CC BY
16УДК 332.1
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФАКТОР УСТОЙЧИВОСТИ
СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
С.Н. Смирнова
Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Вологодский научный
центр Российской академии наук»
Особую роль в пространственном развитии любой страны играют сельские территории. В настоящее время в России в связи с принятием в 2019 г. Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года и государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий» особо актуализировались вопросы системного анализа проблем развития сельских территорий и разработки эффективных механизмов их развития. В связи с этим в данной статье охарактеризованы факторы, влияющие на условия развития сельских поселений на основе анализа материалов научных публикаций российских ученых по данной тематике. На основе результатов опроса глав муниципальных образований обозначены ключевые проблемы развития органов местного самоуправления, определены особенности сельских поселений. Сделан вывод о важнейшей роли укрепления собственной финансовой базы местного самоуправления.
Ключевые слова: сельские территории, опрос глав, устойчивое развитие, сельская экономика, местное самоуправление.
Большую часть Российской Федерации занимают сельские территории (территории вне городских населённых пунктов), на которых проживают 26% населения страны (81% всех муниципальных образований составляют сельские поселения). Они являются базой для развития сельскохозяйственного производства, обеспечения продовольственной, а соответственно в определенной степени и национальной безопасности, играют важнейшую роль в устойчивом развитии страны в целом, её регионов и муниципалитетов. В целом развитие сельских территорий России в настоящее время характеризуется наличием ряда системных проблем: слабо развита экономика и социальная сфера; сохраняются проблемы безработицы; отмечается низкий уровень развития инженерной и иной инфраструктур (например, в целом по стране лишь треть жилого фонда в сельской местности обеспечена всеми видами благоустройства; острой проблемой является и низкое качество питьевой воды) и другое [2,16].
Важность создания условий для комплексного и устойчивого развития сельских территорий обозначена на всех уровнях власти в России. Основополагающим фактором устойчивого развития сельских территорий является местное сельское самоуправление. В сельской местности Российской Федерации насчитывается более 20 тыс. муниципальных образований, из них 18,5 тыс. являются сельскими поселениями. Сельское самоуправление в современных условиях развивается под влиянием ряда факторов экономического и институционального характера, преодоление которых требует порой немалых усилий для решения вопросов местного значения [9].
Целью данной статьи является выявление необходимых условий для устойчивого развития сельских поселений на основе анализа результатов анкетного опроса глав муниципалитетов Вологодской области.
Объектом исследования выступают сельские территории Вологодской области.
Методологической основой исследования послужили методы анализа, синтеза, сравнения, обобщения, статистические и экспертные оценки.
Изучением вопросов и проблем устойчивого развития сельских территорий занимаются множество российских исследователей, в частности, Р.Х. Адуков [1], Л.В. Бондаренко [2], С.В. Киселев [4], Ф.З. Мичурина [5], Т.Г. Нефёдова [6], Л.А. Овчинцева [9], В.В. Па-циорковский [10], М.М. Скальная [14], В.Я. Узун [15], А.В. Мерзлов [17] и др. Результаты исследований данных авторов также учитывались в нашем исследовании.
По мнению Т.Г. Нефёдовой, в сложившихся условиях депопуляции населения и поляризации сельского хозяйства «для развития сельских территорий необходимо множество
разных производителей, причем не только сельскохозяйственных, от крупных до мел-ких...важна поддержка любых форм среднего и малого бизнеса в сельской местности и сохранение транспортной и социальной инфраструктуры с рабочими местами хотя бы там, где еще есть население». Исследователь отмечает, такое явление как «дачная» экономика способна лишь затормозить социальное опустынивание территории, поскольку также характерна для пригородов, а в удаленных местах - для доступных и наиболее ландшафтно привлекательных [6].
В докладе Минсельхоза [8] указывается, что снижение численности и доли сельского населения - закономерный процесс пока не завершившейся урбанизации, который ускоряется значительным различием в уровне жизни между городом и селом. Развивая сельскую инфраструктуру (дороги, социальная и инженерная инфраструктура, сельская занятость), можно сдержать процесс обезлюдивания сельских территорий, что особенно актуально для отдаленных труднодоступных районов. Поддержание инженерной инфраструктуры на селе -один из основных факторов, обусловливающих развитие сельских территорий. По результатам социологического исследования, проведенного Минсельхозом, для сельских жителей главные проблемы сельского развития в России - это инфраструктура и безработица.
В.В. Пациорковский убежден, что основными ресурсами развития территории является местная власть и благосостояние населения. Местное самоуправление обречено на вялотекущее существование без поддержки самостоятельных и инициативных людей [10].
На основе изучения материалов публикаций исследователей, отметим факторы, определяющие условия развития сельских поселений.
Во-первых, поляризация сельского пространства. Переход к рыночной модели развития наиболее трудным оказался для Нечерноземья, в силу климатических условий, не имеющих сравнительных преимуществ в ведении сельского хозяйства по отношению к южным регионам. Отсутствие серьезной государственной поддержки привело к развалу большинства колхозов и резкому падению сельскохозяйственного производства. В Нечерноземье в постсоветский период выведены из оборота около 13 млн. гектар земли, объемы растениеводства и животноводства сократились в несколько раз и восстанавливаются очень медленно [6].
Во-вторых, сельское хозяйство стало более индустриальным, но при этом выборочно-очаговым (концентрация производства усилилась за счет формирования новых крупных агропромышленных структур), что привело к подрыву экономической базы многих сельских поселений, в том числе сокращению занятости, росту безработицы, падению доходов сельского населения [6].
В-третьих, усиление разрыва в качестве и уровне жизни в городской и сельской местности ведет к оттоку населения, особенно молодого, из села в город [7].
В-четвертых, постсоветский период на фоне общего резкого спада сельского производства и сжатия экономически освоенных пространств угрожающие темпы приобрела депопуляция сельского населения.
В-пятых, уровень благоустройства жилья в сельской местности значительно отстает от благоустройства жилья в городах.
В-шестых, большинство сельских территорий имеют низкую бюджетную обеспеченность и дотационный бюджет.
