжение хозяйств племенным скотом, борьбу с вредителями сельского хозяйства. Для премирования лучших хозяйств выделялись сельскохозяйственные машины и инвентарь23.
На совещаниях при заведующих губернских и уездных земуп-равлений, съездах и конференциях земельных работников обсуждались вопросы землеустройства, травосеяния, борьбы с эпизоотиями, финансового положения учреждений сельского хозяйства, общие вопросы сельскохозяйственной политики, формы и методы работы земельных органов24.
В 1923 г. группой местной отчетности Организационного отдела Наркомзема была составлена «сводка о недочетах и достижениях в работе местных земорганов». К недостаткам были отнесены следующие моменты: слабая связь центра с местами; отсутствие единого плана работы различных органов и учреждений, занимающихся сельским хозяйством; недостаточное финансирование; недостаточное координирование работы специалистов земельных органов (агронома, лесничего, животновода, ветеринара и т. п.); недостаток квалифицированных специалистов на местах; опытные учреждения оторваны от населения, их работа не учитывает нужды и запросы крестьян; работники уездных и волостных земельных комиссий слабо подготовлены и перегружены работой; в лесном хозяйстве малочисленность лесной стражи не позволяет препятствовать самовольным порубкам леса25.
В докладе наркома земледелия А.И. Свидерского на XI Всероссийском съезде советов в 1924 г. перед местными земельными органами были поставлены следующие задачи: развивать сеть участковых агрономов; способствовать развитию сельскохозяйственной кооперации, укреплять связи с кооперативными объединениями; проводить землеустроительные работы в целях борьбы с чересполосицей и отсталыми формами земледелия; пересмотреть лесные фонды на основе разработанного и принятого лесного кодекса с
тем, чтобы выделить часть лесов местного значения для передачи их трудовому населению26.
Сеть участковых агрономов, действительно, была недостаточно развита. Так, например, при Саратовском земуправлении имелся 61 агрономический участок. На одного участкового агронома приходилось до 8000 крестьянских хозяйств и в среднем 44 населенных пункта с площадью 32 тыс. десятин27. В Астраханском губземуправле-нии было 9 агроучастков, радиус участка составлял от 15 до 35 верст, агроучасток включал в себя от 2 до 4 волостей28. Агроучастки не были обеспечены средствами передвижения, персонал был малочислен: по штату полагались участковый агроном и помощник агронома, но, как правило, имелся один агроном, загруженный работой отчетного и статистико-обследовательского характера по заданиям губернского и уездного земуправлений и волисполкомов. К тому же он зачастую использовался местной властью не по назначению: для приема и инвентаризации зерна по семенной ссуде, замещения административных должностей и т. п. В целом все местные земельные органы имели недокомплект квалифицированных специалистов29.
В области землеустроительной деятельности одним из главных направлений работы местных земорганов в этот период было также проведение государственной регистрации землепользования.
Для упрочения связи с органами сельскохозяйственной кооперации представители губернских земельных управлений принимали участие в работе съездов уполномоченных союзов, заведующие земуправлений входили в состав контрольных советов кооперативных объединений, участковые агрономы принимали непосредственное участие в работе сельскохозяйственных кооперативов. Представители органов сельхозкооперации, в свою очередь, принимали участие в работе съездов и совещаний земельных органов30.
В 1924 г. Нижнее Поволжье поразила сильная засуха. В Саратовской губернии погибло более 50% посевов, а в Царицынской - 90%31. На уцелевших полях урожайность культур была настолько низкой, что не могла покрыть даже потребности в семенах. В Астраханской губернии, кроме того, из-за пересыхания водоемов упал улов рыбы. Из-за отсутствия кормов населением проводился массовый забой скота, рынки были затоварены мясом, цены на него резко упали, крестьяне вынуждены были продавать мясо за бесценок, в результате уменьшилась покупательная способность крестьянства32.
В этих условиях земельным органам необходимо было провести работу, направленную и на количественное восстановление сельского хозяйства, и на качественное его улучшение. Прежде всего надо было оказать продовольственную помощь населению, сохранить посевные площади и животноводство. Для населения были ор-
ганизованы общественные мелиоративные работы. Для сохранения посевных площадей распределялась семенная ссуда между крестьянами, также выдавались ссуды фуражным зерном на сохранение скота. Земельные органы вместе с органами управления торговлей принимали участие в регулировании рынка сельскохозяйственной продукции: определении товарных ресурсов сельскохозяйственного производства, составлении заготовительных планов, установлении контингента заготовителей, порядка их финансирования и т. д.33 Принятые меры и благоприятные погодные условия 1925 г. позволили преодолеть кризисные явления.
В 1924-1925 гг. сеть земельных органов региона представляла собой следующее. В губерниях имелось губземуправление, которое возглавлял заведующий, являвшийся одновременно заведующим отделом сельского хозяйства и губернским агрономом. Губземуправление состояло из отделов: сельского хозяйства; землеустройства, мелиорации и государственных земельных имуществ; ветеринарного; лесного; административно-финансового. В Сталинградском губземуправлении был еще отдел государственной семенной ссуды. Отделы состояли из подотделов. Например, в Сталинградском губземуправлении в отделе сельского хозяйства имелись подотделы: земледелия; животноводства; статистико-экономический; защиты растений. В Саратовском тот же отдел имел еще подотдел контрольно-семенной станции. В Астраханском в 1924 г. был образован отдел луговодства34.
Уездные управления возглавлялись уездным агрономом и имели несколько специалистов по животноводству, садоводству и огородничеству. Низовая сеть состояла из агрономических участков, ветеринарных пунктов, лесничеств, опытных и метеорологических станций, племенных рассадников, плодовых питомников35.
