CC BY
87
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ Finance, Money Circulation and
Е.Е. Матвеева, Е.А. Королева
МЕРОПРИЯТИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАЗНАЧЕЙСТВА
E.E. Matveeva, E.A. Koroleva
Measures to Improve the Control and Supervisory Activities
of the Treasury
В целях повышения качества управления общественными финансами в Российской Федерации1 определены приоритетные направления крупномасштабной реформы, включающей: развитие системы финансового контроля; обеспечение конкурентной и прозрачной системы закупок для государственных нужд; формирование единого информационного контура системы управления общественными финансами. Современные технологические решения позволяют обеспечивать интеграцию бизнес-процессов по исполнению бюджетов по расходам с процессами и процедурами в сфере закупок, достигая таким образом комплексного подхода при управлении расходами бюджетов, что в свою очередь является одним из перспективных направлений цифровизации в рамках реализации Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Финансовые органы осуществляют контрольные процедуры в сфере бюджетных правоотношений и в контрактной системе закупок в процессе казначейского исполнения расходов бюд-жетов2.
Существующие различия в организации казначейского исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (далее - субъекты РФ), применение разных вариантов обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ, а также особенности их осуществления предопределяют целесообразность исследования теории и методологии финансового контроля субъектов РФ на стадии исполнения бюджетов.
Исходя из российской практики бюджетного законодательства ГФК может быть внешним и внутренним. Бюджетный кодекс РФ не определяет, по какому признаку идет такое разделение. Можно предположить, исходя из состава органов, которые относят к внешнему и внутреннему контролю, что данным признаком является отношение заказчиков контрольных мероприятий к органам исполни-
тельной власти3.
В. М. Родионова, В. И. Шлейников, А. Ф. Ноздрачев также говорят о том, сейчас разделение контроля на внешний и внутренний имеет новое смысловое значение. Оно «предопределяется разделением властей и, соответственно, функций в бюджетном процессе и центральным местом органов исполнительной власти в организации и исполнении бюджета. Внешний контроль, как контроль от исполнительной власти не зависимый, противопоставляется внутреннему контролю, осуществляемому в рамках системы исполнительной власти соответствующими государственными органами».
Внутренний бюджетный контроль у большинства авторов почти всегда контроль исполнительной власти. Нам кажется такой подход не совсем некорректный, т.к. данная структура органов государственного финансового контроля не показывает суть вопроса4.
По нашему мнению, «государственный финансовый контроль включает в себя также налоговый, банковский, страховой, валютный и другие направления финансового контроля». В соответствии со статьей 41 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 3954 «О банках и банковской деятельности» надзор за деятельностью кредитной организации осуществляется Банком России. С 2013 г. Банк России является также органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и в сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами5.
Нами было определено содержание казначейского контроля финансового органа, как деятельность финансового органа по реализации превентивного контроля в процессе исполнения расходов на этапах санкционирования принятия и оплаты бюджетных и денежных обязательств, а также в ходе осуществления полномочий в соответствии с законодательством о контрактной системе. Данное определение позволяет выделить казначейский контроль как специфическую функцию финансового органа и обосновать его роль в управлении бюджетным процессом субъекта РФ, дополняя в этой части положения теории государственных и муниципальных финансов.
В программных документах Правительства России и научно-профессиональным сообществом подробно исследуются проблемы и аргументируются предложения по развитию механизмов реализации полномочий Казначейства России по обеспечению управляемости и подконтрольности государственных финансовых ресурсов6.
В то же время недостаточно разработана теоретическая и методическая база операционной деятельности финансовых органов СРФ, которые выполняют однотипные с Федеральным казначейством законодательно регламентированные процедуры исполнения расходов бюджетов соответствующих публично-правовых образований. Исследуя институциональные основы исполнения бюджетов,
обоснована роль финансового органа СРФ в условиях осуществления Казначейством России полномочий по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов. Реализуя методическое руководство законодательно установленными процессами, финансовый орган в этом взаимодействии выступает в роли «организатора» исполнения бюджета по расходам. Ключевой характер роли финансового органа обусловлен также его контрольной деятельностью в ходе реализации полномочий в соответствии с законодательством о контрактной системе, а также на основании статьи 219 БК РФ в процессе санкционирования операций получателей средств бюджета СРФ.
