CC BY
1110
Меры поддержки экспорта в странах ЕС и Россйской Федерации
И.Н. Малюгина, гл. специалист, министерство информационной политики, общественных и внешних связей Оренбургской области
Стимулирование экспорта в современных условиях является важным направлением торговой политики многих развитых стран, а в последние годы — и развивающихся, в которых создана система государственной поддержки и содействия национальному экспорту, за годы своего существования доказавшая свою эффективность. Практически все зарубежные государства,
включая США, страны ЕС и Японию, осуществляют целевые программы всемерного содействия экспортерам путем создания для них благоприятных торгово-политических и экономических условий. В России такой подход еще только формируется.
В Европе, как и в целом в мире, не существует единой политики стимулирования экспорта. Страны используют различные стратегии в отношении государственного поощрения своего экспорта. Тип стратегии определяется состоянием экономики страны, этапом развития, на котором
она находится, общей экономической и политической ситуацией в мире, а также множеством других факторов. Тем не менее можно выделить ряд важных черт во внешнеэкономической политике европейских государств, которые привели к росту их экспорта и совершенствованию его структуры.
Опыт таких стран (членов ЕС и кандидатов), как Великобритания, Греция, Ирландия, Италия, Румыния, Сербия, Словения, Турция, Франция, Финляндия, Чехия, Швеция, показывает, что стимулирование экспорта происходит двумя основными путями. Первый — формирование благоприятного макроэкономического климата, второй — создание для производителей и экспортеров необходимых стимулов к экспорту.
Первый путь является, безусловно, предпочтительным, поскольку он больше отвечает практике стран с рыночной экономикой и правилам регулирования торговли, разработанным и используемым в рамках ряда международных экономических организаций, занимающихся вопросами регулирования торговли товарами и услугами на многосторонней основе, и интеграционных союзов. Вместе с тем ситуация в стране может сделать невозможным быстрое проведение макроэкономических преобразований для создания благоприятной среды для производителей, инвесторов и экспортеров. В этих условиях эффективным способом решения проблемы развития экспортного производства и расширения экспорта является использование специальных стимулов.
В большинстве стран меры по стимулированию экспорта принимаются как на государственном уровне, так и в рамках региональных образований (в пределах полномочий последних). Такая практика, в частности, широко распространена в Великобритании, ряд регионов которой имеют собственные экспортные стратегии.
Согласно анализу, проведенному С. Клессовой, А. Ершовым, А. Усановым и А. Хариным, выделяются следующие основные элементы системы поддержки экспорта в европейских странах [1]:
1. Торгово-политические меры, направленные на лоббирование интересов национальных производителей на зарубежных рынках, создание максимально благоприятных торгово-политических условий для экспорта товаров на основе заключения двух- и многосторонних соглашений (например, соглашения о свободной торговле ВТО и т.п.), участия правительств в разрешении торговых споров; борьба с антидемпингом и другими ограничениями на внешних рынках. В этих целях в ряде европейских стран существуют специальные государственные органы — правительственные комиссии и агентства.
2. Меры налогово-административного и валютного регулирования внешнеэкономической деятельности, предусматривающие упрощение
налоговых процедур и ослабление требований валютного законодательства. Одной из форм поддержки экспорта, получившей распространение, в частности, в некоторых странах-кандида-тах на вступление в ЕС, является деятельность специальных экспортно-ориентированных экономических зон. Однако в условиях унификации экономического законодательства европейских стран и негативного отношения к предоставлению каких-либо льгот и преимуществ отдельным территориям или группам хозяйствующих субъектов в рамках ЕС данные меры утрачивают свое значение и носят переходной характер. Считается, что такие методы нарушают нормальные условия конкуренции, одновременно оказывая негативный эффект на бюджет страны. Это привело к тому, что большинство стран-кандидатов в члены ЕС в последние годы отказались от их применения в своей политике поддержки экспорта.
3. Финансовые меры стимулирования экспортного производства, когда государство выступает в роли кредитора, гаранта, донора. Финансовая поддержка считается наиболее действенной мерой помощи экспорту и используется в большинстве европейских стран, хотя формы и степень участия государства могут быть различными.
4. Информационно-консультативное содействие, в рамках которого государство принимает на себя часть затрат на сбор необходимой бизнесу информации, предоставляет сведения об условиях деятельности за рубежом, проводит исследования экспортных рынков, выступает в роли посредника в поиске торговых партнеров.
