CC BY
90
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ПРАКТИКА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
А.Г. Балыхин
Кафедра правовых основ управления МГУ им. М.В. Ломоносова Ломоносовский пр-т, 27-4, Москва, Россия, 119992
В статье рассматриваются актуальные проблемы организации местного самоуправления в России, основные направления инициатив, поручений и предложений Президента РФ по развитию местного самоуправления, сложности и проблемы их претворения в политическую и общественную жизнь на местах, реальные противоречия функционирования местного управления.
Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, местное самоуправление в России, система народовластия.
Организация местного самоуправления в Российской Федерации переживает уже два десятка лет период сложного самоутверждения. Для политической деятельности важно признание за собой права быть субъектом управления и воли к управлению (1) в условиях «взрывного неорганичного первоначального накопления» капитала.
Процесс совершенствования организации местного самоуправления, образования и функционирования местных администраций идет непрерывно: по его организации, по наполнению новым содержанием предметов ведения и ответственности, по законодательному обеспечению. Хотелось бы считать этот процесс продуманным и обеспечивающим не только права местных органов власти, но и права граждан на самоуправление. Но так ли это? Нет ли в самом процессе совершенствования организации и функционирования местного самоуправления того, что можно определить как заорганизованность, где целью является сам процесс, а не результаты и ценностные смыслы?
Обратимся к конкурентным примерам, фактам и событийным информационным и практическим действиям властных структур, мнениям граждан страны, касающихся проблем улучшения организации местного самоуправления. В статье мы рассмотрим свежие примеры усилий высшего руководства страны, законодателей подправить недостатки организационного руководства и управления процессом развития местного самоуправления, совершенствования существующей законодательной базы, регулирующей деятельность местных органов власти.
Средства массовой информации откликнулись заголовками на вновь принятый закон: «Президент страны Д.А. Медведев открыл дорогу созданию единых администраций для муниципалитетов». Каковы основания всплеска эмоций, настроений и информационного повода к такому контенту? Внесены изменения в закон об общих принципах организации местного самоуправления. 4 декабря 2010 г. Президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон был принят Государственной Думой 19 ноября и одобрен Советом Федерации 24 ноября 2010 г.
Справка Государственно-правового управления на этот счет сообщает: «Федеральным законом устанавливается, что уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В связи с этим предусматривается, что при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть ее членов назначается представительным органом муниципального района, одна треть — представительным органом поселения, а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Федеральным законом также уточняется определение понятия «выборное должностное лицо местного самоуправления» (См.: [5]). Констатировать принятие нового закона совсем не означает, что и этот закон, изменяющий принципы организации местного самоуправления, не наполняет новым содержанием работу администраций муниципалитетов. Но насколько эффективны такого рода изменения с точки зрения упрочения позиций местного самоуправления в структуре и государства, и в системе гражданского общества, и для нужд рядовых граждан? Приведем контент-реакции граждан на этот закон.
1. «Идея, в целом, правильная, но в тех случаях, когда наличествует конфликт между администрацией района и администрацией райцентра (а это довольно частая ситуация, если судить по Московской области), реализовать ее без нажима сверху будет практически невозможно» [Пёсъ].
2. «А что правильного-то??? Что федеральная власть хочет без проведения выборов усаживать членов ЕР в органы местного самоуправления??? Мало им, что муниципалитеты на финансовой игле бюджета субъекта РФ сидят в основной массе, так они еще решили наложить свои „щупальца" и на самодостаточные органы местного самоуправления!!!!!!!» [Станислав].
3. «Я, как житель Московской области, оцениваю эту ситуацию не с точки зрения конспирологии, политологии или еще какой-то логии, а с сугубо утилитарных позиций. Конкретно у нас, в Сергиевом Посаде, из-за конфликта районной и городской власти в городе наступил системный кризис, о чем даже уже федеральные СМИ начали писать. Мне, в данной ситуации, наплевать, будет ли тот, кто, наконец, наведет порядок в моем городе, членом ЕР или не будет» [Пёсъ].
4. «А вот для меня тогда нет большой разницы между КПСС в СССР и ЕР в РФ!!! Если власть опять пошла на попятную, к созданию однопартийной политической системы, то какая к черту это модернизация — это возвращение в про-шлоеНИН!» [Станислав].
5. По сути, Кремль, усиливая централизацию местной власти, нивелирует идею местного самоуправления, готовя таким образом условия для проведения т.н. «демократических» выборов. Т.е. использование жесткого контроля процесса выборов, вплоть до силовой фальсификации их итогов. Эти поправки вместе с либерализацией института прописки возвращают нас во времена «триумфальной» победы Ельцина [Дмитрий] (См.: [12]).
