CC BY
107
ТЕМА НОМЕРА: СТРАТЕГИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА
Местное самоуправление как институт модернизации экономики и общества
В статье рассматривается роль местного самоуправления в решении задач модернизации России и ее экономики. Модернизация предполагает расширение функций местного самоуправления в обеспечении устойчивого хозяйственного и социального развития территорий. Однако, это возможно только за счет модернизации самих институтов местного самоуправления, усиления их экономической базы, прежде всего, за счет обеспечения достаточности местных бюджетов.
Ключевые слова: модернизация, местное самоуправление, вопросы местного значения, местные бюджеты, муниципальная реформа и ее перспективы.
Высказанная Президентом страны Д.А. Медведевым идея модернизации в настоящее время выступает, на наш взгляд, наиболее обобщающим выражением той стратегической альтернативы, реализация которой единственно способна усилить место и роль России в мировой экономике и политике, обеспечить ее статус как демократического, процветающего государства. Это требует избежать соблазна упрощенного понимания модернизации, сводимого только к структурным и инвестиционным новациям в экономике, к обновлению ее производственного аппарата и пр. Ситуация здесь, действительно, не блестящая [см. Коммент. 1], и никакая целостная модернизация страны невозможна, если пытаться строить ее на обветшавшем экономическом фундаменте. Но как стратегическая альтернатива модернизация мыслима и реализуема только как целостный процесс, институциональные, правовые и иные составляющие которого не просто дополняют идеи инновационной модернизации экономики, но и во многом обеспечивают возможность их осуществления на практике.
Отечественная экономическая наука уже обратила внимание на важность институциональных составляющих модернизации. Однако при этом акцент делается на одну из двух сторон этих составляющих: либо на совершенствование института государственного управления (как проблема макроуровня), либо на формирование специфических институтов инно-
© Бухвальд Е.М., 2011
Е.М. Бухвальд
вационной экономики или «институтов развития» (проблема микроуровня). Это — специализированные инвестиционные институты (Инвестиционный фонд Российской Федерации, Венчурный фонд Российской Федерации), особые экономические зоны, промышленные округа, инно-грады и пр. При этом практически выпал из поля зрения вопрос о не менее существенной — третьей институциональной стороне модернизации — ее взаимосвязи с развитием институтов гражданского общества и, прежде всего, наиболее важного из них — системы местного самоуправления.
Важность этого направления стратегии модернизации отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. Выступая на Санкт-Петербургском экономическом форуме 17 июня 2011 года, он поставил вопрос о децентрализации полномочий как одной из наиболее важных задач на пути модернизации российской экономики и всей системы государственного управления. Было подчеркнуто, что «федеративный характер нашего государства должен быть мотором развития нашей огромной и многообразной страны и работать на наше конкурентное преимущество. В современном мире невозможно управлять страной из одной точки, тем более, когда речь идет о такой стране, как Россия...». Было сказано о необходимости подготовить «предложения по децентрализации полномочий между уровнями власти, прежде всего в пользу муниципального уровня, включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принципов межбюджетных отношений» [см. Коммент. 2]. При всей своевременности подобных предложений, нельзя не согласовать их с имеющимися реалиями российского местного самоуправления и его экономической базы. Действительно, прежде чем передавать какие-либо полномочия «вниз», следует разобраться с тем, как финансируются и исполняются уже имеющиеся полномочия (для органов местного самоуправления они сформулированы в виде вопросов местного значения). За формальным словом «полномочия» на деле скрываются жизненно важные для населения функции и обязательства органов публичного управления. Расширить полномочия органов местного самоуправления, действительно, необходимо, особенно учитывая то, что в первоначальной версии Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия муниципального управления были практически полностью «деэкономизированы» и сведены к функциям общего администрирования и социального вспомоществования. Однако, если вся децентрализация сведется к тому, чтобы сбросить некие обязательства «вниз», расширив круг полномочий, которые и ныне неадекватно финансируются и не в полной мере реализуются, то интересы населения в очередной раз окажутся под угрозой существенного ущемления.
