CC BY
28
____РОССППСКПС Pfrnotlbl________
Г.В.Калугина
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ И ТРАНСФОРМАЦИЯ ДИСКУРСА «НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ» В ПОСТСОВЕТСКУЮ ЭПОХУ
Случай Иркутска
Ключевые слова: дискурс, национальная риторика, этнические сообщества, НКО, миграционная политика
Одной из важных проблем политической регионалистики является механизм включения регионального дискурса в дискурс федеральный, возможность совмещения региональных смыслов и тех систем концептуализации, которые предлагаются региону центральными властями. От того, насколько полно может быть совмещен федеральный и региональный политический дискурс, зависит формирование общероссийского политического класса и в конечном счете целостность страны. При этом совмещение отнюдь не означает совпадения концептуализируемой в рамках дискурса реальности. Важнее то, что некая региональная реалия получает осмысление в рамках федерального дискурса, тем самым интегрируясь в его пространство.
Довольно четко отмеченная тенденция проявилась в условиях обострения «национального вопроса» в 1990-е годы. Актуализация «национальной» проблематики на федеральном уровне привела к поиску национальных противоречий на уровне региональном. В случае если таковых не оказывалось или их значимость была невелика, на роль «национальных противоречий» назначались иные, характерные именно для данной территории. Но здесь обнаружилась еще одна интересная закономерность. Будучи концептуализированы определенным образом, подобного рода явления региональной жизни не исчезали вместе с ослаблением дискурсивного давления из центра. Более того, наличие концептуализации и сложившихся властных структур начинало поддерживать дискурс, несмотря на его явную неактуальность на федеральном уровне. Анализу этой в известном смысле модельной для подобного рода политических процессов ситуации и посвящена настоящая статья.
В начале 1990-х годов власть (как федеральная, так и местная) оказалась перед лицом новых вызовов и новых проблем. Не последнее место в их ряду занял «национальный вопрос». Актуализация и политизация этничности, развал СССР, межнациональные конфликты в быв-
HOAIHTIKT № 2 (57) 2010
91
1 Абдулатипов 1995; Тишков 1997; Абдулатипов, Михайлов, Чичановский 1999; Губогло 2000; Осипов 2004.
юссгга том
ших советских республиках, рост национальных движений — все это не могло не влиять на подходы к принятию политических решений и организации управленческого процесса. В результате «национальной политике» уделялось огромное внимание на всех уровнях власти. В «нулевые» годы ситуация резко изменилась. Национальная проблематика практически полностью ушла из управленческого процесса. Однако соответствующий дискурс, особенно на региональном уровне, продолжает жить.
Исследовательская гипотеза статьи состоит в том, что политические страхи на федеральном уровне, порожденные гипотетической возможностью распада страны под действием «национального фактора», трансформировались на региональном уровне в систему властных решений и институциональных новаций, связанных с местными конфликтами и интересами и придающих им значимую в глазах федерального центра форму. Принятие транслируемого из центра дискурса оказывалось необходимым условием, при котором местная проблема могла быть услышана и воспринята. В то же время этот дискурс выступал основой для концептуализации реальности, существенным образом отличавшейся от той, что вызвала политический страх. На уровне регионального дискурса возникала специфическая двухслойная структура, которая была одновременно и проблемой, и ресурсом. Проблемой — поскольку требовалось выделить ту часть реальности, которая могла быть концептуализирована в рамках «национального вопроса». Ресурсом — поскольку процесс концептуализации (называния) избранной части реальности неизбежно приводит к ее переформатированию, что меняет «воронку возможностей». В настоящем исследовании мы попытаемся проследить, как менялось представление власти о «национальном вопросе» в постсоветской России, какими виделись и видятся цели и задачи «национальной политики» на местах.
В силу гигантского разнообразия страны ситуация в отдельных ее регионах может значительно, а то и радикально различаться. Но это разнообразие концептуализировано в рамках единой государственной структуры, единого дискурса общегосударственной политики1. Чтобы за сходными концептами обнаружить иное, региональное, содержание, необходимо изучение региональных кейсов. В качестве такого кейса нами был выбран случай Иркутска.
Характер изучаемой проблемы диктует и специфический набор источников. Помимо общегосударственных политических и нормативных документов, в которых задаются основы концептуализации, нами были проанализированы документы и материалы из текущего архива отдела по связям с общественностью администрации города, материалы национально-культурных обществ, а также полное досье иркутской прессы, созданное Исследовательским центром «Внутренняя Азия». Важен и фактор включенного наблюдения: автор — муниципальный служащий, почти десять лет занимающийся этой проблемой по долгу службы.
92
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
ЮССППСШ Pfrnotlbl
* * *
2 Байкальская Сибирь 2005: 15.
3 Подробнее см. Дятлов 2008.
4 Некоторые из СМИ, выбрав для себя «национальное поле», так и не смогли (или не захотели) его покинуть.
5 См., напр. Осипов 2004: 55.
