CC BY
7
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ГРЯДУЩИЕ ИЗМЕНЕНИЯ
Е.Н. Баширина, канд. полит. наук, доцент Д.Р. Рахимов, студент И.С. Казанцев, студент
Уфимский университет науки и технологий (Россия, г. Уфа)
DOI:10.24412/2500-1000-2024-3-1-37-41
Аннотация. В статье рассматриваются принятые и грядущие изменения в системе местного самоуправления. Вызовы, с которыми столкнулась современная Россия, требует определённых изменений во взаимодействии органов государственной власти и органов МСУ. В статье проводится анализ нормативно-правовой базы организации МСУ и ожидаемых изменений в законодательстве.
Ключевые слова: муниципальная демократия, местное самоуправление, вопросы местного значения, органы МСУ, публичная власть.
Концепция муниципальной демократии подразумевает участие населения в процессе принятия решений в вопросах обеспечения жизнедеятельности на определённой территории, а также реализации этих решений. Именно на уровне местного самоуправления можно наиболее полно реа-лизовывать принцип демократии.
В современной науке под термином местное самоуправление понимается способность местных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, либо непосредственно на сходах и референдумах, либо с помощью органов МСУ, среди которых обязательно наличие выборных органов.
МСУ можно рассматривать, как власть максимально приближённую к населению. На муниципальном уровне населению представлено право непосредственного участия в решении местных вопросов на сходах, через правотворческую инициативу, на публичных слушаниях, посредством организации ТОС (территориальная организация самоуправления).
Таким образом система МСУ вовлекает население в процесс принятия властных решений и социализирует их, так как за последствия данных решений они несут ответственность. МСУ, таким образом, способствует изменению политической культуры населения, переходу от субъектной к партисипаторной политической культуре [1].
Чтобы МСУ способствовало изменениям такого характера оно должно быть обеспечено соответствующей нормативно-правовой базой, которая позволит перейти к партисипаторной политической культуре и построить гражданское общество, без которого демократия невозможна.
О курсе на построение муниципальной демократии в современной России можно говорить с момента принятия Конституции РФ в 1993 г. В ст. 12 указано: «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Глава 8 Конституции РФ гарантировала эту самостоятельность в решении населением ВМЗ, владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, определением структуры органов МСУ.
При этом вплоть до 1 сентября 1995 г. не было никакого НПА на федеральном уровне, который бы регулировал систему МСУ в стране. Как отмечает профессор Кожевников О.А. характерной чертой Закона № 154-ФЗ была попытка централизации нормативного регулирования ряда вопросов функционирования местного самоуправления. Одновременно при этом повысилась степень расплывчатости и рамочного регулирования, что привело к серьёзным диспропорциям правового, эко-
номического и иного характера на уровне субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и самого населения [2]. Для преодоления финансовых проблем на муниципальном уровне и обеспечения их необходимыми ресурсами 10.09. 1997 г. был принят 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в России». Важным этапом развития местного самоуправления стала ратификация Европейской хартии МСУ 11 апреля 1998 г.
Несмотря на все принятые меры концепция муниципальной автономии не получила своего развития в дальнейшем и быстро пошла в обратном направлении. Закон о «финансовых основах» так и не заработал так как не соответствовал бюджетным планам правительства в целом. Нормы этого закона не были учтены в проекте федерального бюджета 1998 г. и, кроме этого, отвергались разработанным в то же время правительственным проектом налогового кодекса [1].
Важным законодательным нововведением стало принятие 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ». На сегодняшний день именно это НПА является фундаментом построения системы МСУ в России, определяет её общие принципы, порядок образования структур, правила и процедуры деятельности МСУ.
После принятия поправок в Конституцию РФ от 14 марта 2020 г. в Главе 8 появилось несколько ключевых изменений, которые создают возможность для преобразования системы местного самоуправления, как в сторону большей демократизации, так и в противоположную. В ст. 131 добавлена часть 1.1. «Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом». В ст. 132 добавлена часть 3: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения
задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [3].
