CC BY
84
МЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ поддержки развития конкуренции и ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
Камболов В.Т., соискатель МГИИТ
В статье рассмотрены основные направления государственной поддержки развития конкуренции и обеспечения качества жилищно-коммунального обслуживания, показан перечень условий уменьшения оплаты при снижении качества коммунальных услуг.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, коммунальные услуги, жилищно-коммунальное обслуживание, качество коммунальных услуг, конкуренция
MEASURES OF THE STATE SUPPORT OF DEVELOPMENT OF A COMPETITION AND MAINTENANCE OF QUALITY OF HOUSING-AND-MUNICIPAL SERVICE
Kambolov V., The applicant, MGIIT
In article the basic directions of the state support of development of a competition and maintenance of quality of housing-and-municipal service are considered, the list of conditions of reduction ofpayment is shown at decrease in quality of utilities.
Keywords: housing and communal services, utilities, housing-and-municipal service, quality of utilities, a competition
тенции от федеральных органов к субъектам, которые не спешат передавать их на места. Местное самоуправление попало в полную зависимость от органов региональных структур управления, которые их финансируют. Государственные органы закрепили за собой в собственность большую часть предприятий, значительные пакеты акций разгосударствленных предприятий, почти целиком все налоги, обязательные платежи и неналоговые доходы1. Местным органам передана государственная собственность, как правило, не приносящая доходов в местные бюджеты, а также объекты социальной сферы и коммунального хозяйства, содержание которых требует основных бюджетных расходов, что вообще становится непосильным для местных финансов. Федеральные и региональные органы управления нередко возлагают на муниципалитеты выполнение полномочий, не подкрепленных передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Для преодоления наметившихся негативных тенденций во взаимоотношениях между разными уровнями власти необходим целостный подход к проблеме, который бы учитывал интересы всех сторон. Вполне понятно, что создание многообразных форм собственности и формирование на этой основе многоукладной экономики не только исключает возможность директивного, централизованного управления народным хозяйством на макроуровне, но и предполагает необходимость нового смешанного варианта воздействия на экономику. При этом в пределах различных форм собственности, при общей регулирующей роли государства, могут существовать централизованное планирование для госсектора, прогнозирование и экономическое регулирование для всех субъектов хозяйствования, самоуправление для муниципального сектора производства, рыночное регулирование для частного и разгосударствленного сектора. Другими словами, смешанный характер экономики требует и смешанных форм управления и регулирования.
Формирование в процессе разгосударствления и приватизации многообразия форм собственности делает необходимостью трансформацию государственного механизма управления в механизм государственного регулирования. Действительно, перераспределение собственности в пользу муниципальной власти и перевод значительной части коммунальной собственности, включающей в себя объекты отраслевой и региональной инфраструктуры, передаются полностью в компетенцию местного самоуправления. Какие-либо вмешательства других властных структур в режим функционирования объектов местного хозяйства возможны лишь через систему договорных отношений.
Отличие государственного управления от госрегулирования состоит в том, что если первый процесс характеризуется наличием жесткой связи между управляющей и управляемой системами, то второй эту жесткость заменяет эластичностью взаимоотношений, т. е. основывает ее не на прямых, а на косвенных методах воздействия. Учитывая, что одним из основных моментов необходимости преобразований в сфере ЖКХ является повышение общей эффективности функционирования отрасли, можно отметить, что с учетом опыта развития других стран, практики работы отдельных ре-
Состояние жилищно-коммунального обслуживания населения вызывает все большую озабоченность общественности и органов власти. В этих условиях реформирование отрасли является важнейшей социально-экономической задачей государства. И это совершенно справедливо, ибо от того, в каких условиях живет человек, зависят его здоровье, настроение, работоспособность, отношение к власти. Особую значимость приобретают вопросы усиления роли государства в обеспечении социального прогресса, совершенствования социальной защиты граждан. На государственном уровне в новых социально-экономических условиях целью федеральной жилищной политики определено обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан.
Главными задачами государственных институтов власти становятся содействие единению общества и достижение социальной справедливости, которые обеспечиваются механизмом государственных минимальных социальных гарантий. Это связано с необходимостью учета особенностей различных регионов страны, когда на отдельной территории могут быть свои соотношения государственного, частного и смешанного секторов, а также стратегия и формы регулирования. Безусловно, это возможно только при планомерности и последовательности в государственном управлении и регулировании экономическими и социальными процессами.