По оценке редакторов коллективной монографии, посвященной этнополитической ситуации в Байкальском регионе, «устоявшийся и ставший привычным образ восточных регионов России можно выразить через распространенный здесь слоган: „Сибирь — территория со-гласия“. На всех уровнях, в официальной и неофициальной обстановке, журналистами, представителями элиты и простыми обывателями развивается мысль о том, что своеобразие исторических судеб Сибири, специфика формирования населения края исключают возможность возникновения межнациональных или этнически окрашенных конфликтов. „У нас не Кавказ, у нас была, есть и будет обстановка межнационального согласия“ — вот квинтэссенция такого взгляда. ...Это представление постепенно становится идеологемой или, говоря современным русским деловым языком, брэндом, активно продвигаемой торговой маркой»2.
Хотя крупных конфликтов на национальной почве в Иркутске никогда не было, сам факт актуализации «национального» дискурса придавал происходившим там событиям специфическую окраску. Так, в начале 1990-х годов десантники и казаки несколько раз устраивали погромы на рынках, мотивируя их защитой иркутян от «кавказцев». Определенный уровень тревожности фиксировался социологами, проговаривался национальными лидерами, проблема взаимоотношений между местными жителями и «мигрантами» становилась фактором политической мобилизации3. Именно миграционная ситуация и была осмыслена в качестве иркутского варианта «национального вопроса», в рамках которого развертывался «национальный» дискурс. По существу, противоречия между мигрантами и местным населением были «назначены» национальными.
Начиная со времен перестройки «национальный вопрос» постоянно являлся объектом внимания со стороны разнообразных общественно-политических сил города. Проблемы, связанные с пребыванием в городе мигрантов, приносили немалые дивиденды людям, их актуализирующим. Как и в любом другом российском региональном центре, в Иркутске шел поиск своих путей реализации национальной политики; в этом процессе пытались принимать участие не только власти, но и национально-культурные общества (НКО) и СМИ4.
Можно выделить три этапа в развитии иркутской «национальной политики». Эта периодизация довольно условна и субъективна, однако во многих моментах она совпадает с предложенной другими исследо-вателями5.
Первый этап (конец 1980-х — 1998 г.) — интенсивное присутствие «национального вопроса» и связанного с ним дискурса в управленческом процессе, его активное использование в политической борьбе.
ИОЛППКГ № 2 (57) 2010
93
6 Под «местной властью» здесь понимаются не только органы местного самоуправления, но и структуры региональной, а иногда и федеральной власти, действующие в областном центре.
7 М.Н.Губогло назвал это процессом «политизации эт-ничности, этниза-ции политики» (Губогло 2000: 45).
8 Там же: 115
юссгга том
Второй этап (1998—2002 гг.) — рутинизация «национального вопроса» и постепенный уход его из числа приоритетов местной власти6. Признание властью формального статуса НКО и их лидеров. Волна внутренних конфликтов в НКО, подмочивших репутацию института. На этом этапе острота «национального вопроса» и актуальность национально-окрашенного дискурса при взаимодействии местной и федеральной власти снижается; соответственно, уменьшается и ресурс, который может быть задействован при обращении к данному дискурсу.
Третий этап (с 2002 г. по настоящее время) — смена приоритетов. Переход от «национального вопроса» к «проблеме трудовых мигрантов». Явление получает иное имя и, следовательно, включается в иной смысловой контекст. Но сам дискурс воспроизводится в рамках уже созданных под «национальный вопрос» институциональных размерностей и так или иначе соотносится с ним. Сформировавшиеся в период господства «национального вопроса» институты продолжают свое функционирование даже в условиях исчезновения породившего их дискурса.
Этап первый: господство дискурса «национальной политики» в управленческом процессе. Конец 1980-х — 1990-е годы можно назвать эпохой тотальной трансформации. Ее ключевой составляющей была актуализация этничности и этнических ценностей, превращение их в мощный общественно-политический фактор. Апофеозом стала серия межнациональных конфликтов, распад СССР, четко выраженные этнократические тенденции при формировании «новых независимых государств». Столь бурный процесс дезинтеграции страны не мог не вызвать у вновь возникшей российской политической элиты опасений, что инерция распада распространится и на российскую территорию. Этот страх и породил дискурс, связанный с «национальным вопросом».
В начале 1990-х годов местная (региональная) политика формировалась под воздействием активных общественных дискуссий и новых политических стандартов. Решающее влияние на подходы к выбору управленческих решений оказывала общая общественно-политическая обстановка в стране, и прежде всего то, что по советской традиции именовалось «национальным вопросом»7.
В 1994 г. он был ключевым при определении государственной политики. В Послании президента РФ Федеральному собранию ему были посвящены целые главы. Был сформулирован заказ на добрый десяток законов в сфере федеративных отношений, защиты прав и интересов меньшинств, национально-культурного развития народов8. Послание 1994 г. обозначило не просто направление, но и конкретное содержание нормотворческой деятельности — ряд законов был разработан и принят. Этапными, знаковыми документами стали закон «О национальнокультурной автономии в РФ» и Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Все это задавало рамки для деятельности местных властей, формировало концепты для восприятия
94
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
9 Русский Восток 1992.
1(0 Подробнее см. Гедвило 2007.
ЮССППСШ Pfrnotlbl
и осмысления местных реалий — в том числе и в далекой от эпицентра этих событий Сибири.
