CC BY
109МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ГЕРМАНИИ: ВОПРОСЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
МАРКОВ Петр Николаевич,
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры конституционного и административного права Адыгейского государственного университета. E-mail: markov.petr.1977@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются вопросы организации местного самоуправления и местного государственного управления в двух странах Европы - Великобритании и ФРГ, представляющих англосаксонскую и континентальную модель местной власти.
Abstract: This article deals with the questions of organization of local government in two European countries -the UK and Germany, which represent the Anglo-Saxon and the Continental model of local government.
Ключевые слова: Местное самоуправление, местное государственное управление, коммунальные органы, община, унитарное государство, федеративное государство.
Key words: Local government, local public administration, municipal bodies, community, unitary state, federative state.
Под местным самоуправлением в Европейской Хартии местного самоуправления [1] понимается местное управление («местная власть»), которое функционирует в соответствии с нормами позитивного права. Законодательство Европы, следуя положениям Хартии и учитывая свои национальные особенности, закрепляет нормы и институты местной публичной власти, называемой местным самоуправлением, которое осуществляется в коммуне (общине). Такая специфика связана с особой историей местного самоуправления в Западной Европе, развивавшейся на фоне формирования самоуправляющихся городских коммун. Они, в свою очередь, получали привилегии самоуправления по жалованным грамотам от королей, сеньоров городов, добывая их за деньги или в ходе вооруженной борьбы еще в эпоху Средних веков.
Устоявшийся, долговременный опыт формирования и деятельности органов местного самоуправления стран Европы, отразившийся в их законодательстве, несомненно, может быть одним из источников в деле разработки национальной российской политики в области, как местного самоуправления, так и территориального общественного самоуправления. В соответствии с положениями Европейской хартии местного самоуправления государства, подписавшие этот документ, должны иметь самоуправляющиеся структуры, находящиеся на низовом уровне управления страной. Почти во всех странах Совета Европы государственные институты в качестве своего фундамента имеют самостоятель-
ное в правовом отношении территориальное общественное самоуправление. Поскольку история формирования коммунального представительства в разных странах европейского Запада была своя, в начале XXI в. можно говорить об определенной вариативности организационных форм местной власти и общественного самоуправления, в которой выделяется как минимум три основных типа: англосаксонский, французский и германский. Кроме того, в последнее время стал формироваться особый, четвертый тип самоуправления - восточно-европейский.
Яркими отличительными чертами обладают англосаксонский и германский типы самоуправления.
Первый из них, получивший распространение в англосаксонском мире, в классическом варианте обнаруживается естественно в самой Великобритании, где система самоуправления еще с эпохи Средневековья мирно уживалась с сильной центральной властью. Здесь местные органы власти и общественное самоуправление не имеют конституционно закрепленного статуса на национальном уровне. Они создавались соответствующими законодательными актами, принятыми высшим представительным органом страны - парламентом. Только с эпохи реставрации Стюартов с 1689 г. и до 1832 г. парламентом Великобритании было принято более 200 актов, регулировавших отношения центра с муниципальными структурами [2, с.72]. Все они стали базой для принятия Закона о попечительстве бедных, принятого в 1834г [3, с.331]. Именно этот акт считается основой современной британской системы
местного управления и общественного самоуправления. Муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить мероприятия по ликвидации нищеты. В 1835 г. актом о муниципальных корпорациях был в основном установлен статус 178 городов Англии и Уэльса. Статут 1835 г. предусматривал избрание муниципальных советников, гласность заседаний городских советов. В XX в. парламент принял еще целый ряд правовых актов в этом направлении, среди которых следует назвать «Закон о местном управлении» 1972 г. для Англии и Уэльса и 1973 г. -для Шотландии. В 1985 г. был принят статут, регулирующий деятельность местного и территориального общественного самоуправления на территории всей Великобритании [2, с.78]. Он впитал в себя нормы предыдущих законов и судебных прецедентов, регулирующих деятельность муниципальных органов. В соответствии с актом структуры центра на местах, существующие на постоянной основе, не переплетены с органами самоуправления. Напротив, центральные власти имеют тенденцию изолироваться от них, а территориальные общественные структуры обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности. Таким образом, центр и общественное самоуправление образуют два различных уровня. Как считает исследователь проблемы Г.В. Бараба-шов, «после революции XVII в. местное самоуправление Великобритании сохранило максимум децентрализации, достигнутой в результате падения абсолютизма, при минимуме чиновничьего аппарата, поскольку местные дела вершились либо членами муниципальных органов, либо неоплачиваемыми констеблями, надзирателями, несшими службу в порядке обязанности перед общиной» [4, с. 14].
Основными видами административно-территориальных структур в Великобритании являются графства, города-графства, городские и сельские округа, приходы. Графства охватывают городские и сельские территории, включая в себя неграфские города, городские и сельские округа. Округа делятся на приходы или общины (своеобразный тип территориального общественного самоуправления), которые представляют собой низовое звено административно-территориального деления. Приход охватывает мелкий сельский населенный пункт или группу таких населенных пунктов.