В-седьмых, недостаточное научное, материальное, финансовое и кадровое обеспечение устойчивого развития сельских территорий [12].
Социально-экономическому развитию сельских территорий России препятствует множество факторов. Как отмечает Р.Х. Адуков [1], практически все они порождены недостаточной эффективностью государственного управления и считает, что важным условием ее повышения является разработка государственных программ развития, нацеленных на полноценное использование потенциала сельских территорий.
В 2019 году была принята Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года [11], в которую также включены задачи по повышению устойчивости системы расселения за счет социально-экономического развития сельских террито-
рий, учитывая плотность населения, различный характер освоения и использования таких территорий, природные условия, удаленность от крупных городов. Одним из механизмов реализации этих задач было принятие государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий» (сроки реализации программы: 2020-2025 годы) [13]. В проектную часть этой программы включены пять ведомственных проектов, в рамках которых предусмотрены мероприятия по развитию жилищного строительства, транспортной и инженерной инфраструктуры, благоустройства территории, содействию занятости сельского населения. Таким образом, основной блок мероприятий программы направлен на создание современного облика села, а именно на реализацию проектов по комплексному обустройству сельских поселений.
Помимо исследования динамики количественных (статистических) показателей развития сельских территорий необходимо понимать и качественную ситуацию, то есть, как эти процессы оценивают непосредственно жители или руководители органов местного самоуправления, принимающие соответствующие управленческие решения по развитию сельских территорий.
В марте - сентябре 2019 года сотрудниками отдела проблем социально-экономического развития и управления в территориальных системах ФГБУН ВолНЦ РАН был проведен очередной опрос глав муниципальных образований Вологодской области (первый такой опрос был проведён в 2007 г. по итогам 2006 г.) по анкете, включающей различные аспекты социально-экономического развития и организации муниципального управления. В ходе исследования проанализированы изменения, произошедшие в муниципалитетах за прошедший 2018 год, и выявлены наиболее актуальные проблемы, препятствующие реализации Федерального закона № 131-ФЗ4 в полном объеме в текущем году. Были получены заполненные анкеты от 130 глав муниципальных образований (две трети от числа разосланных анкет).
Таблица 1- Распределение ответов на вопрос: «Как Вы оцениваете результаты изменений, проводимых в рамках реформы местного самоуправления, применительно к Вашему муниципальному образованию?» (в % от числа ответивших)_
Варианты ответов Муниципальные образования
сельские поселения городские поселения муниципальные районы
2006 г. 2017 г. 2018 г. 2006 г. 2017 г. 2018 г. 2006 г. 2017 г. 2018 г.
Положительно 63,5 28,2 46,2 77,8 30,0 50,0 57,1 40,0 52,9
Ситуация не изменилась 21,2 52,1 35,9 0,0 70,0 25,0 42,9 45,0 29,4
Отрицательно 15,3 19,7 17,9 22,2 0,0 25,0 0,0 15,0 17,6
Источник здесь и в таблицах 1-10: База данных мониторинга изучения условий реформирования института местного самоуправления Вологодской области / ФГБУН ВолНЦ РАН, 2007 - 2019 гг. Результаты опроса за предыдущие годы опубликованы, например в [3,16].
Результаты проведённого опроса свидетельствуют, что увеличивается число руководителей, которые положительно оценивают результаты проводимых изменений по реформированию местного самоуправления за последние годы: с 40% в 2017 г. до 52,9% в 2018 г. в районах; с 30% до 50% в городских и с 28,2% до 46,2% - в сельских поселениях (табл. 1). В 2006-2007 гг. у глав муниципалитетов имелись значительные позитивные ожидания от проводимой реформы, подкреплённые дополнительными и повышенными мерами государственной поддержки, и большинство положительно оценивали результаты новой реформы. Позднее ожидания не оправдались. За последние годы наблюдается повышение, это можно
3 На вопросы анкеты (30-40 вопросов) ежегодно отвечают 150-210 глав муниципальных образований из 222-372 (в 2008-2016 гг. в Вологодской области проходил процесс объединения сельских поселений, в результате общее количество муниципальных образований сократилось на 150), что позволяет обеспечить ошибку выборки 4 -5%. Главы дают оценку по итогам прошедшего календарного года: например, в опросе 2019 г. по итогам 2018 г.
4 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 23.05.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».- URL http:// www.consultant.ru (дата обращения: 25.05.2020)
объяснить успешной реализацией государственных программ, повышением бюджетной обеспеченности муниципалитета. Пятая часть опрошенных глав отметила изменения как отрицательные.
В рамках нашего исследования акцентируем внимание на низовом уровне муниципального управления - сельских поселениях. Он отличается более негативными оценками, как в сравнении с районным, так и городским уровнями.
Так, главы сельских поселений отмечают наиболее проблемные сферы своего муниципалитета: оценивают положение «плохое и очень плохое» в сфере трудоустройства 58% глав, в демографии 64% глав, в сфере экономики 43%, в сфере обеспечения населения транспортными услугами 33% (табл. 2). Среди муниципальных образований выше доля глав сельских поселений, оценивающих экономическое развитие своей территории как «плохое и очень плохое» (43%), в районах эта доля 23%, в городских поселениях - 33% . Это указывает на низкий уровень развития сельской экономики и определяет низкую обеспеченность муниципального образования собственными доходами.
По-прежнему, в большинстве сельских поселений складывается неблагоприятная демографическая ситуация (так считают 64 % глав), так как уменьшение численности населения приводит к сокращению трудовых ресурсов, деградации существующей системы расселения и даже потере управляемости территориями.