Роль местного самоуправления в модернизации общества и экономики определяется двояко. Качественно обновляясь само по себе, местное самоуправление создает дополнительные посылки и стимулы к решению задач мо-
дернизации экономики и социальной сферы, к росту гражданской активности населения и повышению эффективности функционирования всех систем публичного управления. Сегодня ситуация в этом отношении складывается достаточно противоречиво. Формально процессы обновления в системе институтов российского местного самоуправления в последние годы шли достаточно активно. С другой стороны, оснований говорить о том, что в этой сфере общественных отношений ныне задействованы дополнительные мощные посылки и стимулы к решению задач модернизации экономики и социальной сферы, серьезных оснований пока не имеется. Можно сказать, что субрегиональный уровень управления по ряду объективных и субъективных причин практически выключен из активного участия в решении задач модернизации; он может претендовать в лучшем случае на роль некоей маломощной «пристяжной» за «спиной» федеральных и региональных властей.
Почему так произошло? По-видимому, исходной причиной следует считать сами подходы к разработке и реализации муниципальной реформы в Российской Федерации. Хотя разработка и принятие известного 131-ого ФЗ по местному самоуправлению и сопровождалось значительным числом различных обсуждений и слушаний, четкого представления о конечных целях реформы в ходе этих дискуссий не сложилось. Целеориентированность и социально-экономическая обоснованность предполагаемых перемен в сфере местного самоуправления идеологами реформы явно были оттеснены на второй план и низведены до примитивной формулы: «так наверняка будет лучше».
Единственным конструктивным продуктом этих дискуссий можно считать принятое в самый последний момент решение запускать реформу не сразу в полном объеме, а через механизм «переходного периода» (действовал в 2006— 2008 годах). Действительно, гибкая модель «переходного периода» позволила избежать многих трудностей, которые сулило разовое введение всех новаций 131-го ФЗ. В этом смысле существенный позитив переходного периода — не только накопление известного опыта работы всех систем муниципального управления в новых условиях, но и принятие многочисленных поправок к 131-му ФЗ [см. Коммент. 3], которые позволили в какой-то мере привести его в соответствие с экономическими, социальными и иными реалиями функционирования институтов местного самоуправления в России. «Обвальных» проблем с функционированием местного самоуправления и с предоставлением муниципальных услуг населению удалось, таким образом, избежать, но едва ли это и есть тот позитивный результат реформы, ради которого она и затевалась.
Оценивая итоги прошедших лет реформы, следует обратить внимание на три обстоятельства.
Во-первых, надо отказаться от мысли, что муниципальная реформа началась именно с принятия 131-го ФЗ. По сути, она продолжалась весь период после принятия ранее действовавшего аналогичного закона. При этом, как полагает большинство специалистов, изменения в российском самоуправлении в этот период шли по двум основным направлениям.
С одной стороны, явно нарастал процесс усиления разнообразия складывавшихся в регионах систем организации субрегионального государственного управления и местного самоуправления. С другой стороны, все же доминировала тенденция к увеличению числа регионов, использовавших именно одноуровневую систему муниципальных образований. В этом смысле, изначально прошедшая муниципальная реформа как бы была нацелена на то, что бы повернуть ход событий на 180 градусов: от многообразия организации муниципального управления — к его универсализации и от преимущественно одноуровневой системы — к обязательно двухуровневой. Такие резкие повороты институционального характера вообще редко дают положительный эффект, тем более, быстрый.
Во-вторых, хорошо заметно, что прошедшая муниципальная реформа — типичная «реформа сверху». Действительно, никаких народных волнений с требованием провести муниципальную реформу в тот период явно не наблюдалось. Правда, говорят, что иных реформ, как реформы сверху, в России не бывает — все «реформы снизу» кончаются только насилием и кровопролитием. Тем не менее, как правило, при «реформах сверху» декларируется много благих целей (например, равнодоступность благ муниципального обслуживания для населения всех регионов страны), но фактически последовательно преследуется только одна: удобство и благополучие чиновников всех уровней.