5. Промоционные меры — по продвижению национальных товаров и услуг на международные рынки. Наиболее распространенными формами такой помощи государства являются содействие (в том числе финансовое) в организации выставок и ярмарок экспортной продукции, а также участие государства в деятельности экспортных торговых ассоциаций и коммерческих палат, организация рекламы за рубежом за счет средств госбюджета. Некоторые из перечисленных выше мер не требуют существенного ресурсного обеспечения (например, торгово-политическая поддержка), другие непосредственно связаны с расходами бюджета (финансовые меры). Поскольку финансовые меры принято считать наиболее действенной формой поддержки экспорта, они являются предметом наиболее острых дискуссий о степени допустимого вмешательства государства в регулирование экономических процессов.
Охарактеризуем те из них, которые наиболее часто используются в практике европейских стран. К числу наиболее распространенных в странах-членах и кандидатах в члены ЕС финансовых мер стимулирования экспорта относятся:
— Экспортные премии (субсидии) — финансовые льготы, предоставляемые правительством или частными институтами фирмам-экспортерам на вывоз определенных товаров за границу. Субсидии особенно широко используются при экспорте сельскохозяйственной продукции и в скрытой форме ряда промышленных товаров, включая капиталоемкие изделия (авиационная промышленность, судостроение).
— Экспортные кредиты, которые распространяются в основном на готовую продукцию, главным образом на наиболее перспективные машиностроительные изделия, и предоставляются как непосредственно экспортерам, так и их иностранным клиентам. Кредитование осуществляется путем выплат из специальных фондов, рефинансирования, субсидирования или страхования. Как правило, кредитование экспорта осуществляется через банки и межправительственные банковские организации либо через специально созданные фонды.
— Страхование экспорта осуществляется через предоставление государственных гарантий банкам, кредитующим экспортные операции. Такое страхование покрывает не только традиционные коммерческие, но и политические риски. Необходимость участия государства в экспортном и инвестиционном страховании определяется наличием специфических рисков, которые, согласно мировой практике, коммерческие страховщики не страхуют или страхуют под очень высокие проценты. Как правило, государственное страхование экспортных сделок осуществляется через специальные учреждения, например, такие, как Департамент гарантий экспортных кредитов (Великобритания), либо через частные или смешанные страховые компании, располагающие государственными средствами на эти цели (Германия, Бельгия).
Помимо перечисленных мер, составляющих основу финансовой поддержки экспорта европейских стран, в мировой практике известны примеры успешного применения налоговых и таможенных льгот, представляющих собой освобождение экспортеров от уплаты прямых или косвенных налогов. Формами этих льгот являются также снижение налога с фирм, создающих заграничные филиалы; исключение из налогообложения расходов на исследования, ведущие к созданию сбытовых филиалов за границей; освобождение от налогов на комплектующие и материалы, использованные в производстве экспортных товаров; создание необлагаемых налогом денежных фондов развития экспорта; снижение и возврат таможенных пошлин.
Другой пример — политика гибкого валютного курса, целью которой является перераспределение ресурсов в экономике. В основном к искусственному занижению курса своих валют в
целях стимулирования экспорта прибегают развивающиеся страны. Рост экспорта при этом является основным мерилом необходимой степени обесценения и одновременно — эффективности такой политики. Однако для стран-членов ЕС и кандидатов этот инструмент во многом утратил свою актуальность. К тому же использование реального или заниженного курса национальной валюты, в целях стимулирования экспорта, связано с потерями для производителей, ориентированных на внутренний рынок, для среднего класса и ряда других участников экономического процесса.
Все из перечисленных выше мер в той или иной степени используются в современной практике стимулирования экспорта в различных странах. Значение каждой из этих мер в отдельные периоды времени или в практике отдельных стран на различных этапах развития было далеко не равноценным.
Так, в современных условиях широко распространено страхование экспортных кредитов, тогда как несколько десятилетий назад не менее важным было кредитное субсидирование экспорта. Значение некоторых ранее широко используемых мер стимулирования экспорта постепенно снижается под влиянием фискального давления, контрмер импортеров (антидемпинговые и компенсационные меры). В этом же направлении действуют усилия ВТО и ряда других международных организаций. К числу мер, постепенно утрачивающих свое значение, относятся экспортные субсидии. В рамках ВТО разработано понятие субсидий, определены их формы, меры по их сокращению. В частности, ВТО запрещает прямое субсидирование экспорта и дифференцированно относится к различным косвенным формам субсидирования. Такие меры рассматриваются в качестве нарушающих в ряде случаев условия торговли и препятствующих ее развитию с другими странами-членами ВТО. Вместе с тем нормы ВТО оставляют определенную свободу в отношении использования таких мер. Как правило, эти меры должны фиксироваться в момент вступления страны в ВТО, например, в торговле услугами в ее специфических обязательствах. В процессе переговоров с другими членами ВТО и ее органами проще закрепить такие меры, которые не являются избирательными (т.е. относятся ко всему экспорту в целом или его отдельным крупным составляющим, ко всем странам, ко всем предприятиям, районам, а не отдельным из них). Например, ВТО, определяя субсидии как финансовое содействие государства или государственных органов в пределах территории своей страны, выделяет три вида субсидий (запрещенные, влекущие подачу иска и не вызывающие подачу иска), которые регулируются различно. Главным объектом регулирования являются зап-
рещенные субсидии, тогда как в отношении двух других видов государства располагают значительно более полной свободой действий. К запрещенным субсидиям относятся в первую очередь субсидии экспортные или связанные с использованием местных товаров в ущерб импортированным. Но и в отношении запрещенных субсидий меры могут быть приняты только в случае, если они являются «специфическими», т.е. предоставляются предприятиям отдельной отрасли производства или группе предприятий, предприятиям, расположенным в определенном географическом районе.