Таблица 2 - Оценка состояния муниципального образования по нижеследующим параметрам по итогам 2018 г. (в % от числа ответивших)_
Параметр Муниципальные образования
муниципальные районы городские поселения сельские поселения
хорошее удовле- вле-творительное плохое и очень плохое хорошее удовлетвори-тельное плохое и очень плохое хорошее удовлетворительное плохое и очень плохое
Демографическая ситуация 0,0 64,7 35,3 0,0 66,7 33,3 7,3 28,0 64,63
Трудоустройство 11,8 70,6 17,6 0,0 66,7 33,3 4,9 37,0 58,02
Экономическое развитие 29,4 47,1 23,5 0,0 66,7 33,3 8,6 48,1 43,21
Диверсифицированность экономики 12,5 68,8 18,8 0,0 75,0 25,0 2,7 54,7 42,67
Доступность и качество услуг сферы образования 58,8 41,2 0,0 44,4 55,6 0,0 36,3 61,3 2,5
Доступность и качество услуг сферы здравоохранения 17,6 64,7 17,6 0,0 66,7 33,3 23,2 54,9 21,95
Материальное благосостояние населения 5,9 82,4 11,8 0,0 62,5 37,5 8,5 64,6 26,83
Обеспеченность населения жильем 5,9 76,5 17,6 33,3 33,3 33,3 19,5 59,8 20,73
Жилищно-коммунальное обслуживание 5,9 94,1 0,0 11,1 77,8 11,1 12,3 71,6 16,05
Отдых и культура 64,7 29,4 5,9 11,1 77,8 11,1 36,6 61,0 2,439
Обеспечение общественной безопасности 35,3 64,7 0,0 0,0 88,9 11,1 24,4 67,1 8,537
Экология (воздух, вода и др.) 41,2 58,8 0,0 12,5 87,5 0,0 48,8 46,3 4,878
Развитие дорожно-транспортной инфраструктуры 17,6 70,6 11,8 0,0 33,3 66,7 4,9 67,1 28,05
Обеспеченность населения транспортными услугами 5,9 76,5 17,6 11,1 77,8 11,1 12,2 54,9 32,93
Обеспеченность населения услугами связи (Интернет, мобильная связь) 17,6 76,5 5,9 55,6 44,4 0,0 28,0 48,8 23,17
Принятие Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подразумевало повышение самостоятельности муниципальных образований в части принятия управленческих решений по организации всей жизнедеятельности на своей территории.
Однако в действительности для сельских поселений складывается обратная ситуация: возможности по решению имеющихся проблем и управлению развитием муниципального образования сокращаются. В своих ответах на это указали 26% глав сельских поселений (табл. 3). Данная ситуация характеризуется перегруженностью местных органов власти ресурсоёмкими, зачастую, непосильными для них полномочиями, дефицит квалифицированных кадров и, конечно же, нехватка финансовых ресурсов, дотационность бюджета и т.д. В муниципальных районах и городских поселениях прослеживается тенденция роста возможностей по сравнению с 2017 годом (18% руководителей районов, 50% - городских поселений).
Таблица 3 - Оценка изменения возможностей для управления социально-экономическим развитием муниципального образования (в % от числа ответивших)_
Варианты ответов Муниципальные образования
муниципальные районы городские поселения сельские поселения
2006 г. 2017 г. 2018 г. 2006 г. 2017 г. 2018 г. 2006 г. 2017 г. 2018г.
Да, возможностей для управления развитием стало больше 25,0 10,0 18,8 58,3 20,0 50,0 45,2 16,4 9,9
Ничего принципиально не изменилось 62,5 75,0 81,3 25,0 80,0 50,0 41,3 57,5 64,2
Нет, возможностей для управления развитием стало меньше 12,5 15,0 0,0 16,7 0,0 0,0 8,7 26,0 25,9
Главная проблема организации местного самоуправления заключается в том, что у местных органов власти недостаточно возможностей для существенного улучшения дел в соответствующих сферах, что обусловлено как недостаточностью финансово-экономической базы, так и ограниченностью полномочий и бюрократическими препятствиями при взаимодействии с органами государственной власти.
В поселениях, в отличие от оценок в районах и городах, главы указывают на более низкий уровень возможностей органов местного управления решать проблемы муниципалитета. Так, руководители сельских поселений считают, что они имеют меньше всего возможностей повлиять на решение проблем безработицы и трудоустройства населения (74%; табл. 4), формирования и развития экономической базы в муниципальном образовании (67%), обеспечения населения жильем (66%), проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве (55%), в обеспечении жителей транспортными услугами (46%), туристической привлекательности (58%).
На эффективное управление муниципальным развитием, по мнению глав сельских поселений, оказывает влияние множество факторов (табл. 5). Наиболее значимыми среди них являются:
- недостаточность финансовых ресурсов;
- неактивность местного населения;
- ограниченность возможностей управления в сфере экономического развития муниципалитета;
- несовершенство законодательной и нормативно-правовой базы;
- отсутствие баланса интересов населения, бизнеса и власти в процессе развития территории;
-проблема обеспечения органов местного самоуправления квалифицированными кадрами [3].
Перечень ключевых проблем в развитии муниципалитетов области на протяжении всех 13 проведённых опросов глав остается одинаковым, таким образом можно говорить о системном кризисе местного самоуправления.