В-третьих, завершение переходного периода и начало полномасштабного осуществления реформы совпали по времени с наиболее сложным периодом негативного воздействия международного финансового кризиса на российскую экономику. При этом в ходе кризиса субфедеральные (в том числе и муниципальные) системы управления оказались в наиболее сложном положении, так как в отличие от федерального центра они никакими резервными фондами не обладали. «Подтянуть пояса» на местах пришлось в полной мере. Муниципальные образования (прежде всего, поселенческие) свернули финансирование многих вопросов местного значения или низвели это финансирование до символических размеров. Конечно, это в известной степени исказило представление о реальных итогах муниципальной реформы, сделало итоговую картину менее благоприятной, чем это могло бы быть при иных условиях.
Но дело не только в финансовых проблемах местного самоуправления, которые остаются основным предметом озабоченности (на этом мы остановимся чуть ниже). Прежде всего, необходимо разобраться с тем, что фактически получилось в ходе реформы именно в институциональном смысле.
Во-первых, сразу следует признать, что в ходе муниципальной реформы в России был сделан существенный шаг от федеративного государства к унитарному [см. Коммент. 4]. Как хорошо известно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, организация местного самоуправления является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. При этом Конс-
титуция фиксирует здесь практику «совместного ведения» даже не в деталях, а лишь на уровне «общих принципов» организации местного самоуправления в стране. Именно это вынужденно определило название 131-го ФЗ как Закона «Об общих принципах организации...» [см. Коммент. 5]. В действительности же, никаких «общих принципов» в законе нет, а есть преимущественно жесткая регламентация по детализации сродни железнодорожному расписанию. Эта регламентация и порожденная ей универсализация институтов местного самоуправления по всем регионам страны абсолютно несообразны не только федеративной природе российской государственности, но огромному многообразию территориально-географических, социально-экономических, демографических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Например, в экономически куда более «выровненной» Германии эксперты также различают, как минимум, три модели организации субрегионального управления и местного самоуправления [см. Коммент. 6].
На местах изощряются, чтобы как-то пригладить несуразности реформы, например, с формированием огромного числа экономически несостоятельных муниципальных образований (путем объединительных процессов; «втягивания» поселений в городские округа [см. Коммент. 7], организации всей «сетки» муниципального устройства в регионе через одни только городские округа, как это имеет место, например, в Свердловской области).
Во-вторых, необходимо отметить, что итоговый продукт нашей муниципальной реформы во многих случаях мало похож на реальное местное самоуправление. Даже опытные правоведы не могут найти именно то, что, собственно, отделяет наше, так называемое, «местное самоуправление» от обычной системы территориальных (местных) органов представительной и исполнительной власти. Тут надо вспомнить, что в советский период нашего развития формализованного понятия «местное самоуправление» вообще не существовало. Возьмем для примера Конституцию СССР 1977 года. В самой первой ее редакции речь шла только о местных органах государственной власти и управления (глава 19), роль которых исполняли соответствующие Советы народных депутатов, избираемые населением.
В последней по времени редакции этой Конституции (от 26 декабря 1990 года) хотя и в противоречивой форме, но уже обозначилась идея местного самоуправления граждан. Так, в этой редакции Основного закона отмечалось, что «в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов (которые, однако, все же характеризовались как местные органы государственной власти), могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии». Конституция, таким образом, допускала возможность установления полномочий местных органов управления не только законами Союза ССР, но также и законами союзных и даже автономных республик в составе СССР [см. Коммент. 8].
На каком этапе и при наличии каких предпосылок избираемые населением местные органы управления получают право на приставку «само», то есть становятся именно органами самоуправления граждан? Наверное, одной только имеющейся ныне формальной конституционной ссылки на то, что органы местного самоуправления не входят в системы органов государственной власти тут явно недостаточно. Традиционно, реальное местное самоуправление характеризуется, как «пробный камень», двумя моментами. Во-первых, возможностью прямого участия населения в делах территории, в управлении ею. Во-вторых, реальной (то есть прежде всего, экономической) независимостью местной власти от государственного управления, что как бы и материализует собой конституционный тезис о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
К сожалению, в ходе реформы не удалось практически реализовать такие решения, при которых эти два важнейших признака местного самоуправления как института современного гражданского общества в равной мере наличествовали бы и дополняли друг друга. Наоборот, в каком-то смысле они даже вступили в известное противоречие. Как мы полагаем, это связано с тем, что институционально развитие местного самоуправления в России в ходе реформы пошло по двум противоположным направлениям.