Основой системы местного самоуправления Великобритании являются муниципалитеты город-
ских поселений, в которых проживает более 80 % населения страны. В соответствии с актом 1972 г. в каждом графстве и округе образуются советы, состоящие из председателя и советников и являющиеся юридическим лицом - «совет графства», «совет округа». Совет из числа советников избирает своего председателя. Советники выбираются населением, имеющим право избирать органы местного самоуправления в соответствующем графстве или округе. В малых приходах с населением менее 150 человек решения принимаются на общих собраниях жителей, обладающих избирательным правом. Акт о местном управлении 1972 г. подробно определяет место и функции прихода и его совета в британской системе самоуправления.
Таким образом, британская государственная система отличается устойчивостью, наличием двух относительно независимых друг от друга уровней управления - общенационального и локального. Деятельность правительства и центральных ведомств сосредоточена на решении крупных социально-экономических и внешнеполитических задач. Местные структуры, свободные от мелочной опеки центра, самостоятельно решают вопросы социального обслуживания населения, не участвуя при этом в большой политике. Одним из признаков англосаксонского типа местного управления является отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, которые бы опекали выборные муниципальные органы. В этом отношении муниципальные системы англосаксонской группы ближе стоят к идеалу местного самоуправления, чем, например, французская система, с ее административной опекой над муниципальными учреждениями.
В соответствии с законодательством Великобритании аппарат местных органов власти не входит в систему государственной службы. Муниципальные служащие не являются чиновниками, работа которых оплачивается из государственного бюджета. Правовой статус и оплата труда муниципальных служащих регулируются специальными законами для Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии, причем, в этом участвуют местные власти и профсоюзы. В профсоюзах существуют специальные органы, занимающиеся кадровыми вопросами: комитеты муниципальных советов по кадровым вопросам. Эти органы разрабатывают схемы классификации муниципальных чиновников и их должностных окладов, организуют отбор кандидатов на вакантные должности.
По иному выглядит модель территориального общественного самоуправления в континентальной Европе, в которой особенно выделяется вариант Федеративной Республики Германии.
Основным Законом ФРГ [5] (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в этом отношении. Немецкий вариант представляет собой яркий пример того, как федеральный центр передает субъектам федерации, т.е. органам власти земель самые широкие полномочия по законодательному регулированию, как местного самоуправления, так и его составной части территориального общественного самоуправления. В соответствии с параграфом первым конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В общинах выборный территориальный орган может заменяться общинным собранием. В соответствии с параграфом вторым общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона все дела местного сообщества. В третьем параграфе сказано, что федеральное правительство гарантирует соответствие конституционного устройства земель основным правам. Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии самоуправления. Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий этой системы. Германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств, поэтому строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует. Этот порядок в различных землях может значительно отличаться.
В соответствии с Основным Законом ФРГ ее административно-территориальное устройство является четырехступенчатым: федерация, земли, крейсы (районы), общины. Крейсы являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. Вместе с тем, крейсы представляют скорее надмуниципальный
уровень, чем нижний «этаж» государственной власти. Основной задачей этой ступени является координация межмуниципального взаимодействия, решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин. Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый «коммунальный парламент». Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный «бизнес» на основе местного законодательства. Он также распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты и порядка, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения по руководству исполнительной властью, отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов. Вторым важным органом управления в общине после совета являются органы исполнительной власти, включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов.
Полномочия органов самоуправления можно разделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы. Ко второй группе относится решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных.
Подводя итоги, можно сделать следующие
выводы:
Во-первых, предложенный анализ европейских вариантов самоуправления позволяет говорить о том, что территории сравнительно небольшого западноевропейского континента, страны которого на протяжении веков были связаны единой исторической судьбой, по крайней мере, по стратегическим направлениям, а теперь живут в Европейском Союзе, отсутствует единообразная система организации местного самоуправления.
Во-вторых, специфика системы самоуправления объясняется определенными обстоятельствами, главным из которых является конкретно-историческая судьба местной системы управления и самоуправления. Так, если Великобритания (Англия) с эпохи средневековья была сильной централизованной монархией, не знавшей феодальной раздробленности, монархией, которая сумела сохранить и использовать в собственных интересах общинное самоуправление, не разрушила его, а лишь модернизировала, то Германия, напротив, лишь в конце XIX в. стала централизованным государством, представляя в течение многих веков формальное объединение - империю - с множеством фактически самостоятельных княжеств. В результате в Великобритании существует унитарная система самоуправ-
ления с высокой степенью автономии в повседневной деятельности. Местные общинные структуры свободны от опеки центра. В Германии, напротив, унифицированного порядка в организации управления и самоуправления на уровне федеральных земель не существует. Деятельность коммунального самоуправления координируется надмуниципальным уровнем - крейсами, которые являются «нижним этажом» государственной власти. Таким образом, общины как бы интегрированы в государственное административное устройство.
Наконец, российским законодателям, практикам, претворяющим в жизнь волю граждан, следует учитывать опыт европейских систем, как местного государственного управления, так и местного самоуправления.
Библиография:
1. Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15.10.1985. Серия Европейских договоров № 122. Подписана Президентом РФ 28.02.1996. Ратифицирована в соответствии с Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
2. Вульфович Р.М. Местное самоуправление - проблемы и перспективы / Под ред. М.Б. Горнова. Прилож. к журналу «Северная Пальмира». СПб., 1997. С. 72.
3. Мортон А.Л. История Англии / Пер. с англ. Н. Чернявской. М., 1950. С. 331.
4. Барабашов Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 14.
5. Основной Закон ФРГ // Конституции государств Европы. В 3-х тт. Т. 1. М., 2001. С. 581 -634.