Таблица 4 - Распределение ответов респондентов на вопрос: «Оцените, пожалуйста, возможности органов местного самоуправления Вашего муниципального образования по решению проблем в следующих сферах в 2018 г. (в % от числа ответивших)_
Параметры Муниципальные образования
муниципальные районы городские поселения сельские поселения
удовлетво-ри-тельные и высокие крайне низкие и низкие удовлетво-ри-тельные и высокие крайне низкие и низкие удовлетво-ри-тельные и высокие крайне низкие и низкие
Проблема безработицы и трудоустройства 73,3 26,7 25,0 75,0 25,3 74,7
Формирование экономической базы муниципалитета 66,7 33,3 50,0 50,0 32,9 67,1
Развитие малого бизнеса 81,3 18,8 62,5 37,5 32,9 67,1
Обеспечение населения жильем 66,7 33,3 37,5 62,5 33,4 66,7
Жилищно-коммунальное хозяйство 43,8 56,3 25,0 75,0 44,2 55,8
Обеспечение жителей транспортными услугами 56,3 43,8 75,0 25,0 53,2 46,8
Повышение туристской привлекательности 93,8 6,3 62,5 37,5 41,8 58,2
Обеспечение общественного порядка 81,3 18,8 50,0 50,0 62,8 37,2
Организация отдыха и культуры 100,0 0,0 87,5 12,5 92,3 7,7
Повышение уровня социальной активности населения 75,0 25,0 75,0 25,0 64,1 35,9
Обеспечение качественного образования 100,0 0,0 71,4 28,6 69,2 30,8
Обеспечение социальной защиты населения 68,8 31,3 75,0 25,0 77,9 22,1
Охрана окружающей среды 93,8 6,3 62,5 37,5 65,8 34,2
Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения 68,8 31,3 37,5 62,5 62,1 38,0
Благоустройство территории 100,0 0,0 62,5 37,5 89,7 10,3
Таблица 5 - Распределение ответов глав сельских поселений на вопрос: «Оцените степень значимости факторов, которые мешают, по Вашему мнению, эффективному управлению муниципальным развитием» (в % от числа ответивших)_
Факторы Доля
Дефицит собственных источников доходов 88,8
Недостаточность финансовой поддержки со стороны государства 76,3
Неукомплектованность органов местного самоуправления квалифицированными кадрами 42,3
Зависимость от региональных органов управления 42,9
Бюрократические проволочки органов государственной власти 46,8
Несовершенство законодательной и нормативно-правовой базы на федеральном и региональном уровнях 48,7
Отсутствие эффективного сотрудничества с органами государственной, в первую очередь региональной власти 40,3
Пассивность местного населения 65,8
Отсутствие согласованности программных документов (на региональном и федеральном уровне), направленных на развитие муниципалитетов 32,0
Наличие полномочий, не имеющих непосредственного отношения к институту местного самоуправления 33,3
Ограниченность полномочий в сфере экономического развития муниципалитета 43,0
Недостаточность объектов имущества 34,6
Отсутствие эффективного сотрудничества с местными органами самоуправления районов и других поселений 32,1
Отсутствие информации, необходимой для мобилизации собственных доходов (информации о налогоплательщиках и т.д.) 50,0
Отсутствие баланса интересов населения, бизнеса и власти (государственной и муниципальной) в процессе развития территории 57,7
Неготовность и неумение органов местного самоуправления отстаивать интересы людей и территорий 35,9
* - представлены только ответы, оцененные как «очень значимы»
Эффективному функционированию местного самоуправления препятствует также и низкий кадровый потенциал работников органов местного самоуправления. Лишь 65% орошенных глав сельских поселений имеют высшее образование. Большинство глав сельских поселений отмечают необходимость получения знаний в юридической сфере и в области государственного и муниципального управления. Таким образом, в сельских поселениях наблюдается острый дефицит кадров. Трудности с формированием собственного профессионального персонала влияют как на эффективное управление сферами жизнеобеспечения муниципалитета, так и на и его развитие.
Обеспечение муниципальных образований финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для решения местных вопросов выдвигалось в качестве одной из приоритетных целей реформирования. Однако, как показала практика, достичь существенных изменений не удалось. В большинстве муниципальных образований существует проблема недостаточной обеспеченности собственными финансовыми ресурсами. Так, 68% глав сельских поселений указывают на низкую обеспеченность собственными доходами (табл.6).
Таблица 6 - Распределение ответов руководителей администраций на вопрос: «Как вы оцениваете бюджетную обеспеченность вашего муниципального образования» (в % от числа ответивших)_
Муниципальные образования Обеспеченность доходами в целом Обеспеченность собственными доходами
крайне низкая (0-30%) низкая (3160%) средняя (61-90%) высокая (более 90%) крайне низкая (0-30%) низкая (3160%) средняя (61-90%) высокая (более 90%)
2006 г.
сельские поселения 40,1 23,4 31,7 4,8 87,2 7,8 4,0 1,0
городские поселения 40,0 40,0 0,0 20,0 63,7 27,3 9,0 0,0
муниципальные районы 40,0 40,0 0,0 20,0 85,8 14,2 0,0 0,0
2017 г.
сельские поселения 18,1 45,8 33,3 2,8 25,0 47,2 26,4 1,4
городские поселения 30,0 30,0 40,0 0,0 30,0 20,0 50,0 0,0
муниципальные районы 5,0 35,0 45,0 15,0 10,0 25,0 50,0 15,0
2018 г.
сельские поселения 8,6 48,1 42,0 1,2 14,8 53,1 28,4 3,7
городские поселения 11,1 66,7 22,2 0,0 11,1 77,8 11,1 0,0
муниципальные районы 0,0 25,0 68,8 6,3 0,0 31,3 68,8 0,0
Вместе с тем, как показывает сравнение данных опросов за 2006 и 2018 гг., позитивные изменения в обеспеченности муниципальных образований финансовыми средствами есть. Так, за рассматриваемый период времени выросла с 4 до 28% доля глав поселений, указавших на среднюю наполняемость бюджета за счет собственных доходов. Прослеживается тенденция уменьшения количества поселений с крайне низкой обеспеченностью доходами.
На протяжении всего послереформенного периода большинство местных бюджетов формируется в основном за счет предоставляемых дотаций, субвенций и субсидий из вышестоящих бюджетов, однако даже с учетом финансовой помощи ресурсная обеспеченность местного самоуправления (доходами в целом) остается по-прежнему недостаточной. Большинство бюджетов поселений весьма скудны и фактически не дают возможности муниципалитетам влиять на сельскую жизнь. Бюджетные средства сосредоточены в основном в районных муниципальных образованиях (в 2018 г. на среднюю обеспеченность доходами указали 69% глав районов, 22% - городских и 42% - сельских поселений).