Отклики оценочного свойства на принятый Закон показывают: внутри органов власти в муниципалитетах есть конфликты, которые усугубляют бытовые проблемы, затрудняют обеспечение безопасности граждан, порождают системный локальный кризис; властную и финансовую зависимость муниципалитетов от региональной и федеральной власти; по-прежнему наблюдается тенденция к усилению однопартийности. И по-прежнему актуальной остается задача изучения всего комплекса проблем, касающихся становления и организации функционирования местного самоуправления.
Житель Ленинградской области В.И. Коренев на этот счет высказывает свои соображения и утверждает: «Я живу в Гатчине, и этот закон (ФЗ о внесении изменений) затрагивает меня и всех граждан города самым непосредственным образом. Речь идет о возможности упразднения администрации райцентра и передачи ее функций администрации района. Одним из решающих ПУБЛИЧНЫХ аргументов для сторонников такого объединения является возможное значительное сокращение числа муниципальных служащих».
Он ссылается, усиливая свои доказательства и аргументы, на заключение по данному законопроекту профильного комитета СФ. Заключение прописывало: «Аргументы целесообразности создания таких «объединенных» администраций... могут быть справедливыми... если существующая... структура... и численность [администраций] надлежащим образом не оптимизированы. Если же [они] были установлены исходя из обоснованных подходов... сокращения затрат... не будет».
И далее В.И. Корнеев развивает свои мысли следующим способом: «Советы депутатов (СД) первого уровня являются единственными органами местного самоуправления, которые избираются гражданами напрямую. На этом гарантированные Конституцией властные полномочия граждан в рамках нашего местного самоуправления завершаются. Даже СД района теперь гражданами не избираются. До такой профанации народовластия не додумалась даже сто раз выхлестанная в новые времена советская власть. Вы говорите: „Мы хотим сделать нашу политическую систему более справедливой". С такими законами, искажающими саму суть местного самоуправления? Аргументы вроде того, что это только „возможность", я принять не смогу. Если звезды зажигают... Один из депутатов городского СД в разговоре со мной сказал: «Если город пойдет против, его могут лишить субвенций. Кому от этого будет лучше? Принятие или непринятие этого закона не на словах, а на деле станет лакмусовой бумажкой, определяющей, готов ли наш правящий класс к движению вперед или он все-таки стремится назад — к авторитаризму» (См.: [7]).
В исследовательском замысле будет оправданным и логичным признать, что для местного самоуправления в Российской Федерации остается актуальной це-
левая установка Европейской хартии о местном самоуправлении — «обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни».
Констатация актуальности для современного этапа в развитии местного самоуправления в России целей Европейской хартии важна. Тем самым мы дополнительно свидетельствуем о том, что реалии функционирования и дальнейшего развития местного самоуправления, целевое назначение этого процесса остаются в центре политической и организационной деятельности российского государства и общества.
При этом следует подчеркнуть, как много бы мы не говорили об этом, какой бы значимой данная тема не переставала быть для стратегии развития самой страны, мы не приблизимся к решению ее проблем, если не подвергнем ее дополнительной калькуляции, более детальному анализу.
Мы не знаем, к сожалению, многого из того, что необходимо знать, чтобы видеть, с одной стороны, как реально протекает эволюция формирования органов муниципальной власти, с другой — в какой мере изменения в существующий федеральный закон о принципах организации местных администраций скажутся на улучшении положения дел в городах, поселениях, районах.
Тем предпочтительней исследовательская установка методологического свойства в анализе всего массива материалов по обозначенной теме. Суть ее в том, что в исследовательском анализе хоть в какой-то мере должны и могут быть учтены реалии российской политики и российских условий развития местного самоуправления.
Чтобы реализовать этот замысел, разделим целевое смыслосодержание Европейской хартии на два самостоятельных аналитических кластера. Ниже по тексту объясним логику такого приема.
Итак, первый из них задает смыслы в терминах: «обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам». И второй: «дающих им (гражданам) возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни». Собственно, что важнее — первое направление или второе — не суть важно. Описание сложившейся ситуации и сосредоточение на том или ином варианте анализа — это логическая и смысловая задача нашего исследования. Это не мы ставим такую задачу. Мы описываем ситуацию и обнаруживаем внутри нее именно эту задачу и делаем попытку ее решить.
В условиях относительно динамичного, но все же спокойного и стабильного функционирования общества, при возможностях государственным органам власти исполнять свои конституционные и властно-управленческие функции, гражданам важно быть в безопасности и иметь хотя бы какие-то твердые гарантии и реальные возможности ее получить. Если таких условий нет, или они ставятся под сомнение, то равность значений двух направлений обеспечения и защиты прав местных органов самоуправления также сомнительна. Тем более сомнительна возможность для граждан участвовать в принятии решений по повседневным проблемам.