С одной стороны — неоправданное размельчение муниципальных образований, с другой — их столь же неоправданное укрупнение. Так, в результате реформы число муниципальных образований в стране за счет их размельчения разом возросло почти в 5 раз [см. Коммент. 9]. Конечно, формально это действительно и очень существенно приблизило местное самоуправление к населению. Стали более реальными многие формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения через непосредственные формы демократии (сходы граждан и пр.). Впрочем, обращает на себя внимание, что подобный курс реформы явно противоречит мировой практике развития этой сферы публичного управления. Анализ этой практики показывает, что сегодня понятие «доступности» местного самоуправления для граждан приобретает совершенно иные критерии [см. Коммент. 10]. Не случайно, уже в рамках переходного периода реформы во многих регионах России начался процесс укрупнения поселенческих муниципальных образований [см. Коммент. 11]. Принцип некоей «пешей доступности» хотя формально еще остается в 131-ом ФЗ, но уже только в качестве законодательного курьеза.
Более «умно» поступили те субъекты Федерации, которые сразу сумели «обойти» новации муниципальной реформы за счет выстраивания всего муниципального пространства региона как системы городских округов [см. Коммент. 12]. Эти процессы свидетельствуют о том, что изначально определенные 131-ым ФЗ схемы и критерии формирования муниципальных образований, как минимум, не универсальны для регионов России, а как максимум — вообще нуждаются в серьезном уточнении.
На другом «полюсе» реформы, как было сказано выше, — столь же неоправданное укрупнение муниципальных образований. В некоторых случаях ситуация вообще выглядит совершенно курьезно. После ликвидации по «требованию» 131-го ФЗ внутригородских муниципальных образований (кроме двух городов федерального значения) у нас появилось около десятка единых муниципальных образований с населением от 1 млн жителей и выше. Как можно реально «самоуправляться» в таких огромных «муниципальных образованиях», трудно себе представить даже чисто технически. Сложилась ситуация, при которой 30, 40 и даже 50% населения субъекта Федерации живет в одном муниципальном образовании («столичный» город), а остальная половина — в еще 300—400 муниципальных образованиях. Едва ли это можно считать обеспечением прав граждан на равный доступ к инструментам прямой демократии и благам муниципального обслуживания.
Некое близкое подобие искомому идеалу самоуправления граждан видится в так называемом «территориальном общественном самоуправлении». Но сегодня оно фактически беспомощно; оно не имеет четко зафиксированных полномочий и гарантированной государством экономической базы. Непонятен и сам термин, принятый в данном случае 131-ым ФЗ: территориальным, а по сути — и общественным является всякое самоуправление, в том числе, и его «базовые формы», зафиксированные в этом законе (городские округа, муниципальные районы, сельские и городские поселения). Однако все это никак не инициативный результат развития начал гражданского общества, а чисто разрешительный и даже обязательный к употреблению продукт, по сути, приращение «снизу» действующей системы государственного управления.
От конструкции, изложенной в Конституции СССР 1977 года, нынешнее российское местное «самоуправление» отделяет лишь отсутствие формального указания на его прямую подконтрольность вышестоящим органам государственной власти. Однако при всеобщей и глубокой дотационной зависимости местных бюджетов от помощи из бюджетов субъектов Федерации, отсутствие такой формальной записи просто несущественно. Командные формы взаимоотношений губернаторов с главами муниципальных образований уже давно стали управленческой нормой для российских регионов и основа этого — не формальная «подчиненность» (это противоречило бы действующему законодательству), а полная зависимость большинства муниципалитетов от «руки дающего» сверху.