В связи с изменениями, внесенными в бюджетное законодательство, метод санкционирования операций в процессе исполнения расходов исключен из методов государственного финансового контроля, а из перечня полномочий финансового органа изъято полномочие по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля. При этом не изменился состав бизнес-процессов контрольной деятельности финансовых органов CРФ по принятию на учет бюджетных и денежных обязательств, а также санкционированию принятых денежных обязательств. Учитывая неоднозначность формулировок бюджетного законодательства, предложено дополнить профессиональную терминологию казначейского исполнения бюджетов понятием «казначейский контроль финансового органа» в контексте контрольной деятельности финансового органа СРФ, осуществляющего самостоятельное исполнение расходов бюджета во взаимодействии с органом Федерального казначейства7.
Стоит отметить, что со стороны государства аудит в финансово-бюджетной сфере как метод государственного (муниципального) финансового контроля (заключающийся в независимой проверке бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица для выражения мнения о достоверности такой отчетности экономического субъекта с целью выявления резервов и получения выводов о финансовом состоянии аудируемого лица), представляющий более широкое понятие, чем ревизия (представляет собой комплексную проверку деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности), на сегодняшний день не определен в силу разных причин.
Таблица 1
Основные показатели контрольно-надзорной деятельности казначейства
№ Наименование показателя Единица измерения
1 Общее количество проведенных проверок, из них: - в финансово-бюджетной сфере; - в сфере надзора за аудиторскими организациями шт.
2 Общий объем проверенных бюджетных средств по итогам проведенных проверок тыс. рублей
3 Общая сумма выявленных нарушений по итогам проведенных проверок тыс. рублей
4 Количество наложенных штрафов по итогам проведенных проверок шт.
5 Общая сумма наложенных штрафов по итогам проведенных проверок тыс. рублей
6 Количество уплаченных штрафов по итогам проведенных проверок шт.
7 Общая сумма уплаченных штрафов по итогам проведенных проверок тыс. рублей
8 Общий объем возвращенных средств по итогам проведенных проверок и исполненных предписаний в финансово-бюджетной сфере тыс. рублей
9 Количество бюджетных мер принуждения, осуществленных по итогам проведенных проверок шт.
10 Расходы на проведение проверок в финансово-бюджетной сфере тыс. рублей
11 Результативность деятельности по возврату средств и исполнению предписаний в финансово-бюджетной сфере %
12 Эффективность затрат на проведение контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере тыс. рублей
Из федерального бюджета регулярно оказывается дополнительная финансовая помощь регионам в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов и грантов. В настоящее время «наиболее распространенные нарушения финансовой дисциплины - это нецелевое использование средств федерального бюджета, несвоевременное возвращение государственных кредитов, выделенных Минфином России, нарушение сроков прохождения платежных документов налогоплательщиков на перечисление платежей в федеральный бюджет»8.
Принятым на федеральном уровне и наиболее распространенным вариантом решения проблем с нарастанием дебиторской задолженности по бюджетным расходам в РФ является реализация мер по ограничению размера авансовых платежей при заключении государственных контрактов. Обоснована недостаточность таких мер и необходимость поиска новых для СРФ подходов в технологиях исполнения расходов по государственным контрактам и целевым бюджетным средствам, обеспечивающих снижение дебиторской задолженности по расходам и объемов нецелевого использования бюджетных ресурсов.