Необходимость «вписаться» в общероссийский дискурс заставляла и власть, и общественность напряженно искать (и отыскивать) на местах «национальные противоречия», повышающие значимость региона в глазах центра. В результате в Иркутской области был обнаружен и собственный «этнический фактор» — Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Газеты запестрели заголовками типа «Станет ли Сибирь вторым Карабахом?»9. Привычными стали погромы на рынках. Все больше экономических, политических, да и чисто уголовных проблем приобретали этническую окраску. Формировались политические движения, использовавшие национальную риторику в целях политической мобилизации и борьбы за власть. Создавались общественные объединения, представлявшие (в риторике тех лет) основные «нации и народности, проживающие на территории города Иркутска и Иркутской облас-ти»10. Однако хотя в глазах местного сообщества отмеченные выше явления были крайне значимыми и напряженно обсуждались на самых различных площадках, их связь с «национальной» проблематикой, особенно с позиций федерального центра, выглядела несколько натянутой. В силу этого поиск был продолжен.
Между тем региональная власть и сообщество столкнулись с новым мощным и раздражающим фактором — многочисленными и по большей части бесконтрольными внешними миграциями. В условиях глубокого экономического кризиса позитивная роль торговцев-мигран-тов, наполнивших рынок дешевыми товарами и тем самым снявших ряд серьезнейших социальных проблем, была очевидной. Однако местное население требовало защитить его от «засилья иностранцев», наживающихся за его счет, и это становилось почвой для политических спекуляций. Помимо того что власти приходилось лавировать между общественными настроениями и необходимостью решать социальноэкономические проблемы, ей нужно было определиться с объектом миграционной политики. В советские времена мигранты рассматривались через привычную категорию «иностранные туристы». В их отношении была полная ясность, достаточная для того времени законодательная база, да и «головной болью» они были отнюдь не для муниципальных и региональных властей.
Сейчас же основную массу внешних мигрантов, если отвлечься от выходцев из КНР, составили граждане бывших республик Советского Союза. Они не вписывались в давно устоявшийся образ «иностранного туриста». И здесь на первый план выходит привычный с советских времен инструментарий «национальной политики». В ее контексте мигранты предстают «национальной группой» и, соответственно, конфликтогенным фактором, потенциальным источником межнациональных конфликтов. В итоге создаются условия для переноса проблемы миграции в область межнациональных отношений. На заседаниях Городской думы заговорили о «засилье кавказской мафии», о том, что в городе
ИОЛ1ШКГ № 2 (57) 2010
95
POCCnfiCMf Pfrnotlbl
11 ВосточноСибирская правда.
6.07.1994.
12 Макарова, Ходжаева 2005: 181.
13 Протокол 1987.
14 О постановлении 1989.
«правят бал организованные группы из лиц кавказской национальности»11. Речь шла уже не о криминальной угрозе, а о власти. В отличие от первой, традиционно составлявшей заботу муниципальных органов, вопрос о власти автоматически переводил обсуждение в политическую плоскость — и на федеральный уровень.
Какое-то время в риторическом обороте соседствовали «лица кавказской национальности», «туристы из КНР», «граждане из Средней Азии и Закавказья». Однако собственно миграционная проблематика находилась на заднем плане. Все процессы осмысливались через привычные категории «стихийного примордиализма». Воспроизводилась советская риторика этничности, обогащенная неологизмами эпохи перестройки и ранних постсоветских преобразований («подъем общественного движения», «демократические принципы», «поликонфессиональное, поликультурное сообщество», «многонациональный народ»)12. Провозглашенные демократические ценности, равно как и актуализировавшаяся историческая память, способствовавшая росту этнического самосознания, вынуждали власть искать способы и механизмы взаимодействия с заявившими о себе и потребовавшими для себя определенных преференций сообществами. Иными словами, необходимо было найти не только «национальные противоречия», но и инструмент управления ими. Создать другого (находящегося вне власти) участника диалога. В роли такого «другого», открывавшего возможности для «управления национальными процессами», выступили НКО.
Вся управленческая риторика того периода вращалась вокруг этнической (национальной) проблематики. Национальный вопрос стал определяющим фактором при принятии управленческих решений. Уже в 1992 г. в областной администрации появилась должность специалиста по межнациональным отношениям, а затем и соответствующий отдел, выросший в комитет.
Формирование этого курса началось еще на закате советской эпохи. В документах Иркутского облисполкома национальная риторика появляется с 1989 г. До этого при осуществлении всех плановых мероприятий и составлении отчетов использовалась «культурно-интернациональная» терминология. Так, в мотивировочной части решений о проведении в Иркутской области дней культуры той или иной советской республики обычно указывалось, что это мероприятие направлено «на укрепление дружбы и интернационализма между народами СССР»13.
С начала 1989 г. риторика радикально меняется. Скорее всего, причина этого крылась в повышении напряженности в отношениях между центром и республиками, но в профилактических целях ЦК КПСС предписывал областным партийным комитетам «...решительно и гласно давать отпор антиобщественным действиям лидеров тех формирований, которые стремятся толкнуть массы на путь... разжигания межнациональной розни»14. Практически сразу же после этого постановления ЦК в перечне должностей, входивших в номенклатуру Иркутского обкома КПСС, появился пост председателя правления Иркутского об-
96
‘ПОААШ" № 2 (57) 2010
15 О перечне 1989.