Всякое местное самоуправление (как и любая местная власть, независимо от того, как она соотносится с идеями гражданского самоуправления) продуктивно только тогда, когда оно экономически состоятельно. Основной компонент этой состоятельности — местные бюджеты. Год за годом на разных слушаниях и конференциях по этому поводу принимались одни и те же рекомендации: как нормализовать ситуацию в сфере
местных финансов и, тем самым, дать российским муниципалитетам возможность нормально функционировать и исполнять свои полномочия. Но воз и ныне там — российское местное самоуправление продолжает оставаться у разбитого финансового корыта. В ходе реформы количество местных бюджетов существенно возросло, а их совокупная доля в консолидированном бюджете страны и в консолидированных бюджетах субъектов Федерации существенно сократилась [см. Коммент. 13]. Местные налоги, выполняющие в мировой практике роль наиболее важного рычага экономического регулирования «в руках» реального местного самоуправления, у нас по своей значимости ничтожны. Это касается и прав муниципального управления в сфере налогового администрирования в целом [см. Коммент. 14].
Практика муниципальной реформы доказала, что насаждение во всех регионах России единообразной схемы муниципальных образований и местных бюджетов в условиях многообразия условий не является достаточным условием для обеспечения полноты прав граждан на местное самоуправление и предоставляемые им блага. Решающее значение приобретает обеспеченность органов местного самоуправления необходимыми экономическими ресурсами, прежде всего, финансово-бюджетными.
Между тем, в ходе реформы усилилась зависимость местных бюджетов от источников финансовой помощи. Способность местных бюджетов финансировать полномочия органов муниципального управления была поставлена в полную зависимость от передачи им налоговых долей и\или прямой финансовой помощи (см. таблицу 1). По данным Минфина России, в 2010 году дотационность свыше 70% имели 52,8 всех местных бюджетов, в том числе 53,8% районных бюджетов и 56,9% бюджетов сельских поселений. 86% сельских поселений имели дотационность свыше 30%. Остается символической и роль двух действующих местных налогов [см. Коммент. 15].
Таблица 1
Удельный вес налоговых и неналоговых доходов, а также межбюджетных трансфертов в собственных доходах [см. Коммент. 16] местных бюджетов в Российской Федерации (в %)
Наименование доходов 2006 год 2008 год 2010 год
Налоговые доходы 43,0 38,3 40,9
Неналоговые доходы 15,7 14,8 12,8
ИТОГО налоговых и неналоговых 58,7 53,1 53,7
Межбюджетные трансферты (без субвенций) [см. Коммент. 17] 41,3 46,9 46,3
ИТОГО собственных доходов 100,0 100,0 100,0
Собственная доходная база местных бюджетов весьма неравномерно распределяется между основными типами муниципальных образований. На бюджеты поселений — самой важной институциональной новации реформы (примерно 88% всех действующих ныне муниципальных образований) — приходится всего 13,2% всех собственных доходов (в том числе 10% налоговых доходов) местных бюджетов (см. таблицу 2). На поселения приходится также менее 11% расходов местных бюджетов. Закономерно возникает вопрос: стоило ли ради такой малости вообще затевать подобную реформу, умножать число муниципальных служащих?
таблица 2
Распределение собственных доходов по уровням местных бюджетов
Российской Федерации
Муниципальные образования 2006 год 2008 год 2010 год
Городские округа 50,0 52,8 52,2
Муниципальные районы 43,0 37,1 34,6
Поселения 7,0 10,1 13,2
Источник таблицы 1 и таблицы 2 — данные мониторинга с сайта Минфина России.
Такие местные «бюджеты» (а, по сути, и реализующие их поселенческие органы местного самоуправления) существуют чисто номинально, только на бумаге в силу широко распространенной ситуации практически полной передачи всех поселенческих полномочий, в том числе и бюджетных, на районный уровень. Полная передача бюджетных полномочий поселений на районный уровень сейчас не допускается. Формально передаются только полномочия по составлению бюджета, но, по сути, поселения занимаются только бумажной работой, бюджетно-техническими функциями, не намного ушедшими от дореформенной практики сметного финансирования местных администраций. Остается только поселенческий муниципалитет, который финансирует сам себя и более ничего [см. Коммент. 18].