Вопрос о приоритете и актуальности значения цели — обеспечение и защита прав местных органов самоуправления — не снимается и остается в повестке практической политики государства и общества. А если органы местного самоуправления уже в наличии, уже существуют? Имеется законодательная база по их институциональному обеспечению и дальнейшему развитию.
И правовое, и институциональное развитие местных органов самоуправления не прекращается. Препятствием на этом пути становится другая проблема. Эта проблема связана, на наш взгляд, с подрывом в общественном сознании убеждения в том, что местное самоуправление дает гражданам возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Другими словами, выделенный нами аналитический кластер второго порядка выходит на первое место. Основания для этого — та самая повседневная жизнь, которую как раз и призваны решать граждане на основе местных органов самоуправления, и ее неразрешенность.
Более того, местные органы самоуправления не только оказались бесполезными, но и бессильными. В ряде регионов страны в местных муниципалитетах, к сожалению, сложилась ситуация, при которой у граждан нет возможности участвовать в исполнении своих замыслов, в реализации экономической и социальной жизненных составляющих. Отсутствуют даже условия для обеспечения и защиты жизни граждан. Тем существеннее констатация некого неординарного и, возможно, уязвимого для политической стабильности существующего режима, состояния в эволюции процесса развития местных органов власти и местного самоуправления и сопутствующей такому состоянию накаленной атмосферы в обществе.
Реальна ситуация, когда местные органы власти, как и местное самоуправление, не готовы к тому, чтобы дать возможность населению исполнить свое собственное право на самоуправление.
Криминальный беспредел в кубанской станице Кущевской стал возможен — теперь это уже ясно — потому, что бандиты долгие годы творили его при попустительстве или даже с помощью местной милиции и власти. Краснодарский губернатор А. Ткачев признал: «Такие банды, бандочки (как в станице Кущевская), я думаю, присутствуют в той или иной части края, в каждом муниципалитете» (См.: [6]). Средства массовой информации приводят примеры такого беспредела и заявляют, «что в КАЖДОМ (!) российском регионе есть свои кущевки» [15. С. 8]. «Отдельный факт еще не может выступать в качестве истины, но типичный случай — да» [3. С. 456].
Факт сращивания местной власти, милиции и бандитских групп — типичный случай. И в таком значении он становится фактографическим, событийным и информационным материалом для качественного анализа в динамике проблемного развития местного самоуправления.
На этом событийном, фактическом и информационном фоне более чем странным выглядит стремление к качественному обновлению местного самоуправления, которое сегодня проходит под декларируемыми лозунгами и исследовательскими сентенциями «инновационности», «реформирования» и «оптимизации» (См.: [1]).
Тем не менее, проблема активно изучается. Анализ правового статуса института местного самоуправления и правовых проблем находил и находит отражение в работах С.А. Авакьяна, Г.Я. Атаманчука, А.А. Акмаловой, В.Г. Барабашева,
A.А. Замотаева, В.Г. Игнатова, О.Е. Кутафина, А.А. Сергеева, Ю.А. Тихомирова,
B.Г. Фадеева, М.В. Баглая, В.Е. Чиркина и других исследователей.
При наличии серьезной исследовательской базы, казалось бы, не остается в проблематике местного самоуправления неизученных либо слабо изученных тем. Но это не так! Местное самоуправление остается не только проблемой исследовательской, но и его осуществление связано с реальными проблемами, проблемой уровня ее понимания государственным руководством, обществом, исследователями.
Масштаб этой темы для России и ее народа весомо и убедительно подчеркивал совсем недавно русский современный мыслитель А.И. Солженицын. Он писал: «Проблема эта — ключевая в судьбе России. От этой проблемы зависит все будущее нашей страны, ибо сегодня (не буду скрывать от себя) народ отброшен от всякого управления своею судьбой, от влияния на свою судьбу» [4. C. 535].
Противоположных идейно-политических позиций придерживаются, например, специалисты Фонда «Антикризис». Не считая нужным быть политкорректными в выражениях, они полагают, что местное самоуправление — «одна из самых туманных метафор современного политического языка, которая одинаково приятна слуху и стойкого коммуниста, и «белого патриота», и интеллигента «в стоптанных ботинках», голосующего за СПС и «Яблоко». «Красные» помнят слова классиков марксизма о самоуправлении трудящихся, «новым белым» греют душу бредни Солженицына о земствах, демократа усыпляют отсылками к «мировому» или «европейскому» опыту. Все понимают, что самоуправление — это самоорганизация общества. Но это — самоорганизация «здесь и сейчас», и почему оно должно быть противопоставлено государству — самоорганизации народа в прошлом, настоящем и будущем — думать не желают».
