CC BY
32
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ
СидоренкоИ.Н., к.ист.н., доц.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ И ГЕРМАНИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
МЕЖДУНАРОДНАЯ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ
Пять лет назад, в мае 2005 года, в Северо-Кавказской академии государственной службы состоялась российско-германская научнопрактическая конференция «Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта», послужившая катализатором активизации научного анализа изменений, происходящих в муниципальном управлении. Это было накануне вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», намеченного на 1 января 2006 г. За период, прошедший после той конференции, в нашей стране, в российских регионах и муниципальных образованиях произошли серьезные изменения: укрепилась правовая база, накоплен опыт организации местного самоуправления, выявились тенденции и проблемы и многое другое. Естественно, потребовалось коллективное осмысление результатов осуществления муниципальной реформы, выработки направлений дальнейшего совершенствования местного самоуправления.
Местное самоуправление как объект и предмет исследований остается категорией различных научных дисциплин: в праве - конституционного и муниципального; в политологии - политического управления и теории функционирования политических систем; в экономике развивается теоретическая сфера муниципальных финансов и муниципальной экономики и т.п.; в целом муниципальной реформы.
Площадкой для ее всестороннего осмысления явилась международная научно-практическая конференция «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность», состоявшаяся в СевероКавказской академии государственной службы 2-3 апреля 2010 года.
Общеизвестно, что эффективность любого мероприятия во многом зависит от его подготовки. Масштабы проведенной подготовительной организационной, информационной, редакционной и иной ра-
боты к данной конференции характеризуют некоторые количественные показатели: свое желание принять участие в обсуждении вопросов, вынесенных на дискуссии, изъявило более двухсот человек из 20 регионов России, Германии, Польши, Киргизии. В их составе более 60 докторов наук, профессоров, 104 кандидата наук, доцента, свыше 20 руководителей региональных и муниципальных органов власти.
В период подготовки конференции было проведено масштабное социологическое исследование, подготовлено и издано два сборника материалов, поступивших от участников конференции, информационно-аналитические материалы «Местное самоуправление в мнениях и оценках» (материалы социологического исследования) - общим объемом более 85 печатных листов.
Состав участников конференции (были представлены различные территории и разные статусные группы) и «вооружение» их таким объемом материалов предопределили дискуссионный характер, плодотворное заинтересованное обсуждение актуальных проблем местного самоуправления.
На пленарных заседаниях и в пяти секциях осуществлялось теоретическое осмысление практики применения федерального закона об основных принципах организации местного самоуправления, шел заинтересованный разговор о современном уровне управляемости в муниципальных образованиях и путях повышения уровня правовой, организационной, методической, материально-финансовой обеспеченности деятельности органов муниципального управления, о тенденциях и проблемах, путях их решения в сфере местного самоуправления.
Тон обсуждению был задан докладами ректора СКАГС В.В. Рудого, заместителя Главы Администрации (губернатора) Ростовской области С.Г.Кузнецова, проректоров СКАГС, профессоров А. В. Поне-делкова и А. М.Старостина. В их выступлениях были раскрыты теоретические и практические вопросы современного состояния местного самоуправления в России. Р. Крумом - руководителем филиала зарегистрированного союза «Фонд имени Фридриха Эберта» в Российской Федерации была охарактеризована современная система местного самоуправления в Германии, были предложены вопросы дискуссионного характера.
Выступавшие отмечали, что муниципальная реформа, которая по разным причинам довольно противоречиво и сложно проходит в нашей стране, объективно требует систематического отслеживания и оценки происходящих изменений, выявления положительного опыта и проблем, возникающих в процессе реформирования местной власти,
реакции населения на ход реформ и уровня активности населения в осуществлении местного и самоуправления.
Проведение любой реформы, в том числе и реформы местного самоуправления, будет затруднено, если отсутствует поддержка преобразований со стороны общества. С другой, инициативы гражданского общества без ресурсной и административной поддержки его государством будут, очевидно, мало результативными.
Анализ открытости органов местной власти и поддержки их со стороны населения, осуществленный в процессе социологического анализа проведенного в ряде регионов России, стал предметом доклада
В.В. Рудого, А.В. Понеделкова, А.М. Старостина, В.Д. Лысенко «Местное самоуправление - опыт, проблемы, социологический мониторинг». Исследователи отметили, что, несмотря на еще большой объем недостатков в работе органов местного самоуправления, жители городских и сельских поселений в то же время отмечают заметное повышение авторитета местной власти. Так, в Ростовской области повышение авторитета местного самоуправления в разной степени отмечают 68% опрошенных горожан и селян.