Исходя из принципов Конституции РФ, вопросы установления основ федеральной политики в области экономического и социального развития находятся в ведении федерального центра, при этом вопросы жилищного законодательства и социальной защиты находятся в совместном ведении Федерации и регионов, а владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, куда входит большая часть жилищного фонда на данной территории, отнесены к компетенции местных властей. Институт местного самоуправления во многих странах давно уже приобрел решающее значение для стимулирования социальной и экономической жизни, улучшения среды обитания. Однако в России он не вписывается в систему государственной власти и зачастую игнорируется федеральными и региональными властями. Для выхода из кризиса и стабилизации ситуации важное значение имеет передача инициатив в проведении реформ на места. Формирование социальной и экономической политики должно идти не только сверху, но и снизу, а сейчас наметился опасный отрыв центра от периферии. Макроэкономика перестает существовать, если не работают ее основные составляющие: города и регионы. Необходимо включить механизм повышения эффективности функционирования экономики на местах, что в сегодняшних условиях становится одним из решающих моментов укрепления основных звеньев рыночных отношений -предприятий. Все больше возрастает потребность в регулировании и организации экономического, а особенно социального и экологического развития, прежде всего, на местном уровне.
Положение о том, что местное самоуправление наряду с государственной властью составляет основу конституционного строя, пока слабо проявляется на практике. Развитие федерализма до сих пор вело только к перераспределению властных функций и компе-
гионов РФ за последние годы данная проблема может быть решена посредством реализации политики демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг.
Преодоление высокого уровня государственного монополизма возможно двумя основными путями. Первый - это реструктурирование монополистических объединений, второй - снятие барьеров для входа новых предприятий на рынок. Оба пути будут иметь одно общее следствие - устранение ограничений на рынке и развитие конкуренции2. Оба направления вполне приемлемы для жилищнокоммунального хозяйства.
Реструктуризация, или разукрупнение, монополистических объединений является средством их технологической и организационной деконцентрации, имеющей целью развитие конкурентной среды. Разрушение искусственно созданных монополистов означает не только лишение их технологического, ценового и продуктового приоритета на рынке, но и наполнение рынка новыми, разукрупненными хозяйствующими субъектами, способствующими развитию конкуренции. Однако всегда следует помнить, что нельзя допускать огульного под-хода к реструктуризации монополистов, чтобы в результате не происходило разрыва технологических и кооперационных связей между структурными звеньями монополистического объединения. Подобные преобразования, в том числе и в ЖКХ, должны базироваться на глубоком анализе ситуации с учетом положения монополистов на рынке, возможности формирования системы цен, воздействия механизма монопольного состояния объединения на эффективность производства, роста объема и качества продукции.
В свете задач, которые необходимо решать при реформировании отношений в сфере ЖКХ, особенно остро стоит проблема обеспечения качества жилищно-коммунального обслуживания. Основные мероприятия государственной поддержки развития конкуренции и обеспечения качества услуг в ЖКХ можно укрупненно обозначить как два направления:
• развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг за счет привлечения к этому виду деятельности на конкурсной основе как можно большего количества субъектов предпринимательства и прежде всего предприятий малого бизнеса;
• разработка стандартизированной системы качества жилищно-коммунальных услуг.
Наличие различных видов собственности в жилищной сфере предполагает государственное регулирование в вопросах содержания и использования жилищного фонда и объектов коммунального назначения, обеспечивающее соблюдение обязательных для всех собственников федеральных стандартов качества жилищно-коммунальных услуг (табл. 17)3. Законодательством также предусмотрено, что на их базе разрабатываются региональные стандарты, которые используются в качестве нормативов при заключении договоров между заказчиками и подрядчиками, где заложены объективно необходимые работы для содержания жилья в технически исправном состоянии.
Для обеспечения государственного контроля за качеством жилищно-коммунальных услуг создана государственная жилищная инспекция4 с соответствующими структурами на уровне субъектов РФ, которые однако еще не везде функционируют. Жилищная инспекция имеет своей задачей обеспечение контроля за соблюдением стандартов качества предоставляемых услуг, а в переходный период становления рыночных принципов - организацию работы всех субъектов отношений на основе договоров. Предполагается, что инспекция должна быть наделена правом административного воздействия на любого хозяйствующего субъекта в жилищной сфере: на подрядные организации, выполняющие определенные виды и объемы работ; на управляющие организации, на собственников жилья и объектов коммунального назначения.