16 О создании 1990.
17 Архив автора.
ЮССППСШ Pfrnotlbl
ластного отделения Союза советских обществ дружбы и культурных связей с зарубежными странами15. Примечательно, что, когда в январе 1990 г. на заседании бюро обкома рассматривался вопрос «О создании совместного центра социологических исследований Обкома КПСС и ИГУ», к числу основных его задач были отнесены «проведение социологических исследований... межнациональных процессов» и «подготовка материалов по социологическому исследованию состояния межнациональных отношений в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе»16.
К середине 1990-х годов направление «национальные отношения» выделяется и в администрации города Иркутска. Именно в этот период «национальная политика» начинает рассматриваться как система управления с помощью специальных институтов, формируется и надолго закрепляется представление, что «межнациональными отношениями нужно управлять» посредством конкретного инструмента — НКО.
С начала 1990-х годов НКО в массовом порядке создаются по всей стране. Опыт Иркутска показывает, что их бурное развитие было обусловлено не только инициативой снизу, не только стремлением удовлетворить подавлявшиеся ранее этнокультурные потребности, но и активным содействием властей. Для проведения «национальной политики» нужен был институционализированный объект управления. НКО, прямо или косвенно претендующие на представительство интересов «своего народа», на право говорить от его имени, выглядели в этой ситуации незаменимым партнером. Через них специализированные управленческие структуры могли «держать руку на пульсе». Как отмечалось в датированной 1994 г. докладной записке отдела по связям с общественностью о состоянии межнациональных отношений, «национально-культурные центры являются важным элементом общественной жизни города, и поддержание постоянных связей с ними входит в число приоритетных задач»17. Причем поддерживать такие связи удобнее всего было через личные контакты.
Показателен пример с созданием Иркутского товарищества белорусской культуры им. Яна Черского. По свидетельству его основателей, соответствующая инициатива родилась именно в народе. Нашелся лидер (Олег Рудаков), который организовал вокруг себя много иркутских белорусов. Появилось общественное объединение, еще не зарегистрированное, но все активнее заявлявшее о себе на общегородских мероприятиях. «На одном из таких мероприятий, — вспоминал впоследствии один из учредителей Товарищества, — состоялось знакомство самодеятельного лидера с представителем власти, который с удивлением отнесся к самостоятельной организации белорусов. Договорились „дружить домами“. А на учредительное собрание, посвященное созданию общественной организации, представитель власти привел никому не знакомого „своего белоруса“, которого в результате и выбрали председателем... Товарищества. Никто тогда не стал возражать против кандидатуры, предложенной властью, рассматривая как положительный мо-
ИОЛАПКГ № 2 (57) 2010
97
18 Там же.
19 Там же.
юссгга том
мент, что председателем будет человек, имеющий ходы во властные структуры»18.
Местная администрация с вниманием относилась к инициативам НКО и оказывала им всяческую поддержку. Так, практически сразу была воплощена родившаяся в их недрах идея создания бурятской школы. В отличие от других общественных организаций, НКО довольно легко получали собственные помещения. Поездки их представителей (с концертами или даже на конференции) часто финансировались из городского бюджета. Подобные управленческие решения и практики в отношении национальных центров в первую очередь были обусловлены тем, что «национальный вопрос» воспринимался как реальный фактор, способный повлиять на социальную обстановку в области и электоральное поведение населения. Такое восприятие определяло не только отношение власти к НКО, но и механизмы взаимодействия с ними. Еще в 1994 г. была предпринята попытка создать при мэре Иркутска Совет по межнациональным отношениям, даже состоялось несколько установочных встреч и совещаний, однако этим дело и закончилось — взаимодействие с НКО осуществлялось в индивидуальном режиме. Представители городской и областной власти самым активным образом участвовали в проводившихся НКО мероприятиях, и таких контактов было достаточно, чтобы «управлять» проблемой, вписавшись в дискурс «национального вопроса». Но в какой-то момент у проблемы обнаружилась оборотная сторона. Наличие дискурса «национальной угрозы» и трансляция его по городским и областным социальным сетям привели к существенному росту нетерпимости местного сообщества к «другим». Это дало толчок к очередным институциональным новациям.
В 1996 г. в Иркутской городской думе создается Комиссия по вопросам пребывания в городе иностранных граждан. Ее появление — ответ на требования иркутского общества «решить вопрос с иностранцами» и вместе с тем первая попытка организовать управление стихийной миграцией. Но поскольку миграционная риторика к тому времени еще не была наработана, на протяжении практически всего периода существования Комиссии (она была ликвидирована в 2004 г.) в ее риторике преобладала этническая терминология.
Важно отметить, что НКО в этом органе не участвовали и, похоже, даже не знали о его существовании. Как раз в это время активисты некоторых из них стали активно предлагать представителям местных властей (от муниципалитета до милиции и миграционной службы) свою помощь в решении миграционных проблем, причем на условиях, суть которых бесхитростно сформулировали областным властям лидеры одного из вновь созданных НКО: «Дайте нам справку, что мы здесь главные, мы будем всех контролировать»19. Это была очень распространенная идея, которая в течение нескольких лет активно обсуждалась во многих городах и на самых разных площадках. По большому счету такой подход был вполне логичным — осуществление функций контроля предполагало и соответствующие полномочия. Но наделение общест-
98
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
ЮССППСШ Pfrnotlbl
20 Подробнее об этом конфликте см. Дятлов 2008.