Другими словами, напряженная (мягко говоря) ситуация в сфере местных финансов неизбежно проецируется на то, как и в каком объеме фактически исполняются органами местного самоуправления (особенно, низового уровня) полномочия по уже действующим ныне вопросам местного значения. Эти полномочия, как было сказано выше, либо передаются на районный уровень, либо просто не исполняются (не финансируются). Так, в Касимовском районе Рязанской области из 25 поселений лишь 5 самостоятельно формируют и исполняют свой бюджет. И это при том, что во многих поселениях на содержание аппарата (представительный и исполнительный органы) уходит до 50% и более всех бюджетных средств, вклю-
чая дотации. Однако, надо признать, что во многих случаях централизация полномочий на районном уровне вызвана не неспособностью или нежеланием поселенческих муниципалитетов заниматься чем-либо, а объективной необходимостью сохранить целостность и устойчивость функционирования тех или иных отраслей местного хозяйства (например, в сфере ЖКХ, дорожного хозяйства, электросетей и пр.).
Кому же мы собираемся передавать дополнительные полномочия, как и чем собираемся их финансировать? Тут надо иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, за годы проведения реформы названными выше многочисленными дополнениями к 131-му ФЗ, обозначенный в нем круг вопросов местного значения существенно расширился, причем без принятия каких-либо обязательств по расширению финансовой базы местных бюджетов. В результате, эти новые полномочия (например, по поддержке малого предпринимательства [см. Коммент. 19]) тихо отошли в круг формали-тетов, не имеющих конкретных продвижений в практике муниципального управления. В условиях серьезного недофинансирования местное хозяйство (тем более, с учетом реформы всей системы бюджетных учреждений) все более ориентируется не на качество социального обслуживания, а на «зарабатывание денег», безотносительно того, способно ли большинство населения оплачивать такие услуги или нет.
Во-вторых, дискуссия вокруг передаваемых на муниципальный уровень государственных полномочий [см. Коммент. 20] также показывает, что проблема дисбаланса полномочий и источников их финансирования действительно существует. Суть дискуссии состояла в следующем. Вносилось предложение: если некое государственное полномочие в течение 3 или 5 лет постоянно передается на местный уровень и там фактически исполняется, то по истечении данного срока указанное полномочие для муниципального управления «автоматически» становится собственным. Однако, это предложение вызвало бурю протестов представителей муниципального сообщества. Смысл их возражений предельно прост. Изменение юридического статуса того или иного полномочия с переданного (делегированного) на собственное означает замену их гарантированного субвенциональ-ного финансирования «сверху» на более чем проблематичное обеспечение за счет собственных доходов местных бюджетов. В результате, трудности местных бюджетов возрастут, а «качество» исполнения соответствующих полномочий может существенно ухудшиться.
С учетом накопленного опыта можно смело утверждать: односторонние действия по передаче тех или иных полномочий на уровень муниципального управления вне последовательного формирования финансовой базы реализации этих полномочий [см. Коммент. 21], вне реального усиления роли муниципального звена в решении вопросов хозяйственного и социального развития территорий не обеспечат. К решению данной задачи следует подойти с двух сторон. С одной стороны, следует определить-
ся с кругом полномочий, которые дополнительно могут быть переданы на соответствующий муниципальный уровень управления, а также с тем насколько: а) эти полномочия могут передаваться муниципалитетам на симметричной или асимметричной основе (то есть выборочно); б) эта передача может регулироваться только федеральными законами и\или в известной мере законами субъектов Федерации.
С другой стороны, следует радикально пересмотреть подходы к формированию местных бюджетов, расширив как состав их гарантированных доходных источников [см. Коммент. 22], так и круг возможных местных налогов, а равно и права органов муниципального управления по регулированию всех вопросов их взимания. Разумеется, полностью преодолеть дотационность определенной части местных бюджетов невозможно: такого нет ни в одной стране мира. Однако в целом самодостаточность местных бюджетов должна стать правилом, а не редким исключением из него; механизмы финансовой поддержки муниципалитетов должны иметь отчетливо выраженный стимулирующий характер и ориентировать муниципалитеты на последовательное снижение степени дотационности их бюджетов. Надо набраться смелости и принять такое решение: муниципальные образования, чьи бюджеты в течение 10—15-летнего периода не имеют реальных перспектив выхода из ситуации глубокой дотационнос-ти, должны быть ликвидированы путем присоединения к другим муниципальным образованиям. Население от этого ничего не потеряет, только выиграет.