Часть 1.1. ст. 131 Конституции РФ явно отходит от демократической политико-правовой стратегии построения местного самоуправления, которая активно развивалась в постсоветской России до середины 2010-ых годов. После внесения поправок в 2015 г. в п. 1 ч. 2 ст. 36 131-ФЗ появился новый механизм избрания главы муниципального образования, а именно избрание представительным органом МО на конкурсной основе. На практике эта поправка очень быстро стала основным механизмом избрания главы муниципального образования и практических на нет свела выборы главы муниципального образования путём проведения выборов на местах.
В своей статье «Проблематика отмены прямых выборов глав муниципальных образований в Российской Федерации» Муфазалова Я.И. и Аминов И.Р. приводят следующие данные, о том, что в 2008 г. 73% мэров городов РФ были избраны путём проведения муниципальных выборов, соответственно доля назначенных глав МО составляла 27%. Значительные изменения наступили с введением поправок в 131 -ФЗ о назначении глав МО в результате проведения конкурса. Так к 2021 г. всего «в 10 городах России из 109 действуют мэры, которые были избраны на прямых выборах. Таким образом, в 2021 год процент мэров, избранных на прямых выборах, сократился до 9%, а процент назначенных глав муниципального образования вырос до 91%. Кроме того, в 2021 году в Российской Федерации существует всего 7 городов, где жители могут непосредственно повлиять на выбор мэра города: Абакан, Аналдыр, Новосибирск, Томск, Хабаровск, Улан-Удэ и Якутск» [4].
При этом важно отметить, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, но не единственным, а это значит, что с принятием ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ, у государственных органов власти появился механизм назначать на должность как главу муниципального образования, так и других долж-
ностных лиц муниципального образования.
Ч. 1 и 2 ст. 131 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ дополнены следующими положениями: «...установленными федеральным законом», «.установленном федеральным законом» «в соответствии с федеральным законом.», такие дополнения создают пространство для построения иной формы местного самоуправления посредством внесения поправок в 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или же принятием нового федерального закона без внесения поправок на конституционном уровне.
16 декабря 2021 г. в Государственную Думу был внесён на рассмотрение Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» субъектами права законодательной инициативы стали Сенатор РФ А.А. Клишас и Депутат Государственной Думы Крашенинников П.В.
Законопроект вызвал широкий общественный резонанс и множество споров. Одним из главных изменений этого законопроекта - это упразднение двухуровневой системы МСУ. Новый законопроект упраздняет городские и сельские поселения как самостоятельные муниципальные образования. Согласно ч. 2 ст. 9 Законопроекта: «Местное самоуправление осуществляется в следующих видах муниципальных образований:
1) городской округ;
2) муниципальный округ;
3) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения» [5].
Не менее важным изменением стало определения понятия «Местное самоуправление». В 131-ФЗ по местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность
решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [6].
В Законопроекте № 40361-8 под МСУ понимается «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения)
в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами». Такие незначительные, на первый взгляд, отличия в определении могут нести за собой серьёзные последствия:
1. Формой самоорганизации граждан, помимо нового определения МСУ, является и ТОС. Это вызывает немало вопросов, ведь с юридической стороны решения ТОС не носят обязательно характера. Конечно, это не обязательно должно и распространятся на новое определение МСУ, но исходя из того, что в ст. 41 ТОС отнесли к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления наряду с местным референдумом, муниципальными выборами и сходом граждан, исполнение решений, которых носит обязательный характер, возникает ещё больше вопросов;
2. Исчезновение такой формулировки как: «.форма осуществления народом своей власти.» наталкивает на мысль, что МСУ в этом законопроекте отходит от концепции муниципальной демократии в сторону построения единой вертикальной системы публичной власти на всех трёх уровнях.