Отношение дебиторской задолженности по авансовым расчетам к расходам федерального бюджета средств принимают самостоятельно, утверждая соответствующие нормы и требования в региональном законодательстве. В Ленинградской области, например, предоставление средств «под потребность» осуществляется только применительно к целевым средствам, выделяемым ограниченному перечню ЮЛ. Между тем, как показывает анализ принятых к учету бюджетных обязательств, государственные контракты на сумму 10 млн руб. и более в рамках исследуемых направлений по дебиторской задолженности по авансовым расчетам областного бюджета составляют примерно пятую часть расходов областного бюджета. Исходя из такого положения, положительная динамика развития механизмов предоставления средств под потребность должна в обязательном порядке предусматривать внедрение и распространение казначейского сопровождения на расходные операции по государственным контрактам, предусматривающим авансирование. В реализации такого сценария особое значение будет иметь тот факт, что с момента перевода расходных операций за счет авансов и целевых средств иных ЮЛ на казначейское сопровождение они становятся предметом управления внутренними операционными рисками казначейского контроля на этапах санкционирования операций по принятию и оплате бюджетных и денежных обязательств.
Применение опыта Федерального казначейства по реализации рискориентированного подхода посредством казначейского сопровождения целевых средств и авансируемых государственных контрактов представляет резерв для повышения операционной эффективности финансового органа, выраженной в данном случае в обе-
спечении целевого характера использования средств бюджета СРФ, выделяемых иным ЮЛ, и снижении остроты проблемы нарастания дебиторской задолженности публично-правового образования. Однако для задействования данного резерва необходимы соответствующие изменения в бюджетном законодательстве9.
Таким образом можно сделать вывод, что казначейская система контроля позволяет контролировать соответствие объемов средств потребности в них бюджетополучателей, выявлять и пресекать несоответствия и злоупотребления в системе, и оценивать эффект от работы казначейства по структурным подразделениям и в целом по Федеральному казначейству.
Примечания Endnotes
1 Бергаль Е.В., Бутова Т.В. Развитие системы казначейского сопровождения исполнения национальных проектов // Бухгалтерский учет и налогообложения в бюджетных организациях. 2019. №6. С. 36-41.
2 Канкулова М.И., Османова С.З. Казначейский контроль расходов бюджета субъекта Российской Федерации: практика и возможности оптимизации // Финансы и кредит. 2021. Т.27. №8 (812). С. 1894-1910.
3 Карпухин Д.В., Лапин А.В. Специфические признаки финансового контроля и формы его осуществления // Вестник Финансового университета. 2016. Т. 20. №4 (94). С. 137-145.
4 Королев А.М. Особенности организации функционирования координационного органа внешнего финансового контроля мегапроектов со смешанным участием // Вестник Финансового университета. 2017. Т.21. №1 (97). С. 48-55.
5 Рябова Е.В. Публичный финансовый контроль // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. №2. С. 103-123.
6 КутаевШ.К., КутаеваР.А., Шахбанова А.М. Курс деятельности органов казначейства - обеспечение автоматизированного санкционирования // Экономика и предпринимательство. 2020. №7 (120). С. 1263-1239.
7 Матвеева Е.Е. Казначейская система контроля как механизм обеспечения предпринимательской среды региона // В сборнике: Становление и развитие предпринимательства: история, современность и перспективы. Сборник материалов ежегодной международной научно-практической конференции.2018. С.131-139.
8 Симко Н.Н. Алгоритм осуществления внутреннего государственного финансового контроля Казначейством России: проблемы и пути решения // Финансы: теория и практика. 2020. Т.24. № 6. С.123-139.
9 Матвеева Е.Е. Система государственного финансового контроля и аудита в РФ: проблемы и перспективы. Смоленск. 2016. 165с.