Учитывая сложность стоящих задач, нужно остановиться с бесчисленными поправками к 131-му ФЗ — уже достаточно ясно, что мелочными «точечными» поправками ситуации радикально не улучшить. Для эффективного включения местного самоуправления в процесс общей децентрализации публичного управления следует, прежде всего, выработать серьезную концепцию развития отечественного местного самоуправления и только потом решать, что должно стать нормативно-правовой базой реализации этой стратегии. По нашему мнению, эту задачу может выполнить только принятие полной новой редакции 131-го ФЗ. Однако нельзя повторять ошибок, характерных для принятия изначальной версии данного законодательного акта, «под которым» не оказалось серьезных концептуальных проработок, не было реальной научной экспертизы: обсуждения формально проводились, но их рекомендации в расчет практически не принимались. Не было услышано так же и мнение муниципального сообщества, не говоря уже о мнении самих российских граждан.
Возвращаясь к основополагающей мысли Президента страны о необходимости «децентрализации полномочий между уровнями власти, прежде всего в пользу муниципального уровня, включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принципов меж-
бюджетных отношений», следует отметить, что это назревшее решение не может быть реализовано как некая изолированная акция. Оно может быть результативно осуществлено только в рамках разработки и реализации новой стратегии развития экономико-правовых и институциональных основ российского местного самоуправления, причем разработки и реализации на началах открытости, широкой общественной и научной экспертизы.
Комментарии
1. По оценкам Счетной палаты Российской Федерации, по сравнению с 1970 годом средний возраст оборудования в отечественной промышленности вырос почти в 2 раза. В 1970 году 40,8% мощностей имело возраст до 5 лет, сейчас — только 9,6%. Износ основных фондов в отдельных отраслях промышленности достигает 80%. («Финансовые известия», 9 дек. 2010. С. 2)
2. Медведев Д.А. Выступление на заседании Петербургского международного экономического форума 17 июня 2011 года (с сайта Президента Российской Федерации).
3. Только до середины 2009 года в закон было внесено 296 поправок. См.: Миронов С.М. Полномочия дали — денег нет. («Российская газета», 28.10.2009)
4. Так, имея в виду именно организацию местного самоуправления, один из авторов отмечал, что «в России в некоторых сферах государственного строительства действуют концепции, свойственные не федеративным, а унитарным государствам». Шейнин Л. Самоуправление в федеральном государстве (отраженным светом) («Право и экономика», 2009, №12).
5. Та же нелепость относительно «общих принципов» как содержания законодательного акта относится и к Федеральному закону от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последующими многочисленными изменениями и дополнениями.
6. Кузьминых Н.В. Из опыта правового регулирования местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах. («Современное право», 2008, № 9. С. 121—123) В Германии вообще нет федерального закона, регулирующего правовые и иные основы местного самоуправления в стране. Лишь в Основном законе страны зафиксирован ряд положений, касающихся места и роли местного самоуправления в обществе и государстве. Все остальное регулируется законами земель как субъектов немецкой федерации.
7. Например, в Московской области Домодедовский муниципальный район подобным образом превратился в городской округ, а вот в Одинцовском районе области аналогичная инициатива районных властей «не прошла» из-за жесткой оппозиции ряда поселенческих муниципалитетов.
8. Согласно 131-му ФЗ, полномочия (вопросы местного значения) органов муниципального управления могут регулироваться только федеральным законодательством (п.1 ст.18).
9. На начало 2010 года в Российской Федерации действовало 23304 муниципальных образований.
10. Укрупнение муниципальных образований — это тенденция, которая существует во многих европейских странах, в частности, в Швеции, Финляндии, Дании, Норвегии. Например, в Швеции идет слияние небольших коммун в более крупные структуры. В результате, за последние полвека число муниципалитетов в стране сократилось почти в 5 раз. См.: Миронов С.М. Полномочия дали — денег нет. «Российская газета», 28 октября 2009 года. Укрупнение муниципальных образований постоянно идет и в Германии. Причина в том, что современные системы связи и коммуникаций создают совершенно иное представление о рациональном пространстве муниципального управления и снимают необходимость иметь муниципалитет в каждой деревне.