Одна из главных задач местного самоуправления - оказание государственных и муниципальных услуг. Не случайно многие авторы в большей или меньшей мере касались внедрения в практику получившей одобрение жителей муниципальных образований новой, эффективной формы организации предоставления государственных и муниципальных услуг - многофункциональных центров. Вопросы теории, методики и организации таких центров были стержневыми в докладах и выступлениях заместителя губернатора С.Г. Кузнецова, ректора СКАГС В.В. Рудого, мэра города Шахты С.А. Понамаренко и других участников конференции.
В.В. Рудой, охарактеризовав причины, вызвавшие необходимость создания МФЦ, - колоссальные потери времени и нервных клеток при получении необходимых документов - показал на опыте некоторых муниципальных образований, как устраняются эти причины через создание системы «одного окна», многофункциональных центров. Основное внимание в своем выступлении он сосредоточил на конкретных предложениях по созданию условий для тиражирования накопленного опыта: совершенствованию правового поля данной проблемы, способов обеспечения МФЦ подготовленными кадрами, обосновал создание сети учебно-консультационных полигонов.
В развитии сети МФЦ В.В.Рудой видит уникальный для России опыт интеграции науки (разработка административных регламентов, соглашений о сотрудничестве между различными органами власти,
программного обеспечения и т.д.), современных технологий обучения (вовлечение студентов и преподавателей в реальные управленческие процессы) и практики (обслуживание населения), направленный на повышение качества государственных и муниципальных услуг.
Как рассчитывали организаторы муниципальной реформы и как подтвердила практика, реформа местного самоуправления весьма сложный и затратный процесс, требующий мобилизации всех ресурсов материальных, интеллектуальных, природных, финансовых, экономических, организационных, кадровых. На это указывали в своих выступлениях представители многих регионов и научных организаций.
В своем докладе С.Г.Кузнецов отметил, что в Ростовской области осуществление муниципальной реформы потребовало комплексного подхода к решению ряда сложных задач. В их числе: информационно-разъяснительная работа с населением; вовлечение населения в реформу местного самоуправления; повышение самостоятельности поселений; рост качества муниципального управления, результативности и эффективности деятельности местной власти; внедрение непрерывной системы обучения кадров; формирование государственной кадровой политики на муниципальном уровне. Реализация названных задач способствовала, несмотря на наличие еще нерешенных вопросов, осуществлению муниципальной реформы.
Местное самоуправление осуществляется на уровне городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных образований. В числе участников конференции были мэры городов Азова
С.Л.Бездольный, Шахт С.А. Понамаренко, Волгодонска В.А.Фирсов, глава муниципального образования «Город Горячий Ключ» Н.И.Шварцман, вице-мэр города Омска И.И. Дроботенко, зам главы администрации города Батайска И.В. Левина, первый зам. главы администрации муниципального образования «Городское поселение Белозерский» Московской области В.В. Копченов и др. Для их сообщений характерно стремление показать достигнутое в процессе реформирования местной власти.
Так, администрация г. Шахты реформу начала с себя, избрав в качестве критерия качества своей работы международный стандарт. Первой в стране она адаптировала и внедрила в свою деятельность систему менеджмента качества (СМК). В 2006 г. по итогам внешнего аудита СМК администрация Шахт признана соответствующей международному стандарту 180 9001:2000 «в отношении оказания муниципальных услуг». Это позволило определить курс на обеспечение устойчивого развития муниципального образования и непрерывное повышение качества жизни населения. Анализ обращений граждан пока-
зал, что узким местом в оказании услуг населению являются колоссальные затраты времени населения на оформление различных документов. Так родилась идея создания многофункционального центра «Зеленый коридор». Сейчас этот центр доказал свою жизнеспособность и опыт его работы изучается не только на Дону, но и многими регионами России.
Для Азова характерен комплексный подход к решению проблем города. С 2008 г. он развивается на основе генерального плана развития муниципального образования, что активизировало вложение инвестиций в экономику и социальную сферу. Опыт азовчан рекомендован для распространения среди малых и средних городов России.
Особенностью деятельности администрации города Волгодонска является умелая работа по привлечению населения к решению вопросов местного значения. Здесь создан городской центр общественных организаций, который стал не только сервисной структурой для некоммерческих организаций и площадкой для переговоров, но и системообразующим фактором в институционализации структур гражданского общества Волгодонска.
В реформировании местного самоуправления на первый план выдвигается непосредственное участие граждан в решении широкого круга вопросов местного значения, жизненно важных для каждого жителя той или иной территории, К их числу относятся: обеспечение населения электро-, тепло-, газо- и водоснабжением, транспортное, медицинское, образовательное и культурное обслуживание.Ведь местное самоуправление по определению представляет собой форму «осуществления народом своей власти».