Обеспеченность органов местного самоуправления соответствующим имуществом, объём доходов местных бюджетов и достаточность полномочий напрямую влияют на эффективность (результативность) действий органов власти по решению вопросов и проблем местного значения [15]. По оценкам глав сельских поселений в 2018 году не имели эффекта действия органов местного самоуправления в следующих сферах: решение проблем безработицы и трудоустройства (в своих ответах на это указали 57% глав; табл. 7), формирование эко-
номической базы муниципалитета (60%), развитие малого бизнеса (61%), обеспечение населения жильем (42%), повышение социальной активности населения (43%), обеспечение жителей транспортными услугами (48%), оказание жилищно-коммунальных услуг (35%), повышение туристической привлекательности территории (43%), охрана окружающей среды (36%). В сравнении с городскими и сельскими поселениями, среди глав районов больший процент положительных оценок по решению проблем, что логично ввиду наличия больших финансовых и управленческих возможностей.
Таблица 7 - Распределение ответов респондентов на вопрос: «Осуществлялись ли и насколько были эффективны в 2018 г. действия органов местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании при решении нижеуказанных проблем?» (в % от числа ответивших)_
Параметр Муниципальные образования
муниципальные районы городские поселения сельские поселения
действия были эффективны были действия, но не имели эффекта не пред-принималось никаких действий действия были эффективны были действия, но не имели эффекта не пред-принималось никаких действий действия были эффек-фек-тивны были действия, но не имели эффекта не пред-пред-принималось никаких действий
Проблема безработицы и трудоустройства 35,3 58,8 5,9 37,5 62,5 0,0 19,7 56,6 23,7
Формирование экономической базы муниципалитета 56,3 43,8 0,0 25,0 75,0 0,0 31,6 60,5 7,9
Развитие малого бизнеса 47,1 52,9 0,0 12,5 62,5 25,0 11,7 61,0 27,3
Обеспечение населения жильем 41,2 52,9 5,9 37,5 50,0 12,5 31,6 42,1 26,3
Обеспечение общественного порядка 68,8 25,0 6,3 25,0 75,0 0,0 46,2 38,5 15,4
Оказание жилищно-коммунальных услуг 64,7 35,3 0,0 37,5 62,5 0,0 54,4 35,4 10,1
Организация отдыха и культуры 94,1 5,9 0,0 75,0 25,0 0,0 75,9 19,0 5,1
Повышение уровня социальной активности населения 52,9 47,1 0,0 37,5 50,0 12,5 53,8 44,9 1,3
Обеспечение качественного образования 70,6 29,4 0,0 25,0 37,5 37,5 47,4 19,7 32,9
Обеспечение социальной защиты населения 64,7 29,4 5,9 37,5 50,0 12,5 64,6 25,3 10,1
Обеспечение жителей транспортными услугами 41,2 58,8 0,0 37,5 37,5 25,0 30,4 48,1 21,5
Повышение туристской привлекательности 46,7 46,7 6,7 12,5 75,0 12,5 28,6 42,9 28,6
Охрана окружающей среды 47,1 47,1 5,9 50,0 50,0 0,0 45,3 36,0 18,7
Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения 76,5 23,5 0,0 44,4 55,6 0,0 63,3 31,6 5,1
Благоустройство территории 82,4 17,6 0,0 55,6 44,4 0,0 80,0 18,8 1,3
По мнению глав сельских поселений, на развитие муниципалитета оказывают наибольшее влияние региональные (на это указали 72% глав), федеральные власти (44% глав), а также органы местного самоуправления (46%; табл. 8). Среди оценок глав сельских
поселений высока доля тех, кто отмечает высокую роль жителей в развитии муниципалитета (67% глав). Доля этого фактора в оценках глав районов - 35%, городских поселений - 56%. Сокращение численности жителей в поселениях снижает человеческий потенциал территории, уменьшая возможности её развития.
Таблица 8 - Распределение ответов респондентов на вопрос: «Как Вы считаете, от кого в наибольшей степени зависит развитие Вашего муниципального образования?» (в % от числа ответивших)_
Варианты ответов Муниципальные образования
муниципальные районы городские поселения сельские поселения
2006 г. 2017 г. 2018 г. 2006 г. 2017 г. 2018г. 2006 г. 2017 г. 2018г.
От органов государственной власти региона 62,5 75,0 94,1 58,3 80,0 55,6 44,9 69,9 72
От федеральных органов власти 50,0 45,0 23,5 58,3 80,0 55,6 42,1 49,3 43,9
От органов местного самоуправления 50,0 60,0 47,1 16,7 60,0 77,8 16,8 46,6 46,3
От самих жителей 25,0 45,0 35,3 50,0 40,0 55,6 54,2 57,5 67,1
От частного бизнеса 12,5 50,0 41,2 16,7 20,0 33,3 12,1 21,9 17,1
От главы муниципального образования 12,5 25,0 29,4 0,0 20,0 22,2 8,4 24,7 28
В 2018 году улучшились оценки, даваемые главами муниципалитетов относительно предпринимаемых действий органов государственной власти области по отношению к муниципальным образованиям: доля положительных оценок (вариант ответа «осуществляемые действия привели к улучшению ситуации») увеличилась. Половина опрошенных глав сельских поселений отметила позитивные изменения по поддержке развития муниципалитета (табл. 9).
Таблица 9 - Распределение ответов респондентов на вопрос «Как Вы оцениваете действия региональных органов власти, направленных на поддержку муниципальных образований в 2018 году?» (в % от числа ответивших)_
Вариант ответа Муниципальные образования
муниципальные районы городские поселения сельские поселения
2009 г. 2017г 2018г 2009г 2017г 2018г. 2009г 2017г 2018г.
Осуществляемые действия привели к улучшению ситуации 23,1 30,0 70,6 18,2 40,0 44,4 12,0 16,4 50,6
Не было оказано никакой помощи 3,8 0,0 0,0 18,2 10,0 22,2 12,0 15,1 2,5
Изменения произошли, но они не существенны 38,5 70,0 23,5 27,3 50,0 33,3 36,1 39,7 32,1
В целом помощь была неэффективной (разработанные мероприятия трудноосуществимы и не привели к улучшению ситуации) 19,2 0,0 0,0 27,3 0,0 0,0 21,5 8,2 2,5
Затрудняюсь ответить 15,4 0,0 5,9 9,1 0,0 0,0 18,4 20,5 12,3
Руководители администраций поселений отметили эффективность действий региональных органов власти, осуществляемых в рамках следующих направлений (на это указали от 53 до 84% опрошенных глав):
- развитие форм и механизмов поддержки и адресной целевой социальной помощи отдельным категориям населения;
- обеспечение нормативно-правовой поддержки муниципальных органов власти и разграничение имущества между муниципальными образованиями;
- закрепление за каждым районом куратора от региональных органов власти;
- формирование регионального дорожного фонда;
- стимулирование рынка жилья и жилищного строительства.