21 Губогло, Нам 1995.
венных организации властными полномочиями никак не вписывалось в правовую систему, и пойти на это власть не могла.
При всем том власть отчетливо понимала, что в лице НКО она имеет не только удобного партнера, но и единственный канал общения с формирующимися этническими сообществами. Не случайно при возникновении конфликтных ситуаций чиновники городской и областной администрации апеллировали именно к НКО, как это сделал начальник областного департамента по связям с общественными объединениями в ответ на требование руководителей Совета национального центра азербайджанцев «Тебриз» закрыть газету «Русский Восток», опубликовавшую статью «Русскому терпению пришел конец»: «...Поскольку факты преступлений со стороны приезжих азербайджанцев имеют место (и вы это не отрицаете), обращаемся к вам — российским азербайджанцам — по возможности оказывать стабилизирующее влияние на межэтническую ситуацию в Иркутской области»20.
В целом, как справедливо отмечается в антологии «Национальнокультурные автономии и объединения», это был «...период беспомощности различных ветвей власти перед феноменом мобилизованной эт-ничности»21. Вместе с тем следует констатировать, что именно в этот период сформировались как сам дискурс, так и основные оперирующие им акторы — и со стороны администрации, и со стороны национальных сообществ.
Этап второй: «территория согласия». Внешне политика этого этапа продолжала тенденции первого и отличалась, пожалуй, лишь стабилизацией и даже некоторой рутинизацией действий и заявлений. Страхи, связанные с возможным распадом страны и возникновением мощных очагов сепаратизма, существенно снизились. Несмотря на проблемы на Северном Кавказе и экономические потрясения, Российская Федерация стала несомненным фактом, ее политическая структура приобрела более или менее отчетливые очертания. Параллельно этому трансформировался и дискурс, связанный с «национальным вопросом». Уже сложилась официальная межнациональная риторика, в оборот вошли такие термины, как «диаспора», «национально-культурная автономия», «межэтническое взаимодействие». Выработались шаблоны, ставшие стержневыми, базовыми при проговаривании межнациональной проблематики. Ключевые значение приобрело выражение «Сибирь — территория согласия», которое стало употребляться как определение ситуации. В то же время национальная риторика продолжала довольно активно использоваться политиками в электоральных кампаниях.
Главной формой и механизмом осуществления «национальной политики» оставалось взаимодействие с НКО. Более того, они все чаще воспринимались как официальные представители своих «этнических сообществ», как инструмент, с помощью которого можно управлять находящимися в городе мигрантами, обеспечивать контроль над ними.
ИОЛППКГ № 2 (57) 2010
99
22 Архив автора.
23 Там же.
2/4 Там же.
25 Губогло 2000: 117.
юссгга том
Один из сотрудников Азербайджанского национально-культурного общества «Бирлик» констатировал (1999 г.): «Милиция, когда кого-то ловит, сразу обращается к нам. Они спрашивают, входит в общество человек или нет. Мы, например, говорим, что нет — не состоит он в обществе. А они, все равно: „Дайте ему характеристику, у него кроме вас здесь никого нет“»22. Отношение к НКО как к некоей координирующей структуре, куда можно обратиться с жалобой на квартирантов или даже на некачественно оказанные услуги, утвердилось и среди населения.
Принятие Концепции государственной национальной политики РФ и федерального закона «О национально-культурной автономии» породило у лидеров и активистов НКО ощущение того, что «появился специальный закон, дающий не только „права национальностям11, но и „обязывающий власти“»23. Наличие специального законодательства формировало представление об особом статусе национальных объединений, отличном от статуса обычной общественной организации. В рамках этого представления руководители НКО зачастую трактовались как «начальники диаспор».
Признание такого статуса (пусть не полное и не официальное) властями и обществом обеспечивало НКО значительный ресурс, делая участие в их работе весьма привлекательным. Они воспринимались как механизм, посредством которого можно «решать вопросы». В некоторых НКО обсуждалась возможность создания касс взаимопомощи, через принадлежность к другим можно было бесплатно съездить за границу, отправить ребенка в лагерь отдыха. Широко практиковалась помощь тем, кто оказался в трудной ситуации. Деятельность национальных центров была весьма насыщенной. Они проводили благотворительные акции и другие мероприятия, работали с прессой. Но при этом активисты и лидеры НКО отчетливо ощущали, что «...эти общественные мероприятия, наше в них участие — лишь вершина айсберга. А проблемы все — это то, чего не видно»24.
Выработанный на первом этапе инструментарий «национальной политики» все меньше отвечал реальной ситуации. Потребности управления смещались в иную плоскость. Шок от распада СССР был пережит. В условиях общей стабилизации в обществе, сопровождавшейся спадом конфликтности на этнической основе, национальная риторика постепенно уходит из политической борьбы, становясь достоянием маргиналов. Федеральные власти теряют интерес к «национальной проблематике»: ликвидируется Министерство по делам национальностей, фактически «уснул» закон о национально-культурной автономии. Начинается «интенсивное разгосударствление этничности, берется ориентир на признание этнических общностей в одном ряду с другими общественными объединениями и гражданскими движениями»25. На первый план выдвигается проблема миграции и мигрантов, которая прежде рассматривалась как составная (и не главная) часть национального вопроса.
