CC BY-NC
18Сельское хозяйство
Правильная ссылка на статью:
Липски С.А — Меры правового характера, обеспечивающие рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, и некоторые другие аспекты современного соотношения норм аграрного и земельного права на федеральном и региональном уровнях // Сельское хозяйство. - 2019. - № 3. - С. 15 - 20. DOI: 10.7256/2453-8809.2019.3.32456 URL: https://nbpublish.com'llbrary_read_article.php?id=32456
Меры правового характера, обеспечивающие рациональное использование земель
сельскохозяйственного назначения, и некоторые другие аспекты современного соотношения норм аграрного и земельного права на федеральном и региональном уровнях
Липски Станислав Анджеевич
доктор экономических наук
доцент, заведующий кафедрой земельного права, Государственный университет по землеустройству
105064, Россия, г. Мзсква, ул. Казакова, 15
И lipski-sa@yandex.ru
Статья из рубрики "Земли и почвы"
DOI:
10.7256/2453-8809.2019.3.32456
Дата направления статьи в редакцию:
23-03-2020
Аннотация.
В настоящее время имеется ряд проблем соотношения норм аграрного и земельного права. Это относится к наличию взаимных отсылок, дублирования и пробелов в регулировании; к включению земельно-правовых норм в акты аграрного законодательства на федеральном и региональном уровнях. В статье дана общая оценка современного состояния этих отраслей на федеральном уровне. Также в ней рассмотрены характер их соотношения, наличие (или отсутствие) земельно-правовых норм в актах аграрного законодательства на федеральном и региональном уровнях. В процессе написания статьи были использованы общенаучные, специально-юридические, в том числе формально-юридический и сравнительно-правовой методы исследования. В настоящий момент активно идет разработка законопроектов, обеспечивающих рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения (о землеустройстве, о мелиорации). Однако отмечается, что эти проекты имеют существенные недостатки. Обоснованы предложения по уточнению норм аграрного и земельного законодательства, обеспечивающих рациональное использование земель
сельскохозяйственного назначения.
Ключевые слова: земельное право, аграрное право, законопроекты, землеустройство, мелиорация, кадастр, право, сельское хозяйство, меры правового характера, правовое регулирование
1. Постановка проблемы. Земельные ресурсы являются главным средством сельскохозяйственного производства, их использование в нем регламентировано нормами как непосредственно земельного, так и аграрного законодательства, которые тесно связаны. Так с формально-юридической точки зрения на это указывает первый принцип земельного законодательства, закрепленный в пп.1 п.1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Им провозглашено, что регулирование земельных отношений должно осуществляться исходя из представлений о земле, в том числе как об используемом в качестве средства сельскохозяйственного производства природном ресурсе. При этом ряд аспектов соотношения норм аграрного и земельного права носит проблемный характер.
2. Цель исследования - рассмотреть ряд указанных аспектов. А именно: 1) дать общую оценку современному состоянию этих отраслей (учитывая ограниченные рамки данной работы - только на федеральном уровне); 2) оценить характер их соотношения (наличие взаимных отсылок, дублирования, пробелов в регулировании) и наличие (или отсутствие) земельно-правовых норм в актах аграрного законодательства на федеральном и региональном уровнях; 3) дать предложения по уточнению некоторых норм аграрного и земельного законодательства, обеспечивающих рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения.
3. Результаты исследования и их обсуждение
3.1. Процесс развития федерального земельного законодательства, которое после бурного периода на рубеже ХХ-ХХ1 веков с- 45-46; 4> с- 90; 6 с- 981 носил достаточно планомерный характер, последние 5-6 лет идет весьма бурно, что вплотную затрагивает и аграрную сферу в части использования земель сельскохозяйственного назначения и
обеспечивающей его инфраструктуры [2, с- 43; 5 с- 13-14]. Впрочем, почти все новации федерального законодателя 2014-2018 годов, как бы завершали институциональный переход от плановой экономики и исключительности государственной собственности на
землю к рыночным земельным отношениям, начатый еще в 1990-е гг. [10; 12; 13; 15]. Вопросы же совершенствования законодательства, регулирующего охрану и организацию рационального использования земель (непосредственно связанные с сельскохозяйственным производством) за последние годы не только не получили должного развития, но даже из тех федеральных законов, что были приняты на рубеже ХХ-ХХ1 вв., был исключен ряд ключевых норм.
Так, закон «О государственном земельном кадастре» (2000 г.) полностью утратил силу с 93], «сменивший» же его кадастр, а затем - реестр недвижимости отнюдь не решают задач, важных для сельскохозяйственного производства.
Из Федерального закона «О землеустройстве» (далее - Закон о землеустройстве), который как раз и направлен на организацию рационального использования и охраны земель, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов, изъяты наиболее принципиальные положения. Причем в 2014 г. в ЗК РФ были уточнены цели охраны земель, одной из которых теперь является обеспечение рационального
использования земельВ этой связи следовало ожидать раскрытия в специальном в законе (о землеустройстве) того, как будет достигнута эта цель, однако на деле продолжилось исключение из него очередных базовых положений.
