CC BY
60
Меры государственно-правового стимулирования инноваций: правовой опыт Европейского Союза
М. Ю. Мижинский,
аспирант кафедры административного и финансового права международноправового факультета МГИМО (У) МИД РФ
Научные исследования и опытно-конструкторские разработки играют ведущую роль для роста современной, основанной на знаниях экономики одновременно как в создании новых, конкурентоспособных продуктов, так и повышении продуктивности всей экономики страны.
Для достижения оптимального уровня инвестиций в НИОКР правительственная политика должна соотнести поощрения для отдельных отраслей и компаний с получаемой общественной выгодой. Налоговые льготы для НИОКР выполняют эту задачу, сокращая издержки компании на НИОКР. Данные последних эмпирических исследований показывают, что налоговые льготы для НИОКР являются эффективным способом стимулирования дополнительных НИОКР. Однако для того чтобы данные льготы были полезны обществу, такая политика должна быть малозатратной и легко реализуемой.
Формирование и реализация инновационной политики государства основываются на создании такой системы, которая позволяет с высокой эффективностью использовать в производстве интеллектуальный и научно-технический потенциал страны. В условиях перехода экономики на инновационный путь развития и усложнения инновационного процесса, требующего все большего привлечения частного капитала, с одной стороны, и повышения мобильности частного капитала, с другой стороны, обострилась проблема соблюдения баланса интересов государства и частного бизнеса в области налоговых отношений. Государства вынуждены идти по пути либерализации своей экономической политики и применения новых инструментов создания режима благоприятствования для международных и национальных инвесторов. В условиях обострения международной конкуренции за привлечение международных инвестиций для финансирования инновационных процессов государства вынуждены применять различные меры государственной поддержки, используемые для экономического стимулирования инновационной активности бизнеса.
Организация экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) [1] классифицировала инструменты государственной инновационной политики и выделила три основные группы, которые играют определяющее значение для такой части технологического инновационного процесса, как научные исследования и экспериментальные разработки (НИОКР):
Research and Development plays a key role in the growth of a modern, knowledge based economy — both in delivering new, competitive products and improving productivity for the country.
In order to achieve the optimal level of R&D investment, government policy aims to bring private incentives in line with the social rate of return. An R&D tax credit does this by reducing the cost to the firm of doing R&D. Recent empirical evidence suggests that R&D tax credits are an effective instrument in stimulating additional R&D. However, in order to be desirable, a policy needs to be cost-effective and implementable.
> публичные исследования, осуществляемые государственными институтами или университетами;
> прямое государственное финансирование
НИОКР, осуществляемых бизнесом;
> фискальные (налоговые) стимулы.
Проведение научных исследований силами государственных институтов остается одним из наиболее эффективных способов поддержки в приоритетных областях научно-технического развития. Близким по своему экономическому содержанию инструментом является прямое государственное финансирование научных исследований и конструкторских разработок, проводимых силами частных компаний и негосударственных институтов или университетов. И в первом, и во втором случае финансирование осуществляется за счет государственных средств. К третьей группе инструментов инновационной политики относятся фискальные (налоговые) стимулы. Указанный инструмент может быть применен сразу к большому количеству компаний, при этом выбор конкретных направлений исследований остается за самим бизнесом. Таким образом, первые две группы инструментов оказывают прямое, в то время как фискальные стимулы оказывают косвенное воздействие на развитие инновационной составляющей экономики.
В экономической и правовой науке существуют различные мнения относительно эффективности и целесообразности прямого и косвенного регулирования [2]. Однако уже в 2000 году Европейским Сообществом на официальном уровне было признано, что без повышения доли участия частного капитала бу-
ИННОВАЦИИ № 7 (84), 2005
ИННОВАЦИИ № 7 (84), 2005
дет невозможно добиться поставленных целей в области развития инноваций1.
Большинство стран-членов ЕС использует комплексный подход к стимулированию деятельности инновационно-ориентированных компаний, применяя методы как прямого, так и косвенного регулирования. В основополагающих документах ЕС, определяющих стратегические приоритеты инновационного развития Сообщества, особо подчеркивается необходимость использования комплекса мер государственной поддержки [4].