Все эти изменения неизбежно отразились на структуре официального дискурса, институциональном развитии и решениях местных влас-
100
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
26 Архив автора.
27 Там же.
ЮССППСШ Pfrnotlbl
тей. С одной стороны, роль НКО признавалась. Их деятельность и механизмы взаимодействия с властью рутинизировались. Проводились праздники, фестивали и конференции. Осуществлялась работа по институционализации взаимодействия власти и НКО. Создавались переговорные площадки: Советы по национальным отношениям (на местном уровне) и Ассамблея народов Иркутской области. Действовала система постоянных встреч, семинаров, круглых столов. В областном бюджете оставалась строка «национальные отношения», вокруг объемов и структуры их финансирования даже разворачивались острые дискуссии и обсуждения. С другой стороны, лидеры НКО все чаще с грустью констатировали, что «национальная политика в области сегодня сводится к сплошным фестивалям, а насущные проблемы не реша-ются...»26. Почувствовав новые тенденции, чиновники стали напоминать этническим сообществам, что они «такие же общественные организации, как и многие другие» и им следует «рассчитывать на свои силы»27. Интерес местной власти к деятельности НКО все больше перемещался в плоскость мероприятий, призванных продемонстрировать стабильность межнациональных отношений. Одновременно усиливалось понимание того, что НКО и мигрантские общины в области не вполне соотносятся между собой и наличие подобной общины нередко используется НКО лишь как средство получить помещение или финансирование.
Параллельно продолжал развиваться миграционный дискурс, который в новых условиях не просто был более адекватен сложившейся в области ситуации, но и существенно лучше вписывался в общероссийский контекст. Формировался он на самых различных площадках: в Иркутске активно действовала Комиссия по проблемам пребывания в городе иностранных граждан, в областном Законодательном собрании обсуждался вопрос о разработке миграционного законодательства. При этом продолжала использоваться и этническая риторика, особенно при оценке различного рода криминальных происшествий. Широкий резонанс, в частности, получило выступление одного из высокопоставленных представителей МВД, назвавшего криминальный конфликт «разборкой между диаспорами», что вызвало резкий протест со стороны активистов ряда НКО. Тем самым обозначился кризис не только «национального» дискурса, но и структур, презентирующих его на региональном уровне. В то же время в рассматриваемый период наметилась возможность взаимодействия НКО и административных подразделений в рамках иного — миграционного — дискурса. Однако процесс этот был непростым и не линейным.
Этот этап характеризуется и многочисленными противоречиями внутри самих НКО, в которые порой пытались втянуть и власть. Результатом стала частичная дискредитация института самоорганизации граждан по этническому признаку не только в глазах власти и принимающего общества, но и среди представителей самих этнических диаспор.
ИОЛППКГ № 2 (57) 2010
101
POCCnfiCMf Pfrnotlbl
Несмотря на этнически окрашенные криминальные разборки «нулевых» годов, постепенно перестает работать антимигрантская и ксенофобская риторика кандидатов в представительные органы власти как местного, так и регионального уровня. Лидерам НКО удалось сломать практику, в рамках которой в сведениях о нарушителях правопорядка в обязательном порядке указывалась их национальность, и национальная (националистическая) тематика была вытеснена в маргинальное поле. Начиная с 2002 г. и политики, и СМИ вообще старались ее избегать. В то же время миграционная политика еще не получила окончательного оформления. Велась интенсивная работа по подготовке миграционного законодательства и созданию инфраструктуры для управления миграционными процессами. Миграционный и этнический дискурсы получили единый фокус, при осмыслении и проговаривании соответствующей проблематики использовался как один, так и другой. НКО участвовали в обсуждении миграционных проблем, но все чаще им отводилась лишь роль «стабилизатора» межнациональных отношений. И финансовую поддержку они могли получить только на проведение культурно-массовых, просветительских мероприятий (концертов, творческих вечеров, национальных праздников).
Под «этнической» оболочкой постепенно складывался самостоятельный миграционный дискурс. Иркутское (как, впрочем, и российское) общество проделало сложный путь осознания двух взаимосвязанных, но при этом самостоятельных процессов: миграции и национально-культурного возрождения. И роль НКО оказалась здесь не просто велика — неоценима, ибо именно они на первых этапах стали и партнерами в переговорах с властью, и посредником между формирующимися «новыми диаспорами» и принимающим обществом, и инструментом столь необходимого тогда мониторинга процессов, происходивших внутри этих диаспор. На момент завершения второго этапа НКО еще воспринимались как возможные партнеры власти по реализации миграционной политики, однако многочисленные внутренние конфликты (особенно в тех этнических сообществах, где высока доля мигрантов) и явное разделение представляемых ими диаспор на те, которые сталкиваются с миграционными проблемами, и те, перед которыми подобные проблемы не стоят, все больше отдаляли их от реального участия в процессах выработки и принятия решений, связанных с миграцией и пребыванием мигрантов. Потребность властей в наличии некоей организационной структуры, действующей на национальном поле, неуклонно падала. Общее миграционное законодательство и общий миграционный дискурс не предполагали особого отношения к мигрантам различных национальностей, и там, где интересы НКО выходили за рамки «фестивалей», они вступали в противоречие с генеральной тенденцией. Это привело к вытеснению НКО из властного пространства, снижению их роли в жизни этнических сообществ. Данные процессы и составили содержание следующего этапа. Причина такого поворота событий достаточно очевидна. Концепт «мигрант» избавил региональные и мест-
102
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
ЮССППСШ Pfrnotlbl
ные органы от необходимости взаимодействовать с каждой этнической группой. Появилась возможность выработки общей политики, нивелирующей значение фактора этничности и делающей упор на фактор гражданства.