3.2. Многоаспектность использования земли ведет к тому, что различные связанные с этим вопросы регулируются разными правовыми отраслями. При этом имеется большое число взаимных бланкетных норм. Например, в части порядка использования и охраны земель лесного и водного фондов ЗК РФ отсылает к нормам соответственно лесного (п. 2 ст. 101) и водного (п. 4 ст. 102) законодательства. ЗК РФ, определив платность использования земли в качестве принципа земельного законодательства, в п. 2 ст. 65 все вопросы, связанные с исчислением и уплатой земельного налога выводит в сферу законодательства о налогах и сборах. А общие принципы и порядок проведения зонирования территорий, которым определяется разрешенное использование земель в силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ, фактически устанавливаются градостроительным законодательством. Большое число взаимных ссылок между земельным и гражданским законодательством.
3.3. С аграрным же правом, где подобного рода отсылки, казалось бы, более чем уместны, федеральное земельное законодательство их фактически не содержит. Аналогичным образом в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства», который можно считать отраслеобразующим, лишь говорится о том, что устойчивое развитие сельских территорий подразумевает в т.ч. рациональное использование земель (ст. 5), что в целях охраны сельскохозяйственных земель и повышения их плодородия оказывается государственная поддержка (ст. 13) и, что система государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства включает в себя сведения о химизации и мелиорации земель в сельском хозяйстве, а также результаты их мониторинга (ст. 17).
Тогда как узкоспециализированные федеральные законы более конкретно регулируют различные аспекты соответствующего землепользования. Так п. 1 ст. 6 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» определено, что земельные участки входят в состав имущества фермерских хозяйств, а п. 1 ст. 9 - что они не подлежат разделу в случае выхода из хозяйства одного из его членов. В нем же оговаривается, какие участки могут предоставляться и приобретаться фермерами (п. 1 ст. 11), что их формирование и предоставление регулируется ЗК РФ (п.3 ст. 11 и п. 1 ст. 12), а их максимально и минимально возможные размеры определяются региональным
законодательством (п. 6.1. ст. 12) и др. Федеральным законом «О личном подсобном хозяйстве» фактически определен правовой режим приусадебных и полевых участков (ст. 4). Еще больше соответствующих норм в федеральных законах «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (впрочем, в данном случае уместен вопрос - можно ли его относить к сфере аграрного права) и «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (здесь вариантов его позиционирования в системе отраслей законодательства не меньше; с нашей точки зрения, по приоритетности, это: 1) земельное, 2) гражданское, 3) аграрное законодательство).
Н аконец, еще два аграрно-земельных федеральных закона: «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и «О мелиорации земель» (далее - законы, соответственно, о плодородии и о мелиорации). Их принятие во второй половине 1990-х годов позволяло предполагать
развитие соответствующей подотрасли - почвоохранного законодательства, которое было бы одновременно и отдельной ветвью земельного права (очень важной в условиях
его пробельности того времени [6, с- 34-35"1 ), и одним из подразделов аграрного права. Однако многие положения этих законов не только не были реализованы, но и весьма скоро утратили силу. Так, первый закон менялся 7 раз, а второй - 11, и практически все содержательные изменения предусматривали отмену их норм или изложение их в «усеченном варианте» [7; 11].
Что касается регулирования земельных (скорее - землеустроительных) вопросов в региональных законах агропроизводственной направленности, то рассмотрим это на примере регулирования оленеводства. Так краевой закон «О государственной поддержке северного оленеводства в Красноярском крае» предусматривает поддержку землеустроительных, кадастровых и других работ по оленьим пастбищам (ст. 4). Закон Республики Саха (Якутия) «О северном домашнем оленеводстве» определяет, что государственное регулирование оленеводства направлено, в том числе на организацию и проведение землеустройства оленьих пастбищ (ст. 4), а их использование должно осуществляться в полном соответствии с проектами землеустройства (ст. 23). Региональным Законом «Об оленеводстве в Ненецком автономном округе» предусмотрено, что именно проектами внутрихозяйственного землеустройства определяется оленеемкость территорий оленьих пастбищ (ст. 8).
3.4. В качестве предложений по уточнению норм отдельных норм аграрного законодательства отметим следующее.
Во-первых, в настоящее время обсуждается новая редакция Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, в т.ч. вопрос об уточнении рисков, связанных с ее обеспечением. Конечно, указанная доктрина, является скорее директивным, нежели нормативным в полном смысле этого слова актом, но именно ее положения определяют содержание норм других актов федерального и регионального уровня. В качестве указанных рисков следовало бы признавать: 1) неиспользование значительной части продуктивных сельскохозяйственных угодий (по разным оценкам - от
20 до 40 млн. га [6; 14]); 2) опасность их застройки жилыми и промышленными объектами (в последние годы имелись неоднократные случаи изъятия под застройку земель даже опытных хозяйств); 3) углубляющуюся несопоставимость ряда важнейших показателей ведомственных систем о земле.