Прямые методы поддержки — это, прежде всего, прямое государственное финансирование, государственные кредиты и гарантии по коммерческим кредитам. Такие методы носят строго направленный характер и используются в случае, когда необходимо устранить значительный разрыв между уровнем развития отдельных секторов экономики, оказав поддержку конкретному предприятию или научному направлению [5].
Косвенные методы регулирования инновационной деятельности, в основном, направлены, с одной стороны, на стимулирование инновационных процессов, а с другой — на создание благоприятных экономических условий и социально-политического климата для научно-технического развития. Они основаны на том, что государство прямо не ограничивает самостоятельности предприятий в принятии хозяйственных решений. Прямое государственное финансирование, осуществляемое в виде грантов, кредитов, субсидий и т. д., применяется для поддержки ключевых проектов, компаний, секторов и технологий. Такая форма поддержки достаточно проста для государства, так как позволяет относительно точно прогнозировать и контролировать размеры финансовых расходов. Для бизнеса, однако, сложные административные процедуры определения приоритетных отраслей значительно усложняют (особенно для многих компаний малого и среднего бизнеса) доступ к этим ресурсам. Налоговые стимулы предоставляют компаниям возможность уменьшить налогооблагаемую базу в качестве вознаграждения за проведение инновационных проектов, что ведет к снижению общей стоимости инвестиций [6].
Тенденция к усложнению формирующихся инновационных систем диктует необходимость наряду с селективными мерами, направленными на определение приоритетов инновационного развития, использовать широкий и емкий портфель мероприятий по поддержке инноваций. Именно такое комплексное использование широкого набора инструментов и лежит в основе современной политики ЕС в этой области [7]. При этом необходимо учитывать, что выработать универсальный комплекс мер инновационной политики крайне сложно. Специфические начальные и последующие условия формирования инновационной среды в отдельных странах и в регионе в целом различаются существенным образом. Поэтому опре-
1 На саммите Европейского Совета в Лиссабоне в 2000 году главы государств подписали документ, в котором было заявлено, что к 2010 году ЕС должен повысить уровень инвестиций в научные исследования до 3% ВВП ЕС, при этом 2/3 запланированного финансирования должно быть привлечено из частных источников [3].
деленные инструменты инновационной политики и механизмы их использования, эффективно реализуемые в одной стране, могут быть совершенно непригодными для использования в другой.
В Европейском Союзе предпринимаются многочисленные попытки обоснования использования и классификации инструментов инновационной политики. Европейская комиссия выделяет три основные категории признаков целевой направленности в рамках деятельности по поддержке инноваций [8]:
► выявление и усиление взаимосвязей между научными исследованиями и инновационным процессом;
► содействие формированию инновационной культуры;
► создание благоприятных законодательных,
управленческих и финансовых условий.
Для систематизации мер содействия инновационному развитию по признакам их целевой направленности и формам финансирования эксперты Европейской комиссии используют трехмерную модель [9]. Первое измерение включает в себя различные формы поддержки: прямое финансирование исследований и разработок; косвенное налоговое стимулирование; финансовые меры, выступающие катализатором инноваций, и прочие «нефинансовые» инструменты, например, облегчение доступа к консультационным и брокерским услугам. Второе измерение представляет инструменты, предназначенные для стимулирования научных исследований и разработок и/или инновационной активности в целом. Третье — ориентирует используемые инструменты на конкретные субъекты научно-исследовательской деятельности частной (частные фирмы, научные центры и др.), государственной (университеты, институты и др.) и смешанных форм собственности.
В рамках вышеперечисленных измерений ЕС применяется несколько основных инструментов инновационной политики и привлечения инвестиций для финансирования инновационной деятельности. Среди них можно особо выделить создание инфраструктуры, благоприятной для инновационной деятельности; прямое государственное финансирование, в первую очередь, путем выделения грантов, предоставления кредитов, субсидий и т. д.; фискальные или налоговые стимулы, предоставление государственных гарантий, специальные схемы поддержки рискового финансирования [10].