28 Агитационная листовка ИРО «Зеленые», 2007, декабрь, Иркутск.
29 Эти события активно обсуждались на форуме информационного портала «Бабр» (www.babr.ru).
3(0 Архив автора.
31 Мы должны знать 2005.
32 Разговор 2006.
Этап третий: от «национальной политики» к «регулированию миграционных процессов» и «гармонизации национальных отношений». К 2004—2005 гг. распад страны под влиянием национализма окончательно перестает восприниматься в качестве актуальной угрозы. Структуру коммуникации между центром и периферией определяют иные дискурсы. Это приравняло национально-культурные общества и автономии к «обычным» общественным некоммерческим объединениям, ряды которых пополнились и за счет землячеств и диаспор. Проблемой становится не «национализм», а «миграция», что порождает новое восприятие ситуации на региональном уровне. Окончательно формируется миграционная политика и необходимая для ее реализации инфраструктура.
Уход «национального вопроса» из политики повлек за собой резкое падение интереса к НКО со стороны местных политиков, тем более что использование этнического фактора в предвыборных кампаниях стало небезопасным и могло быть квалифицировано как разжигание межнациональной розни. Последняя попытка задействовать его была предпринята во время выборов в Законодательное собрание Иркутской области в 2008 г. региональным отделением партии «Зеленые», в своей агитационной листовке выступившим за то, чтобы «рабочие места предоставлялись местным жителям, а не приезжим таджикам и китайцам»28, однако это принесло ему скорее проблемы, чем дивиденды29. Национальная проблематика все больше вытеснялась в область культурной автономии.
С пересмотром степени важности национального фактора начинается поиск нового места НКО в общественно-политической жизни города и региона. Хотя вся работа сохранившихся в исполнительных органах власти структур этнокультурного менеджмента по-прежнему ориентирована на взаимодействие с НКО и при анализе состояния национальных отношений основным параметром является «деятельность национально-культурных обществ и автономий и неформальных этнических сообществ»30, упор теперь делается на культурные аспекты этничности: «Все наши национальности стараются заботиться о сохранении своей культуры, своих традиций...»31. Весьма показательно, что в 2006 г. в иркутской администрации направление «национальные отношения» из отдела по связям с общественностью было передано в ведение управления культуры. Тут же сменилась и риторика: «...На встрече обсуждались вопросы сохранения народных традиций... Светлана Домбровская призвала собравшихся как можно больше внимания уделять культурно-просветительской деятельности»32. О переводе темы «многонационального Иркутска» в «культурную» плоскость свидетельствует и
ИОЛППКГ № 2 (57) 2010
103
33 Программа б.г.: 294.
POCCnfiCMf Pfrnotlbl
Программа комплексного социально-экономического развития города на 2008—2020 гг., где в числе прочего предусматривается «...разработка и реализация комплекса мероприятий по организации и поддержке различных форм межнационального культурного обмена и сотрудничества, обеспечивающих рост взаимопонимания и взаимоуважения жителей Иркутска различных национальностей и народностей»33. НКО выключены из процесса обсуждения и принятия решений, связанных с миграционной проблематикой.
Совершенно самостоятельным становится миграционный дискурс. При этом, в отличие от центральных и отчасти дальневосточных областей, в Иркутской области мигранты достаточно скоро стали осмысляться как необходимый элемент социальной структуры, как ресурс, без которого невозможно дальнейшее развитие региона. Такая установка нашла отражение в одном из основополагающих стратегических документов развития города — Программе социально-экономического развития Иркутска до 2020 г., где теме миграций уделено несравнимо больше внимания, чем теме национальной политики.
Претерпели изменения и институты, использовавшиеся властью при реализации миграционной политики. Институты, ориентированные на «национально-миграционную» проблематику, подобные упоминавшейся выше Комиссии Иркутской городской думы по вопросам пребывания в городе иностранных граждан, ликвидируются. Проблема миграции выступает в своем собственном виде, лишаясь «национальных» одежд. Правда, в 2004 г. при мэре Иркутска был создан Совет по национальным отношениями и взаимодействию с национальнокультурными объединениями граждан, который какое-то время использовался как переговорная площадка и по вопросам сохранения и развития национальных культур, и по вопросам пребывания в городе мигрантов, однако его работа практически сошла на нет. В 2007 г. при администрации Иркутска была образована Межведомственная комиссия по вопросам миграции. В свою очередь, при Правительстве Иркутской области действует Совет по делам национально-культурных автономий.