Но и они сходятся во мнении со своими оппонентами, а то и политическими противниками, когда заявляют: «По своему значению местное самоуправление для нашей политической системы намного более значимо, чем способы формирования высших государственных органов или сверхполномочия Президента России, потому что касаются более фундаментальных вопросов организации власти и признания народа ее источником» (См.: [14]).
Что ж, в исследованиях допустимо характеризовать стоящие перед Российской Федерацией и ее народом острые вопросы — в том числе о местном самоуправлении — с большей откровенностью и четкостью, чем это делается в официальных заявлениях, в документах и в ангажированных исследованиях. К разряду такого рода постулатов относится и следующая сентенция. «...Выступление оппозиции против местного самоуправления можно представить как выступление против основ конституционного строя. Но в действительности борьба против МСУ — это борьба народа за власть, за государство, которого его лишают, то есть борьба за демократию в прямом смысле этого слова. Необходимо бороться
с явлением, но не за «слово» — понятие местного самоуправления, как бы ни было приятно нашему уху, не имеет истории и нам принадлежит в меньшей степени, чем Законодателю. Власть «над словом» в данном случае даже у неких европейцев больше, чем у народов России. Поэтому оставим его либералам, пусть оно займет свое место в одном ряду с «приватизацией», «гласностью» и «предоставлением государственных услуг!» (См.: [14]).
Вдумаемся в определение местного самоуправления (ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-Ф3):
«Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Исследователю всегда следует держать в уме три положения:
1) местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти в управлении;
2) местное самоуправление — самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
3) органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, т.е. являются негосударственными органами власти.
Очень важно проанализировать понятие власти в связи с обсуждением проблем местного самоуправления, и еще более важно прояснить его смысл в отношении к местному самоуправлению. С нашей точки зрения, в границах такого явления, как местное самоуправление, власть граждан целесообразно трактовать двояко.
Во-первых, как власть собственно гражданского интереса, для которого характерно снятие оппозиции «властвующие — подвластные». В гражданско-бы-товом, бессознательном и иррациональном уровнях проявление воли к власти связано с познанием окружающего мира, является продуктом «воли к истине», оказывается формой проявления иррационального функционального волевого стремления к власти. Природа власти здесь обращена, как это показал французский ученый Фуко, к сфере бессознательного. Она обнаруживает свои подлинные намерения на микроуровне социальной жизни.
Во-вторых, на поверхности сознания и воли власть кристаллизируется в институты власти, государственные институты и социальные гегемонии. Общая направленность концепции власти заключается в выявлении форм и методов принуждения, осуществляемых помимо сознания индивидов. Тем не менее, принцип воли к власти не означает (по крайней мере изначально), что воля хочет власти или вожделеет господства. Природа воли к власти не в том, чтобы вожделеть,
не в том даже, чтобы брать, но в том, чтобы творить и отдавать. Власть — как воля к власти — это не то, чего волит власть, это то, что волит в воле. Приведенные суждения в какой-то мере могут объяснить:
1) скрытые потенциальные силы, заложенные в человеке и способные заявить о себе в системе и структурах самоуправления. Наблюдаемый инфантилизм и низкий уровень самоуправляемости в человеческом конгломерате объясним. Здесь требуется воля. И что существенно, мобилизация воли к власти не может быть уделом самой власти: «это не то, чего волит власть». Организация местного самоуправления, как оказывается, требует концентрации сил на том, что побуждает волю, а не требует власти, ибо власть — это то, что волит воле;
2) местное самоуправление как элемент властных отношений достаточно будет считать состоявшимся, если субъекты власти на местном уровне сконцентрируются на том, чтобы творить и отдавать, а не брать власть. Брать власть — это удел политического действия и политических амбиций. Местное самоуправление как система власти непременно должна быть внеполитична, внепартийна, вненациональна. Иное дело, когда местное самоуправление выступает в своем природном и истинном предназначении, предназначении управленческом;
3) местное самоуправление по своей природе и задачам непосредственно связано с управленческой функцией. Здесь местное самоуправление перестает быть негосударственной системой и приобретает государственные функции. Конституционная норма — органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, т.е. являются негосударственными (!) органами власти, — применима и адекватно отражает суть этой системы в пределах властных функций. Здесь и власть, и воля к власти подчинены раскрытию человеческого потенциала в самой первичной его организации, обеспечивают воплощение творения и отдачи. В функциях управленческих, нам представляется, органы местного самоуправления остаются государственной структурой и выполняют государственные функции. А как иначе, если на население было переложено решение вопросов местного значения — содержание ЖКХ, дорог, больниц, школ, и решение еще огромного множества задач за счет собственных средств. Практически все объекты инфраструктуры переданы в муниципальную собственность. Предоставление жилья, а также организация тепло-, газо-, электро-, водоснабжения, водоотведения и снабжения населения топливом — предмет исключительного ведения местного самоуправления.