Государственная поддержка развития конкуренции и обеспечения качества жилищно-коммунальных услуг достигается на уровне бюджетной трансфертной политики, которая увязывает размер сумм финансовой помощи (трансфертов), оказываемой за счет средств фонда финансовой поддержки субъектов РФ, с результатами преобразований в жилищно-коммунальной отрасли каждого
региона. Предполагается, что местные власти, осознав нерациональность и неадекватность прежних схем и решений, будут стремиться производить необходимые изменения. В качестве естественного стимула в этом случае выступает все более чувствительная нагрузка на местный бюджет в виде уменьшающихся дотаций на ЖКУ Тем самым изначально считалось, что мотивация местных властей в первую очередь определяется интересами рационального использования бюджетных средств и ориентацией на удовлетворение как текущих, так и перспективных потребностей населения. Практика показывает однобокость подобного подхода, когда одними из основных индикаторов продвижения реформ на местах приняты показатели: доля платежей населения в покрытии затрат на жилищно-коммунальные услуги и величина максимально допустимой доли собственных расходов граждан в совокупном доходе семьи. Соблюдение или нарушение установленных федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты ЖКУ оказывает самое непосредственное влияние на финансовое положение жилищно-коммунального хозяйства и бюджеты территорий.
В условиях демонополизации и развития конкурентной среды основными формами государственного регулирования и контроля качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг являются лицензирование деятельности предприятий, сертификация работ и услуг, подготовка специалистов отрасли. Использование данных форм регулирования не должно создавать непреодолимых барьеров для вхождения на вновь формируемый рынок новых организаций. Внедрение системы стандартизации качества жилищно-коммунальных услуг возложено на соответствующие органы на местах при взаимодействии с обществами защиты прав потребителей и территориальными органами по антимонопольной политике. Усилия всех участников создания системы стандартизации услуг ЖКХ направлены на проведение единой технической политики в области развития системы качества ЖКУ.
Стремление организаций и предприятий различных форм собственности получить заказы на производство и оказание жилищно-коммунальных услуг определило приоритетность такой формы госрегулирования и контроля качества услуг, как лицензирование деятельности. О лицензировании в сфере ЖКХ можно говорить как в основном о сложившейся системе правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов с целью защиты прав и интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг. В соответствии с действующим порядком право выдачи лицензий их соискателям, осуществляющим свою деятельность в ЖКХ, предоставлено субъектам РФ. Давая оценку состояния дел в сфере лицензирования, следует отметить, что у лицензионных центров еще много неиспользованных резервов в организации работы таким образом, чтобы она отвечала требованиям сегодняшнего дня, способствовала формированию и становлению качественно обновленных по кадровому составу и средствам производства хозяйствующих субъектов на рынке жилищно-коммунальных услуг.
Задача эта становится все более актуальной по мере расширения процессов демонополизации в отрасли. С этой целью будут продолжаться приватизация предприятий, выполняющих работы по эксплуатации и ремонту жилищного фонда, расширение практики конкурсного отбора подрядчика независимо от его хозяйственноправового статуса при наличии у него соответствующей лицензии. Лицензирование позволяет упорядочить предпринимательскую деятельность в сфере ЖКХ, обеспечить защиту интересов потребителей, соблюдение экологических, санитарных норм и правил, а главное, это реальный барьер для недобросовестного и некачественного предпринимательства.
Лицензирование деятельности в ЖКХ - это основа государственного регулирования и контроля складывающейся на местах конкурентной среды на рынке жилищно-коммунальных услуг, постоянно обновляющаяся информация о субъектах, стремящихся в новых условиях к надежному, качественному и экологически безопасному жилищно-коммунальному обеспечению населения. И целью работы государственных структур в данном направлении можно назвать создание эффективного механизма контроля за качеством ЖКУ на основе равного доступа на рынок любых субъектов. Становится очевидным, что реализация политики демонополизации в
1 Дронов А. Перспективы развития реформы ЖКХ // ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. - 1999. - №12. - С. 7.
2 Гутман Г. В., Лапыгин Ю. Н. Антимонопольный путь к конкуренции / Владим. гос. пед. ун-т. - Владимир, 1996. - С. 64.
3 Приложение №3 к Договору социального найма жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда РФ.