Во-вторых, сейчас примерно в одинаковой степени готовности находятся новые редакции двух рассмотренных выше федеральных законов - о мелиорации и о землеустройстве. Краткая характеризуя их, отметим, что предложение не включать в состав мелиоративных систем осушаемые или орошаемые с их помощью земли, не вполне обосновано как с точки зрения единства технологического процесса (дренажная осушительная сеть является продолжением водотока для всей орошаемой территории), так и с учетом необходимости соответствия норм законопроекта положениям кодифицированного акта в сфере земельных отношений, которым установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Что касается второго законопроекта, то по итогам международной научно-практической конференции «Тенденции развития института землеустройства как инструмента реализации земельной политики и их законодательное закрепление: отечественный и зарубежный опыт ХХ-ХХ1 веков» (Москва, 31 мая 2019 г.) ее участники оценили его как
предусматривающий существенный и устоявшегося в стране и за рубежом содержания и методов осуществления, и ошибок. Отметим лишь то, что в нем:
не о б о с нов а нный пе ре с мо тр в с е г о ра не е института землеустройства, его понятий, при этом содержащий ряд принципиальных
- занижена роль Минсельхоза России, который вырабатывает и реализует государственную политику в отношении земель сельскохозяйственного назначения;
- землеустроителем ошибочно предлагается признать только одно конкретное федеральное государственное бюджетное учреждение;
- в содержание землеустройства не включены работы по инвентаризации земель;
- в законопроекте не нашли должного отражения вопросы устойчивого развития сельских территорий;
- необоснованно упрощен состав землеустроительной документации.
3.5. Результаты доложены и обсуждены на различных конференциях, в т.ч. вышеназванной.
4. Заключение и выводы
Таким образом, формально вопросам использования и охраны земель как средства сельскохозяйственного производства уделяется должное внимание - совершенствуются нормы действующих законов и даже принимаются новые нормативные акты, но в действительности эти вопросы, отнюдь, не в приоритете у федерального законодателя.
В ближайшей перспективе предстоит очередное обновление норм земельного и аграрного права, причем пока эти нормы носят небесспорный характер. Поэтому положения соответствующих законопроектов должны стать предметом широкого обсуждения профессиональным сообществом. Принятие же более проработанных законопроектов позволит успешнее развиваться отечественному АП К и проводить последовательную государственную политику в области продовольственной безопасности.
Библиография
1. Боголюбов С.А. Законодательное обеспечение развития сельского хозяйства. // Журнал российского права, 2007, № 9, С. 45-52.
2. Елисеев В.С. Особенности правового регулирования земель публичной собственности в Московской области. // Аграрное и земельное право, 2019. № 6, С. 43-46.
3. Жариков Ю.Г. Новое в законодательстве о кадастре земель и иной недвижимости // Аграрное и земельное право, 2009. № 12, С. 92-98.
4. Липски С.А. Новое в законодательной базе аграрного сектора. // Экономист. 2004. № 8. С. 89-94.
5. Липски С.А. Правовые аспекты оборота земель сельскохозяйственного назначения в постсоветской России. // Журнал российского права. 2014. № 4 (208). С. 12-19.
6. Проблемы правового обеспечения земельных преобразований в постсоветской России: опыт, варианты и перспективы решения (к 30-летию образования кафедры земельного права): монография / Под ред. С.А.Липски. - М.: ГУЗ, 2016. - 300 с.
7. Пышьева Е.С. Законодательство о мелиорации земель: противоречия и пути их
устранения // Аграрное и земельное право. 2013. № 8 (104). С. 48-51.
8. Устюкова В.В. Предоставление земельных участков для ведения фермерского хозяйства: новые подходы. // Журнал российского права, 2006, № 1, С. 42-46.
9. Устюкова В.В., Землякова Г.Л. Охрана земель как основного компонента окружающей среды и сохранение их ресурсного потенциала. // Образование и право. 2018. № 9. С. 117-127.
10. Hartvigsen M. Land reform and land fragmentation in Central and Eastern Europe. // Land Use Policy. 2014 No 36, рр. 330-341.
11. Kireycheva L.V. Evaluation of efficiency of land reclamation in Russia. // Journal of Agriculture and Environment. 2018. No 3 (7). Р. 1
12. Lerman Z., Shagaida N. Land policies and agricultural land markets in Russia. // Land Use Policy. 2007. No 24(1), рр. 14-23.
13. Lipski S.A. Private Ownership for Agricultural Lands: Ad-vantages and Disadvantages (Experience of Two Decades) // Studies on Russian Economic Development, 2015, Vol. 30, No. 1, pp. 63-66.
14. Prishchepov A.V., Muller D., Dubinin M., Baumann M., Radeloff V.C. Determinants of agricultural land abandonment in post-Soviet European Russia. // Land Use Policy, 2013, No.30(1). рр. 873-884.
15. Wegren S.K. Institutional impact and agricultural change in Russia. // Journal of Eurasian Studies. 2012, No 3(2). рp. 193-202