Государственное финансирование, как правило, в виде грантов, является наиболее популярным инструментом поддержки в большинстве стран — членов ЕС
[11]. Этот инструмент позволяет правительству определять приоритетные направления развития новых технологий. Наиболее эффективными согласно отчету
[12], подготовленному Европейской комиссией, являются меры, направленные на финансовую поддержку создания партнерств и научно-исследовательских сетей и институтов, так как это позволяет добиваться положительных результатов в более долгосрочной перспективе. Как правило, такие меры используются также для оказания поддержки инновационному бизнесу в случае экономических спадов. В большинстве стран — членов ЕС получателями средств являются предприятия малого и среднего бизнеса.
Целью применения гарантийных схем является разделение рисков между участниками инновационного проекта. Наиболее активно и успешно в этой области действует Европейский инвестиционный банк.
Поддержка и развитие системы рискового (венчурного) финансирования — также весьма распространенная схема. Малый и средний бизнес при поиске финансирования научных исследований более ориентирован на привлечения рискового капитала, т. к. собственные средства недостаточны, а возможность привлечения обычных кредитов ограничена высокими рисками. Роль государственных институтов заключается в создании благоприятных условий для развития венчурного (рискового) инвестирования.
Согласно результатам исследований Европейской комиссии [13] главной причиной отставания Европы от США и некоторых азиатских стран являются менее привлекательные условия для частных инвестиций в инновации, менее эффективные методы государственной поддержки и наличие различного рода барьеров на пути создания общеевропейского научно-технологического пространства. Один из главных выводов, который сделали в отчете эксперты, состоял в том, что, несмотря на неустойчивость экономики ЕС, крупные европейские компании планируют существенные инвестиции для финансирования НИОКР, но предпочитают вкладывать деньги в научно-исследовательские проекты не на территории ЕС, а в США и некоторых азиатских странах. Возможности европейского среднего и малого бизнеса ограничены недостатком собственных ресурсов для финансирования, с одной стороны, и ограниченными возможностями привлечения дополнительного финансирования — с другой [14]. В статистическом обзоре, посвященном анализу ситуации в области НИОКР [15], было особо отмечено, что привлечение финансирования НИОКР за счет частного капитала является ключевым направлением государственной поддержки и именно это направление развито в ЕС особенно слабо. Европейская комиссия призвала страны — члены ЕС усилить работу по введению дополнительных стимулов для компаний, финансирующих НИОКР, признав их отсутствие «структурной слабостью инновационной системы ЕС» [16].
В июне 2003 года Европейская комиссия подготовила «План действий» — рекомендации по принятию мер, необходимых для стимулирования привлечения частных инвестиций для финансирования научных исследований и продвижения инноваций в ЕС [17]. В рекомендациях комиссии было особо отмечено, что стимулирование привлечения инвестиций в проведение научных исследований должно идти одновременно со стимулированием компаний к использованию инноваций и новых технологий в производстве.
Остановимся подробнее на налоговых (фискальных) стимулах, применяемых в ЕС. Согласно экономическим исследованиям наиболее важными факторами для инвесторов при принятии решения об осуществлении инвестиций являются степень развитости необходимой инфраструктуры, политическая стабильность, стоимость и производительность труда [18]. Тем не менее, общий налоговый режим и возможность применения специальных инструментов на-
логового регулирования являются важными факторами для предпринимателя. Например, в Ирландии наличие налоговых стимулов было признано ключевым фактором в привлечении международных инвестиций в сферу научных исследований и конструкторских разработок. Более того, по данным Европейской комиссии, благоприятный налоговый режим является одним из наиболее важных факторов в принятии решения о размещении капиталов в странах — членах ЕС [19].
Стимулирование проведения НИОКР и использования их результатов в хозяйственной деятельности благодаря особому порядку налогообложения имеет по сравнению с другими мерами стимулирования НИОКР ряд преимуществ, которые делают их особенно привлекательными. В частности, с помощью налоговых инструментов можно в значительной мере снизить цену НИОКР независимо от их бюджета, благодаря чему не оказывается отрицательного влияния на принятие предпринимателем решения относительно приоритетности проектов НИОКР. Снижение цены ведет к распространению деятельности в области НИОКР также и на такие проекты, которые казались бы невыгодными без особого налогообложения затрат на НИОКР [20].