В муниципальную собственность передали еще по Постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 находившиеся на балансе местных Советов жилищный фонд, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. Зачем иметь излишества в государственной собственности, если бремя расходов и риск гибели имущества несет его собственник? По ряду причин гораздо комфортней эти активы передать в муниципалитет.
Но собственность — это не только дороги, мосты и водопровод. Собственность — это еще и бюджет. Федеральный бюджет — это собственность Россий-
ской Федерации, бюджет области — это собственность региона, местный бюджет — собственность города или поселка. Бюджеты нижестоящих уровней всегда были дотационными. При дефиците муниципальных бюджетов муниципальные материальные активы рушатся и закрываются.
В таких условиях не риторически стоит вопрос об эффективности управления и использования муниципалитетами вверенной им собственности.
Причин слабости муниципального управления множество. В их числе называют и такие, когда реализация государственных функций обрывается уже на уровне органов власти субъектов Федерации.
Зачастую государственные функции для местных органов самоуправления ограничены. Они лишены функций законодательного регулирования, установления стандартов и нормативов и надзор за их соблюдением.
Правомерна, правда, и другая постановка вопроса: а стоит ли наделять местные органы самоуправления такого рода функциями? Пример регулирования процессом образования показывает: должна быть единая государственная образовательная политика. Единое государственное пространство обеспечивало бы единые стандарты образования, равные возможности получения этих самых стандартов для всех граждан по всей стране.
Но можно образование разделить не только на несколько подфункций — высшее, послевузовское, общее среднее, дошкольное и т.п., но и на федеральное, региональное и муниципальное.
С какого-то момента образование и просвещение перестают быть государственной функцией, и их начинают осуществлять негосударственные органы. Границу ответственности определяет законодатель.
У федеративного центра в принципе остается одна забота — законодательное и инструктивное регулирование. Такие сферы, как народное образование или культура, еще недавно представляли собой сложные системы с постоянными связями. Сегодня они носят фрагментарный характер со случайными или односторонними связями, которые иногда и вовсе основаны на сделке бюрократии разных уровней.
Современные представления о местном самоуправлении, о его правовом обеспечении и регулировании сформировались и по-прежнему формируются под влиянием минимум четырех факторов:
— теоретико-методологических концепций местного самоуправления;
— истории возникновения и развития муниципального управления;
— законодательства, регулирующего муниципальную деятельность;
— политики и практики функционирования местного самоуправления.
В теоретическом аспекте по-прежнему не изжито, мы бы сказали, неосознанно ложное понимание термина «местное самоуправление». Остаются неясности, что понимать под местным самоуправлением.
Политико-правовые регламенты, документы, проекты трактуют местное самоуправление в пределах поселения: в поселке, в селе. Не исключено — в квартале, в микрорайоне. Где пределы и границы местного самоуправления, а где это уже не местное, а районное, областное, краевое, республиканское? Местное самоуп-
равление дробит не только управление, но и народное самоуправление. Народ перестает быть при определенных ситуациях носителем и источником единой государственной власти. Таким образом, разделение касается не просто органов власти, а самой власти как таковой. Происходит подмена властной функции местных органов власти управленческой функцией местного самоуправления.
Теряется значение общей проблемы, решаемой сообща, и возникает ощущение присутствия мелких, частных, ничтожных проблем. Не существует будто бы государственной (общенародной) проблемы. Все проблемы носят исключительно местное, муниципальное значение. А неспособность решить муниципалитетами управленческую властную функцию девальвирует значение местных органов власти, местного самоуправления в их исполнении другой функции, функции воли к власти, воли к творчеству, воли к познанию и самоотдаче.
Причины неурядиц с развитием и функционированием местного самоуправления, готовность субъектов власти к повышению роли и значения местного самоуправления в мобилизации человеческого потенциала на демократических основах находят отражение в конкретных действиях политических лидеров страны, в интенсивном обсуждении этой тематики среди специалистов, в средствах массовой коммуникации. Конкретные шаги в этом направлении, с одной стороны, позволяют увидеть, как и какими средствами достигается наполнение общих и законодательных проектов по развитию и совершенствованию местного самоуправления. С другой — можно столь же отчетливо видеть ограниченность понимания и осмысления сути и значения местного самоуправления.