Авторы, аннотация, ключевые слова
Матвеева Елена Евгеньевна - докт. экон. наук, заведующий кафедрой экономики Смоленского государственного университета (Смоленск)
Королева Екатерина Андреевна- магистрант Смоленского государственного университета (Смоленск)
Казначейская система является неотъемлемой частью функционально-правового механизма регулирования финансовых потоков на общенациональном уровне. На современном этапе развития экономики в сфере корпоративных и публичных финансов объективно необходим поиск новых форм управления финансовыми потоками по линии всех иерархических уровней, начиная от низового производственного звена и заканчивая консолидированным бюджетом государства. Производственная сфера, как репродуциант налоговых и неналоговых доходов государства, должна подвергаться конструктивному государственному регулированию и контролю. Взаимоотношения государственных структур власти и управления с корпоративными собственниками и бюджетополучателями строятся при участии органов федерального казначейства. Особого внимания требуют механизмы управления сферой публичных финансов, поскольку продолжается процесс формирования предпосылок для повышения эффективности функционирования структуры федерального казначейства, обеспечивающей должное качество бюджетного процесса.
Казначейская система, контрольно-надзорная деятельность, финансовый контроль, федеральное казначейство, публичные финансы, финансовые потоки
Referenses (Articles from Scientific Journals)
1. Bergal' E.V., Butova T.V. Razvitiye sistemy kaznacheyskogo soprovozhdeniya ispolneniya natsional'nykh proyektov. Bukhgalterskiy uchet i nalogooblozheniya v byudzhetnykh organizatsiyakh, 2019, no 6, pp. 36-41.
2. Kankulova M.I., Osmanova S.Z. Kaznacheyskiy kontrol' raskhodov byudzheta sub"yekta Rossiyskoy Federatsii: praktika i vozmozhnosti optimizatsii. Finansy i kredit, 2021, vol.27, no 8 (812), pp. 1894-1910.
3. Karpukhin D.V., Lapin A.V. Spetsificheskiye priznaki finansovogo kontrolya i formy yego osushchestvleniya. Vestnik Finansovogo universiteta, 2016, vol. 20, no (94), pp. 137-145.
4. Korolev A.M. Osobennosti organizatsii funktsionirovaniya koordinatsionnogo organa vneshnego finansovogo kontrolya megaproyektov so smeshannym uchastiyem. Vestnik Finansovogo universiteta, 2017, vol. 21, no 1(97), pp.48-55.
5. Kutayev SH.K., Kutayeva R.A., Shakhbanova A.M. Kurs deyatel'nosti organov kaznacheystva - obespecheniye avtomatizirovannogo sanktsionirovaniya. Ekonomika i predprinimatel'stvo, 2020, no 7 (120), pp. 1263-1239.
7. Ryabova E.V. Publichnyy finansovyy kontrol'. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki, 2019, no 2, pp. 103-123.
8. Simko N.N.Algoritm osushchestvleniya vnutrennego gosudarstvennogo finansovogo kontrolya Kaznacheystvom Rossii:problemy i puti resheniya.
Finansy: teoriya ipraktika, 2020, vol. 24, no 6, pp.123-139.
(Monographs)
9. Matveyeva E.E. Sistema gosudarstvennogo finansovogo kontrolya i audita v RF: problemy i perspektivy, Smolensk, 2016, 63 p.
Authors, Abstract, Key words
Elena E. Matveeva - Doctor of Economics, Professor, Head of the department, Smolensk State University (Smolensk, Russia)
Ekaterina A. Koroleva - Undergraduate, Smolensk State University (Smolensk, Russia)
The Treasury system is an integral part of the functional and legal mechanism for regulating financial flows at the national level. At the present stage of economic development in the field of corporate and public finance, it is objectively necessary to search for new forms of financial flow management at all hierarchical levels, starting from the lower production level and ending with the consolidated budget of the state. The production sector, as a reproducer of tax and non-tax revenues of the state, should be subject to constructive state regulation and control. The relations of state structures of power and management with corporate owners and budget recipients are built with the participation of federal treasury bodies.
The mechanisms of public finance management require special attention, as the process of forming prerequisites for improving the efficiency of the functioning of the federal Treasury structure, ensuring the proper quality of the budget process, continues.
Treasury system, control and supervisory activities, financial control, federal treasury, public finance, financial flows.