Как видим, вопросы миграции и национальной политики разведены, и там и там сложилась своя инфраструктура, свое производство. Серьезную трансформацию претерпела и риторика — сегодня она в большинстве случаев осознана, отшлифована и контролируема. Но если применительно к миграционной политике у власти существует и ясность, и стратегия, то национальная политика до сих пор окончательно не сформирована. На некоторое замешательство власти, не знающей, что делать с «национальной политикой», указывает, в частности, ситуация с доработкой Концепции государственной национальной политики РФ. На протяжении всех «нулевых» лет проводились совещания, собирались предложения из регионов, но ничего конкретного так и не было принято. Забыты дискуссии вокруг идеи о принятии закона об уполномоченном по правам народов при президенте РФ и разработ-
104
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
34 Именно так эта миссия была определена на Всероссийском совещании «Россия многонациональная», проведенном в 2006 г.
Советом Федерации (см. council.gov.ru/files/ journalsf/item/ 20070202155440.
pdf).
Библиография
ЮССППСШ Pfrnotlbl
ке закона «О русском народе», практически не видно и не слышно Ассамблеи народов России. Проблема перестает формулироваться на федеральном уровне, исчезает и соответствующий дискурс.
Но наличие сложившейся и вполне оформленной структуры НКО является свершившимся фактом. И это наличие не позволяет «национальному» дискурсу, создавшему собственное социальное поле, исчезнуть из регионального пространства. Соответственно, он начинает транслироваться «наверх», на федеральный уровень. Власть пытается сформулировать для НКО новую миссию — стать инструментом «гармонизации национальных отношений, предупреждения и урегулирования этнополитической напряженности в субъектах РФ»34. Другими словами, проблема, некогда инициированная федеральной властью и затем оформившаяся в дискурс, окончательно вытесняется на уровень субъектов Федерации, становится внутрирегиональной проблемой.
Как поведут себя НКО и национально-культурные автономии в новых обстоятельствах, когда закон «О национально-культурной автономии» практически бездействует, а Концепция государственной национальной политики так окончательно и не сформулирована? Готовы ли они взять на себя ответственность за состояние национальных отношений в РФ и, если да, что им для этого нужно? Поиск ответов на эти вопросы — задача будущих исследований.
Абдулатипов Р.Г. 1995. Национальные отношения и политика общественного согласия // Этнополитический вестник. № 4.
Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Чичановский А.А. 1999. Национальная политика Российской Федерации: от концепции к реализации. — М.
Байкальская Сибирь: Из чего складывается стабильность. 2005. — М., Иркутск.
Восточно-Сибирская правда. 1994.
Гедвило Г. 2007. Национально-культурные общества в Иркутске: как и зачем объединяются люди по национальному признаку // Мигранты и диаспоры на востоке России: практики взаимодействия с обществом и государством. — М., Иркутск.
Губогло М.Н. 2000. Может ли двуглавый орел летать с одним крылом? Размышления о законотворчестве в сфере этногосудар-ственных отношений. — М.
Губогло М.Н., Нам И.В. (сост.) 1995. Национально-культурные автономии и объединения: Историография. Политика. Практика. Т. I. — М.
Дятлов В. 2008. «И тогда мама взяла обрез...» Самосуд и отношение к «чужакам» в общественном мнении российской провинции 1990-х годов // Вестник Евразии. № 4 (42).
Макарова Г. Ходжаева Е. 2005. Управление этнокультурными различиями «после империи» (По материалам интервью с экспертами в
ИОЛ1ШКГ № 2 (57) 2010
105
POCCnfiCMf Pfrnotlbl
области культуры и этнокультурной политики в Республики Татарстан) // Ab Imperio. № 4.
Мы должны знать, что мы — великая нация. 2005 // Русская беседа. № 1.
Не нужно политизировать национально-культурное движение! 2003 // Восточно-Сибирская правда. 15.01.
О перечне должностей, входящих в номенклатуру иркутского обкома КПСС. 1989 // Государственный архив новейшей истории Иркутской области. Фонд № 127. Оп. № 128. Дело № 90.
О постановлении ЦК КПСС от 30 января 1989 года // Государственный архив новейшей истории Иркутской области. Фонд № 127. Оп. № 128. Дело № 88.
О создании совместного центра социологических исследований Обкома КПСС и ИГУ. 1990 // Государственный архив новейшей истории Иркутской области. Фонд № 127. Оп. № 128. Дело № 106.
Осипов А.Г. 2004. Национально-культурная автономия. Идеи, решения, институты. — СПб.
Программа комплексного социально-экономического развития города Иркутска на 2008—2020 годы (http://www1.irkutsk.m/?rubr=99).
Протокол № 41 заседания бюро Иркутского обкома КПСС от 11.08.1987 // Государственный Архив новейшей истории Иркутской области. Фонд № 127. Оп. № 125. Дело № 24.
Разговор на «горячие» темы. 2006 // АзерРос: Азербайджанцы Иркутской области. № 1—2 (16—17).
Русский Восток. 1992. № 19.
Тишков В.А. 1997. Концептуальная эволюция национальной политики в России // Национальная политика в России: история и современность. — М.
106
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