Простым примером, подтверждающим это утверждение, могут служить действия Президента, законодательных органов власти РФ, предпринятые только за последнее время. «Независимая газета» летом 2010 г. сообщала: Президент страны «вывел на новый виток обсуждения муниципальную реформу». Согласно тому же источнику, Президент заявил, что хотел бы посоветоваться, что дальше делать с местным самоуправлением.
В таких условиях, по меньшей мере, неоднозначными по характеру и своей направленности можно считать, с одной стороны, суждения, с другой — действия субъектов политики, представленные в тех же самых суждениях. Можно отнести к разряду неоднозначных также и порядок представлений носителей политической воли о смысле и сути местного самоуправления, когда эти представления по каким-то причинам расходятся с принятыми конституционными нормами и нормами международных правовых актов о характере местного самоуправления. Такого рода сентенции находят подтверждение в циркулирующей событийной, фактологической и оценочной информации. Кремль проявляет особую озабоченность поспешностью принятия ФЗ № 131. «Последствия его принятия теперь придется расхлебывать годами», — сетовал источник, близкий к администрации Президента.
Все последние годы федеральный центр пытается исправить ошибку, допущенную в 1993 г., когда в Конституции записали положение о том, что местное самоуправление в России не входит в систему государственной власти. Тогда же
наша страна подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении. Однако западный опыт на российской территории приобрел весьма искаженные формы. Становление местного самоуправления сопровождалось приходом во власть криминала, неспособностью простых людей влиять на местные администрации, коррупцией и т.д. Все эти обстоятельства не внушают доверия к муниципальной власти со стороны федерального центра (См.: [11]) и граждан страны к муниципальным органам власти.
Какого рода типическими являются мнения рядовых граждан о существе проблемного свойства в местном самоуправлении? Так, гражданин Краснодарского края пишет в своем обращении к Президенту страны 4 декабря 2010 г.: «Кто стоит у руля местных администраций? Да те, кто готов только разорять, а не созидать. Хотя сами они говорят об обратном».
А житель Калужской области развивает эту тему и утверждает: «Главным барьером для так необходимых сегодня обществу преобразований является кадровый потенциал власти на местах и пассивность самого гражданского общества».
Рекомендации по устранению или хотя бы минимизации существующих здесь проблем и противоречий, по реализации задач государственного и общественного развития видятся в следующих терминах: «Поэтому для реализации столь масштабных и значимых задач необходимы дополнительные усилия по созданию и дальнейшему развитию так называемых „противовесов", обеспечивающих действенный контроль работы властных структур со стороны общественных институтов, наделенных для этого делегированными полномочиями».
Из Республики Коми поступает совсем оригинальное предложение: «Пора, наверно, вводить в действие институт наместников Президента на местах. Только не на региональном уровне, а помельче, на муниципальном. Вот оттуда-то и хлынет поток действительно правдивой информации, по результатам которой можно пытаться наводить порядок в стране».
Очевидно же, что развитие местного самоуправления может быть обеспечено через разумное сочетание деятельности централизованной бюрократии и общественных сил. Когда в современных условиях стоит задача качественного совершенствования организации местного самоуправления, общество рассчитывает на поддержку этого самого местного самоуправления.
Конечно, бюрократия центральная, региональная, местная стремится ограничить сферу общественного самоуправления. Но такой выбор нужен самой бюрократии, коррумпированной и алчной. Но никак не нужно это Правительству, Президенту и народу.
У местных сил, как бы они не были затерты, пассивны и усталы, все же сохраняется большая жажда деятельности. Ей должен быть открыт самый широкий простор. Это понимает высшее политическое руководство страны. За последнее время многое сделано в этом направлении Президентом РФ, Правительством. Так, 9 августа 2010 г. Д.А. Медведев утвердил по итогам встречи с представителями органов местного самоуправления Республики Марий-Эл предложения правительству по развитию местного самоуправления.
В частности, Президент РФ поручил Правительству проработать и представить на рассмотрение Совета при Президенте по развитию местного самоуправления предложения о передаче органам государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга права устанавливать отдельным категориям налогоплательщиков льготы по местным налогам.
Кроме того, Д. Медведев ожидает от Правительства РФ предложений о мерах по стимулированию собственников недвижимости к ее своевременной государственной регистрации и о мерах, побуждающих предпринимателей к использованию по назначению принадлежащих им земель, в том числе земель сельскохозяйственного назначения.