Следует отметить, что главами сельских поселений оцениваются как неэффективные
действия органов государственной власти области по нескольким направлениям социально-экономической политики (на это указали более 50% руководителей; табл. 10). Это снижение уровня безработицы, стимулирование привлечения инвестиций в экономику муниципального образования, пересмотр нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты, создание устойчивых внутрирегиональных кооперационных связей, поощрение расширения внутреннего рынка продукции местных производителей.
Таблица 10 - Распределение ответов глав муниципальных образований на вопрос «Как бы Вы оценили эффективность действий региональных органов власти, осуществляемых в рамках следующих направлений?» (в % от числа респондентов, выбравших вариант ответа «неэффективны»)_
Направление оценки эффективности Муниципальные образования
муниципальные районы городские поселения сельские поселения
Создание устойчивых внутрирегиональных кооперационных связей 68,8 50,0 53,8
Стимулирование рынка жилья и жилищного строительства 62,5 75,0 47,0
Снижение уровня безработицы 56,3 62,5 64,7
Развитие внутреннего и въездного туризма в области 56,3 50,0 38,6
Стимулирование создания и функционирования малого и среднего бизнеса 50,0 50,0 46,4
Стимулирование привлечения инвестиций в экономику муниципального образования 50,0 75,0 56,5
Поощрение расширения внутреннего рынка продукции местных производителей 50,0 62,5 51,4
Развитие сети автомобильных дорог местного значения 46,7 50,0 43,1
Оптимизация полномочий между региональными и муниципальными органами власти 40,0 62,5 45,6
Пересмотр нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты 37,5 50,0 54,4
Модернизация образования и здравоохранения в области 35,3 66,7 44,3
Разграничение имущества между муниципальными образованиями 31,3 50,0 41,8
Поддержка сельскохозяйственного производства 29,4 50,0 47,1
Экспертиза муниципальных нормативно-правовых актов 20,0 25,0 15,7
Развитие форм и механизмов поддержки и адресной целевой социальной помощи отдельным категориям населения 18,8 37,5 23,6
Обеспечение нормативно-правовой поддержки муниципальных органов власти 17,6 37,5 30,0
Закрепление за каждым районом куратора от региональных органов власти 17,6 33,3 28,2
Формирование регионального дорожного фонда 17,6 12,5 29,4
Таким образом, в сложившейся ситуации необходимо корректировать региональную политику региона в отношении сельских поселений.
С одной стороны, местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения в пределах отведенных ему полномочий, принимает необходимые и обязательные для исполнения решения. С другой стороны, являясь властью подзаконной, местное самоуправление, безусловно, зависимо от государства. Малочисленные поселения часто оказываются не в состоянии эффективно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения, поскольку не имеют для этого ни достаточных финансовых средств, ни кадровых ресурсов.
Так, по мнению большинства глав, региональная территориальная политика должна сочетать механизмы, как выравнивания, так и стимулирования развития муниципальных образований (на это указали 100% глав районов, 75% - городских и 39% - сельских поселений).
При сложившемся очень высоком неравенстве экономических потенциалов муниципальных образований невозможно функционировать без выравнивания бюджетной обеспеченности, поэтому в современных обстоятельствах повышение эффективности механизмов межбюджетных отношений является актуальной задачей [4].
Отвечая на вопрос «Какие наиболее приоритетные направления государственной политики дадут наибольший эффект на развитие муниципальных образований в Вологодской области», большинство глав муниципальных образований считают, что наиболее приоритетными и эффективными инструментами государственной территориальной политики должны быть:
- корректировка федерального законодательства в направлении повышения роли и самостоятельности муниципалитетов, закрепления дополнительных источников доходов (на это указали от 76 до 100% опрошенных глав);
- разработка и принятие специальной государственной программы по развитию института местного самоуправления в регионе (44-69% глав);
- продолжение практики замены дотаций дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ (40-67%);
- учёт специфики развития муниципалитетов при установлении межбюджетных отношений (44-69%);
- распространение на постоянной основе лучших практик муниципального управления из опыта области и других регионов (22-44%) [16].
Подводя итоги тринадцатого года реализации положений ФЗ №131 в Вологодской области, можно сказать, развитие местного самоуправления по-прежнему сдерживается рядом системных проблем, сдерживающих возможности саморазвития большинства муниципальных образований региона и эффективность функционирования самого института местного самоуправления [3].
Многие задачи по развитию своих территорий муниципальные образования реализуют, в основном, в рамках действующих государственных программ и проектов. Государственными программами взят курс на поддержание социально-инженерной инфраструктуры на селе, повышение качества жизни в сельской местности. В 2018 г. продолжилось развитие социально-инженерной инфраструктуры в сельской местности, однако по темпам инфраструктурного обустройства сельские территории значительно отстают от городской местности, что является одним из факторов увеличения разрыва в качестве жизни сельского и городского населения [8].
По оценкам глав сельских поселений, наибольшие проблемы находятся в сфере трудоустройства и демографии. Рост безработицы, снижение численности населения негативно влияют на состояние территории, она деградирует. Главы муниципалитетов отмечают важнейшую роль наличия развитой экономической базы для территории. Без устойчивого развития сельской экономики задача устойчивого развития сельских территорий становиться труднореализуемой. Поэтому необходима государственная поддержка развития малого и среднего предпринимательства, сельскохозяйственных предприятий. Таким образом, село получит естественную экономическую базу для своего устойчивого существования и развития [13].