4 Постановление Правительства РФ от 26.09.94 г. №1086 «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации».
Таблица 1. Перечень условий уменьшения оплаты при снижении качества коммунальных услуг
Вид услуг Показатель качества и режим предоставления Вид снижения качества Допустимая продолжительность отклонений (отключений) за расчетный период в месяц без снижения оплаты Условия снижения оплаты Расчетная единила
при наличии приборов учета при отсутствии приборов учета
Водоснабжение Бесперебойное водоснабжение в течение установленного договором на водоснабжение времени Состав и свойства воды в соответствии с ГОСТ 2874-82 «Вода питьевая» Перерывы в водоснабжении, связанные: с авариями на сетях и сооружениях водопровода с тушением пожаров с резким ухудшением качества воды источника Несоответствие состава воды установленному нормативу 8 часов На период тушения Не более 24 часов в период наводнения и 72 часов в период паводка Не допускается За каждый час сверх допустимой продолжительности отключения Не снижается За каждый час сверх допустимой продолжительности отключения По приборам учета С одного человека по нормам водопотребления
Водоотведение Бесперебойное круглосуточное отведение в течение установленного договором на водоотведение времени Перерывы в водоотведении, связанные с авариями на канализации 8 часов За каждый час сверх допустимой продолжительности отключения С одного человека по нормам удельного водопотребления по договору
Горячее водоснабжение Бесперебойное теплоснабжение в течение установленного договором на горячее водоснабжение времени Перерывы в горячем водоснабжении 24 часа Суммарное врем* отключений за расчетный период сверх допустимой продолжительности По показаниям счетчика
Горячее водоснабжение Обеспечение нормативной температуры горячей воды в точке разбора не менее +60°С или 50°С для систем горячего водоснабжения из оцинкованных труб при закрытой системе Состав и свойства горячей воды в соответствии с установленными органами Госкомсанэпидемнадзора России и органами местного самоуправления нормативами Фактическая температура горячей воды в точке разбора не соответствует нормативу Несоответствие состава воды установленному нормативу Не более 2 часов в сутки Не допускается За каждые 5°С снижения температуры от нормативной, умноженные на число часов сверх допустимой продолжительности отклонения По приборам учета С1 человека С1 человека
Отопление Бесперебойное теплоснабжение в течение всего отопительного сезона Перерывы в водоснабжении 24 часа За каждый час сверх допустимой продолжительности отключения По показаниям счетчика За 1 м2 общей площади
Отопление Температура воздуха в жилых помещениях +18°С при условии выполнения мероприятий по утеплению помещений согласно действующим нормативами и правилам Понижение температуры в помещениях ниже нормы 48 часов За каждый час сверх допустимого отклонения от нормы По показаниям счетчика За 1 м2 общей площади
Электроснабжени е Бесперебойное круглосуточное электроснабжение в течение года в соответствии с действующими стандартами Величина напряжения -220 В. Перерывы в электроснабжении Устанавливается по нормативной категории надежности электроснабжения данного дома согласно Правилам устройства электроустановок (ПУЭ) За каждый час превышения допустимого суммарного перерыва за расчетный период По приборам учета С1 человека
ЖКХ базируется и на решении задачи по созданию в отрасли конкурентных отношений, размещению заказов на жилищно-коммунальное обслуживание на основе открытых тендерных торгов, что может быть достигнуто за счет привлечения к этому виду деятельности как можно большего количества субъектов предпринимательства и прежде всего предприятий малого бизнеса.
В свою очередь, надо отметить, что наряду с позицией властных структур по вопросу создания равных условий для доступа на рынок жилищно-коммунальных услуг предприятий как муниципальных, так и частных, становится крайне важной проблема по обеспечению стандартов качества услуг. Наличие жилищно-коммунальных предприятий различных форм собственности предполагает ответственность государства, местных властей, государственное регулирование в вопросах содержания и использования жилищного фонда и объектов коммунального назначения, обеспечиваю-
щее соблюдение обязательных для всех собственников стандартов качества жилищно-коммунальных услуг. Обеспечение установленных стандартов ЖКУ решается посредством стандартизации услуг и лицензирования деятельности предприятий, предоставляющих их.
Таким образом, программа мер государственной поддержки конкуренции и обеспечения качества услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает выработку единой политики финансирования отрасли и создание системы объективного контроля и сопоставления уровня обслуживания жилья различными предприятиями.