Важно отметить, что на сегодняшний день есть некоторые трудности с определением понятия «публичная власть», по этой причине на эту тему вышло не мало статей. На мой взгляд наиболее точное определение в статье «Публичная власть как политико-правовая категория: понятие, основные признаки и формы» дал профессор Грачев Н.И. «публичная власть пред-
ставляет собой особый слой людей, объединенный в систему специализированных органов и учреждений, официально осуществляющих функцию управления общественными делами и реализующих тем самым общие интересы определенного территориального сообщества, преследующие цели его сохранения, воспроизводства и развития как целостной системы». Если применить это определение к построению публичной власти в рамках Российской Федерации, то можно выделить следующие важные составляющие:
1. управляющий класс, а именно органы федеральной, региональной и муниципальной власти, объединённые в единую систему;
2. реализация, в первую очередь, общих интересов Российской Федерации, а не отдельных административно-территориальных образований;
3. сохранение, воспроизводство и развитие Российской Федерации как целостной системы.
Не менее интересна пятая глава законопроекта «Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления», которая определяет формы непосредственного осуществления населением МСУ (местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан и территориальное общественное самоуправление) и формы участия населения в осуществлении МСУ (опрос, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, инициативные проекты и староста сельского поселения), всего 9 форм. Это на 5 форм меньше, чем в 131-ФЗ. Упразднены следующие формы:
лосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований; сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования; обращение граждан в органы местного самоуправления; конференция граждан (собрание делегатов); другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
Наличие широкого спектра форм участия и осуществления населением МСУ определяют уровень развития муниципальной демократии, изменения же, которые предлагает нам новый законопроект уводят нас от концепции муниципальной демократии.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что новый законопроект в случае принятия может сильно изменить систему местного самоуправления в России, а именно:
1. упразднить двухуровневую систему МСУ;
2. заложить новое определение в понятие «местное самоуправление»;
3. сократить формы участия населения в МСУ и осуществления населением МСУ.
С момента принятия 131 -ФЗ прошло 20 лет, за это время он подвергался поправкам не один десяток раз. При этом эти изменения носили демократический характер, юридически закреплялись новые формы и инструменты участия населения в МСУ. С высокой вероятностью можно говорить, что новый законопроект отходит от концепции муниципальной демократии и нацелен на встраивание МСУ в единую систему публичной власти.
голосование по отзыву выборных лиц, го-
Библиографический список
1. Горный, М.Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России: учебник и практикум для вузов / М.Б. Горный. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2023. - 393 с. - (Высшее образование). - ISBN 978-5-534-13228-1.
2. Кожевников, О.А. Местное самоуправление в Конституции и федеральных законах России: опыт 30-летнего сосуществования // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2023. - № 3 (99). - С. 76-85. - DOI: 10.35750/2071-8284-2023-3-76-85.
3. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/.
4. Муфазалова, Я.И. Проблематика отмены прямых выборов глав муниципальных образований в российской федерации / Я.И. Муфазалова, И.Р. Аминов // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. - 2021. - № 12-4(63). - С. 128-131. -DOI 10.24412/2500-1000-2021-12-4-128-131. - EDN JCBTIY.
5. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2023). - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/aa8e0893f28ab9d82f0bd76c8573b 8dd2afb02e2/.
MUNICIPAL DEMOCRACY IN RUSSIA: UPCOMING CHANGES
E.N. Bashirina, Candidate of Political Sciences, Associate Professor
D.R. Rakhimov, Student
I.S. Kazantsev, Student
Ufa University of Science and Technology
(Russia, Ufa)
Abstract. The article discusses the accepted and upcoming changes in the local government system. The challenges faced by modern Russia require certain changes in the interaction of public authorities and local self-government bodies. The article analyzes the regulatory framework of the organization of the IAS and the expected changes in legislation.
Keywords: municipal democracy, local self-government, issues of local importance, local self-government bodies, public authorities.