Ключевыми направлениями государственной политики в области развития сельских территорий России в современных условиях, на наш взгляд и, по мнению ряда российских ученых и экспертов, должны стать [11]:
1. При корректировке государственных программ Российской Федерации в сфере экономического развития, занятости населения, транспорта и др., включать в них мероприятия по развитию сельских территорий.
2. Обеспечить равнодоступность сельскохозяйственных производителей к средствам государственной поддержки, более четко дифференцировать поддержку по субъектам. Для расширения круга претендентов, решить вопрос с критерием получения поддержки по доходу от реализации продукции менее 70%.
3. Для целей комплексного развития сельских территорий и эффективного взаимодействия между федеральными и региональными уровнями власти уместно организовать Комиссию, а в субъектах РФ координационные органы по вопросам устойчивого развития сельских территорий.
4. Ввести в практику проведение семинаров-совещаний Общероссийского конгресса муниципальных образований в федеральных округах и регионах по вопросам организации совместной работы органов государственной власти регионов, советов муниципальных образований и органов местного самоуправления по решению актуальных общегосударственных задач.
5. Усилить финансовую поддержку кооперативов с учетом совершенствования контроля по соблюдению кооперативных правил и принципов и повышения организационного, информационного и методического обеспечения кооперативного движения.
6. Разработать комплекс мер в целях преодоления депрессивных явлений в экономике и социальной сфере и создания необходимых условий для опережающего развития и повышения качества жизни сельского населения регионов Нечерноземья.
7. Разработать и включить в государственную программу подпрограмму по развитию в сельских поселениях несельскохозяйственных видов деятельности.
С позиций муниципального управления для устойчивого развития территорий должны быть приняты и реализованы муниципальные программы по комплексному социально-экономическому развитию села. Важно учитывать особенности развития конкретной территории. Невозможно создать единую стратегию устойчивого развития сельских территорий. Она должна учитывать различные природно-экономические и социально-демографические условия и особенности местности. При этом особую значимость при реализации мероприятий приобретает консолидация усилий местного самоуправления, сельского населения, бизнес-структур, соответствующих министерств и ведомств, регионов и федеральных органов власти.
Можно сделать вывод, что реальное укрепление собственной материальной и финансовой базы местного самоуправления с учетом имеющего потенциала, может обеспечить устойчивое комплексное развитие сельских территорий.
Благодарность. Статья подготовлена в соответствии с государственным заданием для ФГБУН ВолНЦ РАН по теме НИР № 0168-2019-0004 «Совершенствование механизмов развития и эффективного использования потенциала социально-экономических систем».
Список литературы
1. Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Корсун М.Ю. Государственное управление должно обеспечивать полноценную реализацию потенциала села // Вестник Курской государственной сельскохозяйственной академии. 2018. № 7. С. 183-189.
2. Бондаренко Л.В. Развитие сельских территорий России: оценки, мнения, ожидания // Социологические исследования. 2016. № 3 (383). С. 76-82.
3. Ворошилов, Н. В. Институт местного самоуправления сегодня (по материалам опроса глав муниципальных образований Вологодской области) // Проблемы развития территории. 2015. № 1 (75). С. 49-62.
4. Киселев С В. Сельская экономика. М.: ИНФРА-М, 2007. 436 с.
5. Мичурина, Ф.З. Устойчивое развитие сельских территорий: учебное пособие / Ф.З. Мичурина, Л.И. Теньковская, С.Б. Мичурин; М-во с.-х. РФ, Пермская ГСХА Пермь: ИПЦ «Прокростъ», 2016. С. 293.
6. Нефедова Т.Г. Развитие постсоветского аграрного сектора и поляризация сельского пространства европейской части России // Пространственная экономика. 2019. Т. 15. № 4. С. 36-56. https://dx.doi.org/10.14530/se.2019A036-056
7. Николаева У.Г., Покровский Н.Е., Смирнов С.Н. Качество и образ жизни сельского населения в условиях нарастающей депопуляции: региональный аспект // Социально-
трудовые исследования. 2019. № 37(4). С.33-44. DOI: 10.34022/2658-3712-2019-37-4-33-44.
8. О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2017 году // Ежегодный доклад по результатам мониторинга: науч. изд. М.: «Росинформагротех», 2019. Вып. 5. С. 332.
9. Овчинцева Л.А. Социально-экономические механизмы и условия развития сельских поселений // Вестник Самарского муниципального института управления. 2016. № 2. С. 36-44.
10. Пациорковский В.В. Местное самоуправление на пути перемен (2010-2019 гг.) // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Институт научной информации по общ. наукам РАН, Отв. ред. В.И. Герасимов. 2019. С. 550-554.
11. Постановление Правительства РФ от 31.05.2019 N 696 (ред. от 31.03.2020) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Комплексное развитие сельских территорий» и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».- URL http:// www.consultant.ru (дата обращения: 25.05.2020)
12. Правовые и социальные аспекты устойчивого развития сельских территорий // Рекомендации парламентских слушаний комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, 2017.
13. Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 N 207-р (ред. от 31.08.2019) «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года».-URL http:// www.consultant.ru (дата обращения: 25.05.2020)
14. Скальная М.М. Организационно-экономические механизмы улучшения жилищных условий сельского населения в рамках государственной программы РФ "Комплексное развитие сельских территорий" // Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. 2019. № 6. С. 91 -97.
15. Узун В.Я. Главные факторы устойчивого сельского развития: бюджетные субсидии или сельская экономика // Никоновские чтения. 2019. № 24. С. 15-20.
16. Ускова Т. В. Социально-экономические проблемы локальных территорий. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2013. 196 с.
17. Чепурных Н.В., Мерзлов А.В. Социально-экономические факторы развития сельских территорий // Научный журнал НИУ ИТМО. Серия Экономика и экологический менеджмент. 2017. № 4. С.92-101. DOI: 10.17586/2310-1172-2017-10-4-92-101
Сведения об авторе
Смирнова Светлана Николаевна, старший лаборант отдела проблем социально-экономического развития и управления в территориальных системах. Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Вологодский научный центр Российской академии наук». Россия, 160014, г. Вологда, ул. Горького, д. 56а. Служебный e-mail: common@volnc.ru. Тел.: +7(8172) 59-78-10 (доб. 372) Личный e-mail: smirnovasn2011@mail.ru.