Также Президент РФ поручил Правительству разработать вопрос о расширении перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований: теперь в этот список должно быть включено имущество, предназначенное для предупреждения и тушения пожаров и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (См.: [10]). Предложения и поручения Президента, конечно же, свидетельствуют о серьезных намерениях по развитию и дальнейшей организации работы местного самоуправления, наполнению местного самоуправления имущественными активами, их узаконению, принятию имущества в муниципальную собственность.
Но проблема в том, насколько такого рода поручения и их исполнение позволят обеспечить муниципальным органам власти решение жизненно важных для населения задач. Насколько такие меры соответствуют требованиям, отражающим новую целостную концепцию управления развитием и переменами системы местного самоуправления и сочетания такого развития с модернизационным и инновационным развитием страны? Не являются ли подобные шаги к передаче государственной ответственности, ответственности центральных и региональных органов власти, т.е. конкретных государственных чиновных лиц, на уровень муниципальных забот и муниципальных органов власти, их аппарата? В конечном и законченном виде — на плечи все тех же граждан.
Подобные суждения не надуманы. Они тоже отражают реалии современного проблемного развития страны вообще и местного самоуправления в частности.
Понятно же, что при благополучном положении с тем, как формируются и как действуют местные органы самоуправления, общественные силы и сами способны поддерживать общеобязательные программы, нормы, действия и предложения правительственных учреждений.
Столь же благосклонна к общественным силам и нуждам ситуация, когда имеется деловое взаимодействие администрации правительственной и администраций местного самоуправления.
А когда иная ситуация?
Также типичным может быть сложившееся положение, описанное жителем одной центральной российской губернии: «Структура демократии в районе с 40 000 населением. В районе есть один город с 35 000 тыс. населения и 11 сельских поселений с прописанными 5000 человек. Город выбирает свою законода-
тельную власть (12 депутатов), и из своей среды депутаты выбирают главу законодательной власти, который, в свою очередь, назначает главу исполнительной власти, который формирует администрацию. Глава города и глава администрации становятся депутатами районной думы. Выборы в сельских поселениях другие. Прямые выборы главы администрации (он же депутат районной думы) и 3—5 депутатов сельского законодательного собрания, которые, в свою очередь, выбирают из своей среды депутата районной думы. В итоге 5000 жителей сельских поселений имеют 22 представителя в районной думе и город с 35 000 тыс. населения — двух депутатов. О способах выбора сельских депутатов можно писать роман, скажу лишь то, что это способ назначить в районную думу нужных людей, зачастую предпринимателей, далеких от села, но близких власти. Вот такая у нас демократия, где даже население района избавлено от прямых выборов главы района. Замечу, что изменения в выборах впервые применены в текущем году и могут служить ярким примером развития демократии. Раньше обычно напрямую выбирали главу района» (См.: [8]).
Уточняющим качественные стороны развития и организации местного самоуправления являются замечания С. Быкова — главы муниципалитета в Гага-ринском районе Смоленской области. Он, в частности, пишет:
«...В связи с избранием меня на должность Главы муниципалитета в Гага-ринском районе Смоленской области я... с уверенностью могу сказать, что страна бюрократизировалась настолько сильно, что в недоумении за будущее. В нашем Правительстве постоянно говорят о выделении миллиардных средств, но куда они идут и кто ими распоряжается, непонятно. Та территория, которая находится за МКАДом, настолько запущена и не стабильна, что если Президент оставит только на словах все свои высказывания, то через 5—10 лет Россия погрузится в хаос и не только технологический, но и психологический. Ведь бюджеты поселений почти во всех регионах дотационные, не считая южных и северных, где добываются нефть и газ. Говоря о службе (государственной или муниципальной), все только и думают о пенсионном возрасте и какая будет начислена пенсия, а о развитии государства можно услышать только из отдельных уст и то, как говорят, — «выше головы не прыгнешь». Везде «осаживают», если начинаешь проявлять инициативу. Активизируют все свои мысли и изречения только перед выборами, после которых ударяются в спячку и забытье. Вся денежная масса аккумулируется только в центре (Москве), и до муниципальных образований доходят только дотационные деньги, а не те, которые необходимы на модернизацию и развитие поселений. Для того чтобы получить деньги, необходимо чуть ли не в космос слетать, хотя со времен СССР на сельских территориях капитально ничего не делалось: ни дороги, ни коммунальное хозяйство, ни капитальное строительство... Нужна адресная финансовая помощь муниципалитетам, которая должна осваиваться, и в дальнейшем за каждую копейку муниципалитеты должны отчитываться перед контролирующими органами» (См.: [9]).