Налоги традиционно играют роль одного из важнейших регуляторов экономики страны, когда речь идет о привлечении частного капитала. Государственное вмешательство в экономику через налоговую политику становится необходимым, прежде всего, по причине усложнения воспроизводственного механизма [21]. Предоставление налоговых льгот частному бизнесу во многих странах мира является весьма действенным инструментом инновационной политики. В современных экономических условиях речь идет об уточнении налогооблагаемой базы и разработке механизмов взыскания налогов, изменении амортизационной политики с целью обеспечения организациям возможности увеличивать амортизационные фонды как источник инвестиций в инновации [22].
Исследования показывают, что налоговые меры в той форме, которая была применена в США, Канаде или Австралии, оказали довольно сильный стимулирующий эффект, и предприятия отреагировали на уменьшение цены НИОКР увеличением затрат на них. Например, в США оказалось, что сколько средств государство недополучило в виде налогов, которыми можно было бы финансировать подобного рода деятельность, примерно столько же дополнительных средств фирмы вложили в проведение НИОКР [23].
Инструменты инновационной политики, применяемые для стимулирования НИОКР, различны в разных странах ЕС. Большинство стран применяет комплекс мер прямого и косвенного стимулирования, однако, степень значения каждого из методов в разных странах в ЕС различается кардинальным образом. Например, в Испании широкий набор фискальных стимулов применяется ко всем компаниям независимо от их размера, в то время, как в Великобритании такие меры в применяются только по отношению к компаниям малого и среднего бизнеса.
Хотя невозможно привести примеры стран, которые полностью сводят свою инновационную политику к фискальной, можно выделить существенную
ИННОВАЦИИ № 7 (84), 2005
ИННОВАЦИИ № 7 (84), 2005
группу стран, которые ограничиваются предоставлением финансовых стимулов. Например, в эту группу входят некоторые северные европейские страны — Финляндия, Швеция и Германия2, — которые осуществляют стимулирование инновационного процесса путем прямой финансовой поддержки, в том числе путем предоставления грантов и кредитов.
Причины такого различия в подходах к применению инструментов поддержки инновационного процесса определить непросто, поскольку необходимо учитывать множество различных факторов, таких как особенности национальной культуры и истории, современного экономического положения, которые влияют на принятие политических решений. Однако можно выделить несколько факторов, которые могут помочь понять эти причины.
В качестве важнейшего фактора Европейская комиссия [24, с. 57] выделила необходимость для правительства применять меры экономического стимулирования к так называемым просчетам рынка, т. е. секторам национальной экономики, которые не получают должного развития в условиях свободного рынка.
В странах с уровнем научно-технологического развития более низким, чем в среднем по ЕС, как правило, применяются меры общего характера, позволяющие поддерживать широкий круг направлений во всех секторах экономики. В этом случае правительства ориентируются на меры фискального (налогового) стимулирования, которые отличаются тем, что позволяют рынку и его участникам самостоятельно решать, какие отрасли экономики необходимо развивать. Примерами являются такие страны, как Португалия или Испания, в которых фискальные стимулы применяются по отношению ко всем компаниям, участвующим в инновационном процессе, независимо от размера компании или сектора экономики.
В странах с традиционно высоким уровнем научно-технологического развития (Швеция, Финляндия, Германия) [25] приоритетное значение уделяется мерам прямой финансовой поддержки, что позволяет государству определять, какой сектор экономики или какие технологии необходимо развивать в первую очередь. В отличие от мер косвенного стимулирования финансовая помощь имеет целевой характер и применяется по отношению к компаниям, осуществляющим определенные правительством виды деятельности. Таким образом, прямое финансирование за счет государственных средств может быть названо идеальным методом «точной настройки» экономического развития, с помощью которого именно государство, а не рынок, определяет, в каких случаях дополнительное стимулирование необходимо, а в каких — нет [24, с. 58]. Следует добавить, что в странах с высоким уровнем расходов на научно-технологическое развитие (Германия, Швеция, Финляндия) уже существует разработанная правовая база для тесной кооперации между промышленностью и научноисследовательскими и технологическими центрами.