UDK 332.1
LOCAL SELF-GOVERNMENT AS A FACTOR OF SUSTAINABILITY
OF RURAL TERRITORIES
S. N.Smirnova
Vologda Research Center of the Russian Academy of Sciences
Rural territories play a special role in the spatial development of any country. Currently in Russia due to adoption in 2019 the strategy of spatial development of the Russian Federation for the period up to 2025 and the state program «Integrated development of rural territories»were particularly relevant to the issues of system analysis of problems of rural development and the development of effective mechanisms for their development. In this regard, this article describes the factors that affect the development of rural settlements based on the analysis of materials of scientific publications of Russian scientists on this topic. Based on the results of the survey of heads of municipalities, the key problems of development of local self-government bodies are identified, and the features of rural settlements are identified. The conclusion is made about the most important role of strengthening the local government's own financial base. Keywords: rural areas, the survey chapters, sustainable development, rural economy, local self-government.
References
1. Adukov R.H., Adukova A.N., Korsun M.YU. Gosudarstvennoe upravlenie dolzhno obespechivat' polnocennuyu realizaciyu potenciala sela // Vestnik Kurskoj gosudarstven-noj sel'skohozyajstvennoj akademii. 2018. № 7. S. 183-189.
2. Bondarenko L.V. Razvitie sel'skih territory Rossii: ocenki, mneniya, ozhidaniya // Sociolog-icheskie issledovaniya. 2016. № 3 (383). S. 76-82.
3. Voroshilov, N. V. Institut mestnogo samoupravleniya segodnya (po materialam oprosa glav municipal'nyh obrazovanij Vologodskoj oblasti) // Problemy razvitiya ter-ritorii. 2015. № 1 (75). S. 49-62.
4. Kiselev S.V. Sel'skaya ekonomika. M.: INFRA-M, 2007. 436 s.
5. Michurina, F.Z. Ustojchivoe razvitie sel'skih territorij: uchebnoe posobie / F.Z. Michurina, L.I. Ten'kovskaya, S.B. Michurin; M-vo s.-h. RF, Permskaya GSKHA Perm': IPC «Prokrost"», 2016. S. 293.
6. Nefedova T.G. Razvitie postsovetskogo agrarnogo sektora i polyarizaciya sel'skogo pros-transtva evropejskoj chasti Rossii // Prostranstvennaya ekonomika. 2019. T. 15. № 4. S. 36-56. https://dx.doi.org/10.14530/se.2019A036-056
7. Nikolaeva U.G., Pokrovskij N.E., Smirnov S.N. Kachestvo i obraz zhizni sel'-skogo nasele-niya v usloviyah narastayushchej depopulyacii: regional'nyj aspekt // Social'no-trudovye issledovaniya. 2019. № 37(4). S.33-44. DOI: 10.34022/2658-3712-2019-37-4-33-44.
8. O sostoyanii sel'skih territorij v Rossijskoj Federacii v 2017 godu // Ezhegod-nyj doklad po rezul'tatam monitoringa: nauch. izd. M.: «Rosinformagrotekh», 2019. Vyp. 5. S. 332.
9. Ovchinceva L.A. Social'no-ekonomicheskie mekhanizmy i usloviya razvitiya sel'-skih pose-lenij // Vestnik Samarskogo municipal'nogo instituta upravleniya. 2016. № 2. S. 36-44.
10.Paciorkovskij V.V. Mestnoe samoupravlenie na puti peremen (2010-2019 gg.) // Rossiya: tendencii i perspektivy razvitiya. Ezhegodnik. Institut nauchnoj informacii po obshch. naukam RAN, Otv. red. V.I. Gerasimov. 2019. S. 550-554.
11. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 31.05.2019 N 696 (red. ot 31.03.2020) «Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Rossijskoj Federacii "Kompleksnoe razvitie sel'skih territorij» i o vnesenii izmenenij v nekotorye akty Pravitel'stva Rossijskoj Federacii».- URL http:// www.consultant.ru (data obrashcheniya: 25.05.2020)
12.Pravovye i social'nye aspekty ustojchivogo razvitiya sel'skih territorij // Rekomendacii par-lamentskih slushanij komiteta Gosudarstvennoj Dumy po agrarnym vo-prosam, 2017.
13.Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13.02.2019 N 207-r (red. ot 31.08.2019) «Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda».- URL http://
www.consultant.ru (data obrashcheniya: 25.05.2020)
14. Skal'naya M.M. Organizacionno-ekonomicheskie mekhanizmy uluchsheniya zhi-lishchnyh uslovij sel'skogo naseleniya v ramkah gosudarstvennoj programmy RF «Kompleks-noe razvitie sel'skih territorij» // Fundamental'nye i prikladnye issledovaniya koope-rativnogo sektora ekonomiki. 2019. № 6. S. 91-97.
15.Uzun V.YA. Glavnye faktory ustojchivogo sel'skogo razvitiya: byudzhetnye sub-sidii ili sel'skaya ekonomika // Nikonovskie chteniya. 2019. № 24. S. 15-20.
16.Uskova T. V. Social'no-ekonomicheskie problemy lokal'nyh territorij. Vo-logda: ISERT RAN, 2013. 196 s.
17. CHepurnyh N.V., Merzlov A.V. Social'no-ekonomicheskie faktory razvitiya sel'skih territorij // Nauchnyj zhurnal NIU ITMO. Seriya Ekonomika i ekologicheskij menedzhment. 2017. № 4. S.92-101. DOI: 10.17586/2310-1172-2017-10-4-92-101
About the author
Svetlana Smirnova, senior laboratory assistant at the department of socio-economic development and management in territorial systems. Federal state budgetary institution of science " Vologda Research Center of the Russian Academy of Sciences". 56a Gorky street, Vologda, Russia, 160014. Official e-mail: common@volnc.ru. Tel.: +7(8172) 59-78-10 (EXT. 372) Personal e-mail: smirnovasn2011@mail.ru.