Широко субсидируемым в современном мире, как известно, является производство и экспорт сельскохозяйственной продукции. В соглашении по сельскому хозяйству, являющемся частью обязательных соглашений ВТО, поддержка национальных производителей регулируется за счет снижения показателя общего агрегатного измерения поддержки. Обязательства стран предусматривают как величину, так и срок снижения этого показателя в зависимости от того, относится ли эта страна к развитым или развивающимся. Некоторые области поддержки исключены из данного соглашения (т.е. могут использоваться странами-членами ВТО на вполне законных основаниях).
Таким образом, мировой опыт показывает, что в условиях конкурентной рыночной экономики, когда конкурентная борьба приобретает глобальный характер, государство не может устраняться от обязанностей по поддержке конкурентоспособности товаропроизводителей и национальной экономики в целом.
В Российской Федерации классическими инструментами реализации внешнеторговой политики (ВТП) являются тарифные и нетарифные методы регулирования внешней торговли (ВТ), хозяйственный механизм в целом, федеральные, отраслевые и региональные программы. Таможенный тариф как основная мера тарифного регулирования выполняет функции налога, взимаемого при пересечении товара через таможенную границу, а также — регулятора структуры и объема внешнеторгового оборота, источника поступления финансовых средств в государственный бюджет. В последнее время наблюдается смещение в сторону использования нетарифных мер регулирования внешней торговли, роль которых в плане оказания влияния на структуру, объем и географическое направление экспорта и импорта значительно выше, чем у таможенных тарифов. Нетарифное регулирование ВТ осуществляется путем введения количественных ограничений или иных запретов и ограничений экономического характера. К нетарифным методам регулирования внешнеторговой деятельности относится большая группа методов влияния на
внешнеэкономическую деятельность, которая включает лицензирование, квотирование, декларирование, введение импортных депозитов, сертификацию экспортной (импортной) продукции, требования по упаковке и маркировке и т.п. Нетарифные методы, в большей мере играя роль административных и информационных, призваны выполнять функцию защиты национального производства.
Наряду с классическими инструментами ВТП и созданием благоприятного макроэкономического климата для экспортеров широко используются специальные меры для развития экспортного производства и расширения экспорта. Основными элементами системы поддержки являются такие, как:
1. Поддержка торгово-политическими мерами.
2. Стимулирование экспортного производства в виде налоговых льгот, субсидий, гарантирования частных вложений, льготных кредитов, предоставления грантов производителям, поддержка инфраструктуры экспорта, стимулирования прямых иностранных инвестиций, субсидирования научно-исследовательских работ, создания свободных экономических зон.
3. Прямая поддержка экспорта, включающая экспортное кредитование (выплаты из специальных фондов, рефинансирование, субсидирование через уполномоченные банки, межправительственные банковские организации, специальные фонды кредитования); страхование торговли и инвестиций от экономических и политических рисков; налоговые и таможенные льготы (освобождение экспортеров от уплаты прямых или косвенных налогов, снижение налогов с фирм, создающих заграничные филиалы, исключение из налогообложения расходов на исследования, ведущие к созданию сбытовых филиалов за границей, освобождение от налогов на комплектующие и материалы, использованные в производстве экспортных товаров, создание не облагаемых налогом денежных фондов развития экспорта, снижение и возврат таможенных пошлин); участие в уставном капитале фирм, созданных за рубежом; информационно-консультационное содействие; содействие выставочно-ярмарочной деятельности национальных фирм за рубежом; специальные меры содействия (например, учреждение специальных премий за вклад в экспорт какой-либо продукции).