Численность работников губернских земуправлений составляла в 1925 г.: в Саратовской губернии - 167, Сталинградской - 124, Астраханской - 74 (по штату полагалось 126)36.
Земельные органы, помимо финансовой поддержки крестьянских хозяйств, снабжении их семенами, инвентарем и т. д., организовывали машинную обработку земли в крестьянских хозяйствах, хотя она была минимальной (в Саратовской губернии, например, на 5 колхозов имелось в среднем 3 трактора)37. Однако парк тракторов постепенно увеличивался. В 1925 г. Сталинградское губернское совещание земельных работников постановило организовать при губземуправлении тракторное бюро38.
В 1924-1925 гг. земельные органы Царицынской - Сталинградской губернии принимали участие в решении еще одной, поставленной перед ними органами Советской власти, задачи: «расказачивании казачества путем землеустроительных действий». 21 декабря 1924 г.
состоялось заседание губернского отдела работников профсоюза Всеработземлеса с участием заведующих окружными земуправления-ми, на котором собравшиеся, следуя решениям центральной власти, сочли «своевременным и крайне необходимым поставить вопрос о вмешательстве в земельную жизнь казачьей общины и ввести ее в надлежащее русло». В резолюции отмечались «хозяйственная косность и реакционность казачества, его политическая отсталость и неблагонадежность». Было решено расселить среди казачества «бедняцкое крестьянское вполне осоветившееся население», вовлекать население в коллективизацию и кооперирование, привлекать к участию в этом сельхозкооперацию и кресткомы39. О ходе работ по расказачиванию, а также о состоянии сельского хозяйства в губернии, работе колхозов, совхозов и коммун, настроении крестьян, их отношении к Советской власти и ее политике земельные органы должны были каждые две недели информировать губернское политическое управление в подробных сводках40.
Система местных земельных органов не претерпела существенных изменений до введения нового административно-территориального деления в 1928 г. В целом местные органы управления сельским хозяйством Нижнего Поволжья в период до 1928 г., как и остальные части советского государственного аппарата, выступали как непосредственный организатор всех преобразований в своей отрасли. Внутренняя структура и функции этих органов изменялись в зависимости от задач, которые ставили центральные органы партии большевиков и Советского государства. Местным органам были присущи все недостатки центрального государственного аппарата: усиление централизации управления и исполнительных органов, рост управленческого аппарата при его низком профессиональном уровне и недостатке специалистов. Тем не менее местные земельные органы адекватно реагировали на потребности сельского хозяйства, обусловленные действием объективных экономических законов и уровнем развития техники и технологии, поэтому смогли достичь определенных успехов в организации сельскохозяйственного производства.
Примечания
1917 год в Саратовской губернии: Сборник документов. Саратов, 1957. С. 242. Государственный архив Саратовской области (ГАСО). Ф. 313. Оп. 1. Д. 73. Л. 23; Ф. 521. Оп. 1. Д. 116. Л. 148.
Государственный архив Волгоградской области (ГАВО). Ф. Р-342. Оп. 2. Д. 1. Л. 37.
3
4 ГАСО. Ф. 313. Оп. 1. Д. 74. Л. 13.
5 СУ РСФСР. 1919. № 22. Ст. 270.
6 ГАВО. Ф. Р-10. Оп. 1. Д. 1. Л. 15.
7 ГАВО. Ф. Р-10. Оп. 1. Д. 1. Л. 17; Ф. Р-37. Оп. 1. Д. 53. Л. 385.
8 СУ РСФСР. 1919. № 45. Ст. 441.
9 СУ РСФСР. 1919. № 64. Ст. 578.
10 ГАВО. Ф. Р-37. Оп. 1. Д. 53. Л. 377-378.
11 Гончаров А.В., Данилов В.Н. Саратовское Поволжье в период Гражданской войны (1918-1921). Саратов, 2000. С. 123.
12 ГАВО. Ф. Р-37. Оп. 1. Д. 53. Л. 378.
13 Гончаров А.В., Данилов В.Н. Указ. соч. С. 125.
14 Борьба за власть Советов в Астраханском крае (1917-1920 гг.): Документы и материалы. Астрахань, 1960. С. 621.
15 Отчет Народного комиссариата земледелия IX Всероссийскому съезду Советов за 1921 г. М., 1922. С. 6.
16 ГАСО. Ф. 521. Оп. 1. Д. 116. Л. 18 об., 22, 36 об.
17 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 4. Д. 218. Л. 1-7.
18 СУ РСФСР. 1923. № 9. Ст. 904-905.
19 СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 92.
20 СУ РСФСР. 1923. № 9. Ст. 904-905.
21 СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 428.
22 ГАВО. Ф. Р-37. Оп. 1. Д. 276. Л. 31.
23 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 3. Д. 2071, 2073, 2628, 2687.
24 Там же.
25 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 3. Д. 2795. Л. 41-42.
26 Там же. Л. 25 об.-28.
27 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 5. Д. 2687. Л. 192-192 об.
28 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 5. Д. 2628. Л. 37 об.
29 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 3. Д. 2576, 2628, 2687.
30 Там же.
31 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 5. Д. 2690. Л. 2; Д. 2697. Л. 1.
32 РГАЭ. Ф. 5240. Оп. 1. Д. 84; Оп. 4. Д. 227.
33 РГАЭ. Ф. 5240. Оп. 4. Д. 227; Оп. 9. Д. 7.
34 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 3. Д. 2810. Л. 12, 129, 211.
35 Там же.
36 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 5. Д. 2628, 2687, 2689.
37 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 5. Д. 2690. Л. 36.
38 РГАЭ. Ф. 478. Оп. 5. Д. 2697. Л. 99.
39 ГАВО. Ф. Р-37. Оп. 1. Д. 19. Л. 15.
40 Там же. Л. 15 об.