Участники конференции (Е.А.Агеева, В.А.Тимченко - Пятигорск, С.И.Кузина, О.А.Артюхин - Ростов-на-Дону, А.В. Баранов,
С.В.Топоркова - Краснодар, Ю.А.Головин -Ярославль, Е.Ю. Дан-Чин-Ю - Москва, А.В.Ильиных -Челябинск и др.) приводили примеры активности населения. Но их оптимизм не разделяет профессор А.И.Бардаков (Волгоград), он считает: «Миф, который отражен во всех уставах поселений о том, что граждане самостоятельно организуют свою жизнь в формах территориального и иного общественного самоуправления требует развенчания. Население изъявляет свою волю, а глава организует жизнь местного сообщества в соответствии с их волей».
Кстати, и результаты социологического опроса населения показали, что полноправным участником местного самоуправления себя считают менее половины опрошенных. И те, кто участвует в местном самоуправлении, степень своего участия сами оценивают невысоко:
участвуют активно - 20%, иногда участвуют - 44 .Особенно показательны данные, показывающие что «управляют начальники». В этом проявляется устойчивое патерналистское отношение к разрешению жизненно важных проблем у большинства населения и слабая надежда на улучшение жизни в результате муниципальной реформы.
А из тех, кто обращался по каким либо вопросам в органы местного самоуправления (таких 49,5% опрошенных), лишь 5,9% вносили свои предложения и пожелания. Остальное - жалобы, письма, вопросы.
Большинство участников конференции, ( Л.Л.Иванова, А.П.Яланский, В.П.Таранцов - Ростов-на-Дону, Ю.В.Саркисян - Нижний Новгород, Т.В. Проходеева - Волгоград, У.А. Назарова - Уфа, О.С.Новикова и Е.А. Заможных - Ставрополь и др.) рассматривая тот или иной аспект становления и развития местного самоуправления, неизбежно затрагивали проблему обеспечения органов местной власти профессионально подготовленными, ответственными и нравственно устойчивыми кадрами. Практически все они отмечали усиление внимания в регионах к вопросам обучения и переобучения местных управленцев. В целом же, суждения о решении этой проблемы сводились в основном к следующему: муниципальные реформы должны сочетаться с реализуемым комплексом мер по созданию эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местной власти, так как только высокопрофессиональный и компетентный муниципальный управленец способен обеспечить соблюдение прав и свобод граждан в пределах компетенции муниципальных органов, реализацию интересов местного сообщества, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.
И выступавшие на конференции, и исследователи-социологи отмечали, что еще не полностью задействован такой канал повышения эффективности местного самоуправления, как совершенствование деятельности по реализации кадровой политики: формирование и использование резерва, конкурсного отбора, преодоление девиантного поведения, проверки соблюдения муниципальными служащими принципов служебного поведения.
Вполне естественно, что, говоря о феномене местного самоуправления, опыте, проблемах мы рано или поздно упремся в проблему кадров. На каждом шагу мы встречаемся с необходимостью обеспечения муниципальных органов кадрами, профессионально владеющими технологиями управления на муниципальном уровне. В более обобщенном плане приходится говорить о необходимости создания на местах системы, способной улучшить кадровое обеспечение местного
самоуправления, способной сформировать профессионально грамотного специалиста нового типа, способного решать широкий круг проблем социально-экономического и культурного развития территории.
Участники конференции приводили многие конкретные примеры решения кадровой проблемы в субъектах Российской Федерации.
Например, в Ростовской области работе с кадрами муниципальных органов власти придан системный характер. Здесь, как подчеркнул в своем докладе С.Г.Кузнецов, администрация области совместно с Северо-Кавказской академией государственной службы за годы муниципальной реформы обучила 16 категорий работников органов местного самоуправления, или более 15 тысяч муниципальных служащих.
Помимо традиционных форм обучения, с 2006 г. введена практика дистанционного обучения, основным преимуществом которого является более низкая себестоимость, минимальное время отрыва муниципального служащего от его рабочего места, практически неограниченный состав аудитории. В настоящее время разработано 18 учебно-методических комплексов. В областной администрации реализуется многофакторная модель работы с кадровым резервом. Хорошо зарекомендовал себя институт стажерства. Сейчас принимаются меры к адаптированию этого опыта на муниципальном уровне.
В докладе зав. кафедрой государственного и муниципального управления СКАГС Заслуженного деятеля науки России Игнатова В.Г. был проведен не только сравнительный анализ системы органов местного самоуправления в России и Германии, но и сформулирован ряд заслуживающих внимания предложений по совершенствованию местного самоуправления в России.
Совместное обсуждение учеными и практиками проблем развития местного самоуправления позволило оценить изменения, произошедшие за годы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обменяться опытом деятельности по повышению эффективности местной власти, заглянуть в будущее публичной власти на местах, выйти на определение практических шагов по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления.
Участники конференции неоднократно заявляли, что профессиональный разговор ученых и практиков, исследующих и решающих проблемы местной власти, а также материалы, опубликованные к конференции, будут служить серьезным подспорьем в научном сопровождении и практической деятельности по дальнейшему развитию и активизации местного самоуправления.