До недавнего времени в России мерам финансовой поддержки экспорта не уделялось достаточного внимания. Вместе с тем развитие экспорта и укрепление экспортного потенциала страны является одним из важнейших направлений экономической политики Российской Федерации на современном этапе, что объясняется исключительной значимостью экспорта как фактора развития национальной экономики. В этой связи
была разработана и принята Концепция развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в РФ [2]. Концепция определяет основные цели, задачи и приоритеты государственной финансовой поддержки российского промышленного экспорта и предусматривает меры по ее развитию. Основной целью государственной финансовой поддержки экспорта является усиление конкурентных позиций российских экспортеров промышленной продукции и увеличение в структуре экспорта доли изделий с высокой степенью переработки. Для достижения указанных целей Концепцией предусмотрены следующие механизмы финансовой поддержки экспорта:
во-первых, долгосрочное экспортное кредитование;
во-вторых, возмещение части процентных ставок по экспортным кредитам;
в-третьих, государственное гарантирование политических и долгосрочных коммерческих рисков при проведении экспортных операций.
Размер финансовой поддержки экспорта промышленной продукции определяется федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год.
Несмотря на то, что начавшийся процесс формирования системы государственной поддержки российского экспорта еще не завершен, уже сейчас обозначен ряд основных ее звеньев.
• На федеральном уровне сформулировано концептуальное видение и имеются стратегические разработки в отношении государственной поддержки экспорта.
• Среднесрочной программой социально-экономического развития РФ определено, что важнейшим направлением деятельности государства в области стимулирования экспорта на ближайшие годы станет создание более благоприятных условий для доступа российских товаров на внешние рынки.
• В числе торгово-политических задач МЭРТ видит присоединение к ВТО с последующим устранением дискриминационных барьеров.
• В рамках реализации Концепции в 2003 г. Правительством РФ был одобрен закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», в котором четко определены формы государственного регулирования (вмешательства) во внешнюю торговлю, дается исчерпывающий перечень возможных методов и инструментов [3]. Закон закрепляет обязанность государства содействовать продвижению отечественных товаров на внешние рынки. Государство должно в случае вмешательства учитывать интересы участников ВЭД.
• Расширена практика использования возможностей международных организаций для продвижения интересов российских участников внешнеэкономической деятельности.
• Правительством РФ разрабатывается упрощенный порядок возврата НДС экспортерам.
• В 2003 г. под эгидой МЭРТ создана информационно-поисковая система «Экспортные возможности РФ», содержащая обновляемую информацию о продукции российских экспортеров, а также сведения о российском и международном внешнеторговом законодательстве [4].
На федеральном уровне уже имеются необходимые правовые и институциональные условия, а вот на уровне субъектов Федерации в основном идет лишь выработка общих принципов и подходов функционирования такой системы, хотя надо признать, деятельность в этом направлении в последнее время здесь активизировалась. Можно выделить ряд законодательных инициатив субъектов РФ, которые принимаются в целях совершенствования внешнеэкономической деятельности на региональном уровне: законы об основных направлениях развития экспорта и экспортной базы (Республика Татарстан, Хабаровский край, Калининградская область, Санкт-Петербург); законы об иностранных инвестициях (Санкт-Петербург, Москва, Нижегородская область, Ростовская область); законы о создании различных типов экономических зон (СЭЗ «Находка» (Приморский край), СЭЗ «Алтай» и др.); кредитные соглашения (Пермская, Воронежская, Астраханская области); законы о развитии иностранного туризма (Иркутская область).
В Оренбургской области сформированы основные предпосылки для комплексного развития экспортного сектора экономики региона. Однако, как показывает Концепция стратегии развития региона на период до 2030 г., представленная в МЭРТ РФ в 2006 г., экспортный сектор как приоритетное направление реализации конкурентных преимуществ региона не рассматривается [5].
С нашей точки зрения, Оренбургская область, располагающая выгодным геополитическим положением, обладающая экономическим и экспортным потенциалом, имеет все основания не только для реализации межотраслевых программ поддержки и развития экспорта, но и экспортной политики региона, не противоречащей внешнеэкономической политике РФ.
Литература
1. Клессова, С. Поддержка развития Калининградской области / С. Клессова, А. Ершов, А. Усанов, А. Харин // Экономические бюллетени. 2003.
2. Концепция развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации // www.exportsupport.ru/vfs/ id=513050/513050.doc.
3. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 08.12.2003. № 164-ФЗ (действующая редакция от 02.02.2006)
4. «Экспортные возможности РФ»// http:// www.exportsupport.ru.
5. Концепция стратегии развития Оренбургской области на период до 2030 года // http://www.orenburg-gov.ru/portal.