11. Вследствие принятия и вступления в силу Закона Республики Башкортостан от 19 ноября 2008 года №50-з «Об изменении границ и объединении отдельных сельских поселений в Республике Башкортостан» количество сельских поселений сократилось на 124 единицы. В Рязанском районе Рязанской области, по мнению его руководства, вместо нынешнего 21 поселенческого муниципалитета целесообразно оставить не более 14—15, увязав их с реальной экономической базой каждой территории.
12. Так, в Свердловской области существенно модернизировали всю систему внутрирегионального управления. В ней две особенности. Во-первых, это переход к одноуровневой системе муниципальных образований на основе «сетки» муниципальных образований — городских округов. Таким образом, в области отсутствуют «низовые» поселенческие муниципальные образования. Во-вторых, это наличие специальных органов субрегионального территориального управления, своего рода «промежуточной» управленческой инстанции между региональными властями и муниципалитетами. Это так называемые «управленческие округа». В настоящее время в данной области действуют управленческие округа: Горнозаводской, Восточный, Северный и Южный округа и отдельно городской округ — город Екатеринбург.
13. Так, доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации снизилась в среднем по России с 2003 года по 2010 год с 49,4% до 39,6%.
14. Ранее мы уже обращались к этому вопросу. См. Бухвальд Е.М. Экономико-правовые вопросы сбалансированности местных бюджетов // Экономическая теория, анализ, практика, 2010, №5. С. 31—48. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, органы местного самоуправления
вправе устанавливать местные налоги. Однако на практике это конституционное положение действует в ограниченных рамках; органы местного самоуправления в России могут лишь вводить местные налоги, установленные федеральным законодателем (Налоговым кодексом Российской Федерации).
15. На них приходится 14,4% налоговых доходов местных бюджетов (2010 год).
16. В соответствии с российским бюджетным законодательством, к «собственным» ныне (в отличие от ранее действовавших норм) относятся все доходы соответствующих бюджетов кроме субвенций на исполнение переданных полномочий.
17. Фактически же, уровень дотационной зависимости местных бюджетов еще выше, чем это следует из данной таблицы, так как часть дотаций субъекты Российской Федерации замещают передачей муниципалитетам долей налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Эти средства попадают уже не в межбюджетные трансферты, а в налоговые доходы местных бюджетов.
18. Как отмечалось на слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации, есть муниципальные районы, где поселенческие муниципалитеты передали все полномочия на районный уровень, а местные чиновники «только расписываются в зарплатной ведомости».
19. Эти полномочия также прописаны в Федеральном законе от 24 июля 2007 года «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» № 209-ФЗ (ст. 11).
20. По данным за 2010 год, по данным мониторинга Минфина России, на муниципальный уровень было передано 69 различных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
21. Мы оставляем в стороне, но все же имеем в виду и вопросы организационно-кадрового укрепления всех институтов российского местного самоуправления.
22. Речь идет о налоговых долях, гарантированно передаваемых в местные бюджеты.
Литература
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Бухвальд Е.М., Федоткин В.Н. Муниципальная реформа и социально-экономическое развитие территории. М.: Институт экономики РАН, 2010.
4. Бухвальд Е.М. Экономико-правовые вопросы сбалансированности местных бюджетов // «Экономическая теория, анализ, практика», 2010. № 5.
5. Гутникова Е. Финансовая самостоятельность как фактор устойчивости развития муниципальных образований // «Федерализм», 2010. № 1.
6. Дементьев А. Местное самоуправление как уровень публичной власти // «Федерализм», 2010. № 1.
7. Кузьминых Н.В. Из опыта правового регулирования местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах // «Современное право», 2008. № 9.
8. «Муниципальная реформа в России: от переходного периода к полномасштабной реализации», M.:URSS, 2009.
9. «Муниципальная реформа в Российской Федерации» М., «Эксмо», 2010.
10. Шейнин Л. Самоуправление в федеральном государстве (отраженным светом) // «Право и экономика», 2009. № 12.