Сложность и противоречивость проблем разного свойства, связанных с порядком функционирования местного самоуправления и ведения им жизненно
важных дел на местах в настоящее время каким-то образом очерчивается в виде ряда очевидных недостатков. В их числе федеральная власть отмечает: 1) финансовое положение муниципалитетов не соответствует объему полномочий глав местных администраций. Отсюда вывод — городам либо надо дать больше денег на реализацию полномочий, либо сократить эти самые полномочия; 2) Президент РФ Д. Медведев выступил с неожиданной инициативой: «Вообще исключить дорожную деятельность из компетенции местного самоуправления и передать ее на уровень субъекта Федерации»; 3) федеральный центр займется подготовкой кадров для местного самоуправления. Правительство разработало проект концепции реализации госполитики в области подготовки кадров для муниципалитетов. Эта программа, по сути, будет направлена на централизованную подготовку сити-менеджеров, которые будут заменять собой избранных мэров; 4) неплохо было бы оптимизировать управленческие системы в городах, «прежде всего, во взаимоотношениях между городом и районом, включая вопрос о возможности создания в двух муниципалитетах одного исполнительно-распорядительного органа».
Подобные предложения и инициативы, насколько можно предполагать, будут находить свое воплощение в серии соответствующих законопроектов и законов. Так, в начале ноября 2010 г. Президент РФ Д. Медведев подписал федеральный закон, устраняющий противоречия в правовых нормах, касающихся муниципальной собственности. Согласно одобренным Президентом поправкам, которые были приняты Госдумой и одобрены Советом Федерации, признана утратившей силу часть 6 статьи 50 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно нормам этой статьи порядок возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.
Таким образом, устраняется правовая коллизия с частью 5 статьи 51 того же Закона о местном самоуправления, которой предусмотрено, что реестры муниципального имущества ведутся в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (См.: [13]).
Пока гражданское общество и местное самоуправление будет медленно наращивать силы, бюрократия, привыкшая к бесконтрольности, будет стремиться сохранить свое привилегированное положение. Можно лишь надеяться, что оправдаются прогнозы тех, кто считает — неизбежно сужение властного, политического и экономического влияния этой самой бюрократии и чиновничества.
ПРИМЕЧАНИЕ
(1) Смысл термина «воля к управлению» сопряжен с концептом «воля к власти» в философии Ф. Ницше, но не идентичен этому термину. Различия проходят по линии разных смыслов и сущностей терминов «власть» и «управление», «правительственная власть» и «управленческая власть». Интерпретации термина «воля к власти» в современном ключе с позиций постмодернизма можно обнаружить в трудах Ж. Делёза (1925—1995) и Ф. Гваттари (1930—1992). Его современные трактовки представлены в [2]. В нашем слу-
чае философская интерпретационная констатация термина «воля к власти» является методологической основой для толкования и понимания отдельных смыслов термина «воля к управлению».
ЛИТЕРАТУРА
[1] Богачев У.А. Инновационные основы оптимизации российской системы местного самоуправления в условиях реформирования политико-административных отношений: Автореф. дисс. ... канд. политич. наук. — М., 2010.
[2] Новейший философский словарь. Постмодернизм. — Минск: Современный литератор, 2007.
[3] Парето В. Компендиум по общей социологии. — М., 2008.
[4] Солженицын А.И. На возврате дыхания. Избранная публицистика. — М., 2004.
[5] Официальный сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/9696
[4] URL: http://actualcomment.ru/news/17598
[6] URL: http://blog.kremlin.ru/theme/42?page=3
[7] URL: http://blog.kremlin.ru/accounts/99533
[7] URL: http://dkvartal.ru/news/92346717
[8] URL: http://www.ng.ru/politics/2010-07-05/1_medvedev.html
[9] URL: http://www.pravo.ru/news/view/43780
[10] URL: http://www.rian.ru/politics/20101104/292580898.html
[11] URL: http://www.ruscrisis.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=2051:2051& catid= 39:2009-07-27-17-55-15&Itemid=67
[12] Аргументы и факты. — № 48 (1569). — 1—7 декабря 2010 г.
LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA:
THE PRACTICE OF FUNCTIONING AND THE PROBLEMS OF DEVELOPMENT
A.G. Balykhin
The Department of Legal Principles of Government The Moscow State University
Lomonosovskiy ave., 27, Moscow, Russia, 119992
In the article are considered the actual problems of organization of local self-management in Russia. The main directions of the President's initiative, orders and proposals aimed to develop local self-government, the difficulties of their implementation and real contradictions of functioning of local self-government are analyzed in the article.
Key words: state and local government, local self-government in Russia, sovereignty of the people.