Интересным является пример Германии, которая раньше применяла комплекс мер, в котором сочетались
2 За исключением права воспользоваться ускоренной амортизацией.
3 Остался только особый режим амортизации.
меры как прямого, так и косвенного стимулирования. В настоящее время Германия полностью отказалась от применения фискальных стимулов 1980-х годов3. В настоящий момент Германия является одной из немногих индустриально развитых стран — членов ОЭСР, не применяющей меры налогового стимулирования. «Это представляет собой сравнительно неблагоприятный фактор, который нельзя недооценивать, рассматривая меры стимулирования НИОКР [26]».
Литература
1. OECD Science, Technology and Industry Outlook 2000. OECD Paris 2000. С. 12.
2. N. Bloom, L. Channels, R. Griffith, J. Van Reenen. How has tax affected the changing cost of R&D? Evidence from eight countries. October 1996. Institute for Fiscal Studies. Working Paper Series # W99/8. N. Bloom, R. Griffith, J. Van Reenen. Do R&D tax credits work? Evidence from an international panel of Countries. 1999. Institute for Fiscal Studies. Working Paper Series # W99/8.
3. Lisbon Agenda. European Council in Lisbon. 2000.
4. Investing in research: an action plan for Europe. Communication from the European Commission. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003. С. 27.
5. Promoting innovation management techniques in Europe. European Commission. Innovation paper. 2003. С. 17.
6. European Commission. Research Directorate-General. Recent Changes to Indirect fiscal Measures for R&D in Key Countries. Brussels, 2000. С. 17.
7. Getting more innovation from public research. European commission. Innovation paper. 2003. С. 14.
8. В. С. Циренщиков. Европа: Тенденции инновационного развития. РАН РФ. М.: Изд-во «ОГНИ», 2004. С. 23.
9. Raising EU R&D Intensity. Report to the European Commission by Independent Expert Group. European Communities, Luxembourg, 2003, С. 33.
10. State support mechanism for Research and Development. European Commission report. 2004. С. 26.
11. European Commission. DG XII. An international Compedium of Indirect Schemes & Measures for Supporting RTD in Enterprises. 1999. European Technology Assessment Network. A supplementary report on the ETAN activity on the Promotion of Employment in R&D in Enterprises. 1999.
12. State support mechanism for Research and Development. 2004.
13. Innovation policy in Europe (European Trend Chart on Innovation). European Commission. Innovation paper. 2004. С. 8
14. State support mechanism for Research and Development. European Commission report. 2004. С. 52.
15. Innovation Scoreboard 2001. The learning curve edition 6/01. European commission. 2001. С. 27.
16. Investing in research: an action plan for Europe. Communication from the European Commission. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003. С. 16.
17. Investing in research: an action plan for Europe. Communication from the European Commission. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003.
18. World development report 2005: A Better Investment Climate for Everyone. The World Bank Report. Oxford University Press. 2005. С. 46.
19. European Commission. Directorate General. Taxation and Customs Union. Tax Policy. Trends in European Taxation Systems. Forecasts 1998-2002. Analysis of national policies on statutory contributions and charges. Brussels. 2000. С. 23.
20. Effectiveness of Tax incentives OECD. 2002. С. 23.
21. World development report 2005: A Better Investment Climate for Everyone. The World Bank Report. Oxford University Press. 2005. С. 5.
22. Economic study. How effective are tax incentives for innovation. IMF 2003. С. 34.
23. Corporation tax and innovation. European Commission. Innovation Papers # 19.
24. Corporation tax and innovation. European Commission. Innovation Paper. 2003.
25. European Innovation Scoreboard. European Commission. Innovation paper. 2001. С. 23.
26. Zur technologishen Leistungsfaehigkeit Deutschlands. Zusammenfassender Endbericht. Manheim, 2001. С. 11.
