CC BY
66Менеджеризм как идеологический императив современного государственного управления
Анализ зарубежных и отечественных исследований по идеологии менеджеризма, а также обращение к вопросам общественного развития позволяют сделать вывод о том, что на рубеже Х1Х-ХХ вв. в большинстве ведущих государств мира были проведены масштабные административные реформы, в основе которых лежит постепенный отказ от бюрократических принципов государственного управления. При этом прослеживается тенденция унификации государственных систем и моделей управления, связываемая многими специалистами с отдельными аспектами глобализационных процессов1. Причем государственный менеджмент как новая трактовка государственного управления распространился в 70-х гг. прошлого века вместе с развитием направления, ставившего своей целью изучение процессов формирования и осуществления государственной политики.
Взаимосвязь между бизнесом и гражданской службой обусловливает усиление технократического характера гражданской службы и внедрение новых методов управления в ее деятельность. На взгляд автора, сегодня можно говорить о построении технократического государства на социальной базе бизнес-сообщества, обусловленного соединением сильной авторитарной власти и «новых технократов» в российском правительстве с принципами открытого общества.
Общее направление перемен, произошедших в последние годы в государственном управлении различных стран, связано с отказом от ряда постулатов, традиционных для этой сферы, и введением в организацию и деятельность государства рыночных механизмов, институтов и установок. Кризис социального администрирования, выразившийся в сбоях в механизмах управления общественными делами, неэффективном использовании налогов, снижении качества услуг, росте бюрократизма и коррупции, резком падении
1 Согрин В.В. Политическая история современной России. М., 2001, с. 240.
доверия к органам власти и государственной службе, привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. На смену государству-администратору пришло государство - экономически эффективный менеджер1.
В теоретическом плане речь идет о замещении централизованного подхода к организации государства (а State-centric Approach) децентрализованным подходом (a Decentered Theory of Governance или Decentering Governance). При этом государственное администрирование (Public Administration) уступает место государственному менеджменту (Public Management, концепция менеджеризма)2.
В рамках концепции менеджеризма в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе. К таким методам следует отнести: рассмотрение деятельности государства как процесса оказания услуг населению; освоение в государственном управлении таких новых для него областей, как региональный и муниципальный маркетинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг); инновационность; командные технологии менеджмента; измерение достижений (performance management); реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач); «новая отчетность». Менеджеристские методы основываются на децентрализации и делегировании ответственности независимым агентам . В свете этого появление понятия «новый государственный менеджмент», отражающего данные тенденции в реформах государственного управления, означает создание одной из менеджеристских концепций государственного управления.
См.: Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «GOVERNANCE», // «Полис - политические исследования», 2003, № 4.
2 Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2006, № 22 (310).
3 См.: там же.
Один из главных тезисов «нового государственного управления» сводится к использованию в деятельности госаппарата подходов и методов работы, принятых в бизнесе. Сторонники этого подхода полагают, что внедрение на государственной службе новых методов работы неизбежно приведет к качественной трансформации отношений, традиционно существовавших на государственной службе. В результате должен произойти своеобразный «реинжиниринг власти» - комплекс мер, направленных на радикальное изменение всей системы управления за счет перестройки внутренних процессов под выполняемые задачи, а также снижение издержек внутри системы государственной службы. Однако критики менеджеризма полагают, что частное и государственное управление настолько различны, что любые попытки перенести реформаторские идеи (такие как обслуживание клиентов и конкуренция) из частного сектора в государственное управление являются неправильными и опасными. Они считают возможным добиться улучшений в государственном управлении за счет инвестиций в государственный сектор и выступают против слияния административной деятельности и некоторых политических институтов и тем самым основываются на давно устоявшихся традициях демократической подотчетности и иерархично организованной бюрократии1.
Оформление во многих европейских государствах «нового государственного менеджмента» в качестве нового направления в теории государственного управления дает возможность акцентировать внимание на проблемах политико-административных отношений. Чаще всего в научной литературе2 подчеркивается, что согласно теории нового государственного менеджмента должен быть восстановлен приоритет политического аспекта в
1 Латыпов Д.А. Реформирование государственной службы в постсоциалистических странах: общее и особенное (сравнительно-политологический анализ опыта России и Польши). Дисс. ... канд. полит. наук. Уфа, 2007.
2 См., например: Политико-административные отношения: кто стоит у власти? / Под ред. Т.Верхейна; Пер. с англ. М., 2001; Международный журнал социальных наук. Управление. -Российская Академия наук / ЮНЕСКО, 1998, № 22; Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2001; Шабров О.Ф. Политическое управление. М., 1997; Технологии в политике и политическом управлении /Под ред. Анохина М.Г., Комаровского В.С., Матвеенко Ю.И. М., 2000.
политико-административных отношениях. Ученые - сторонники этого направления утверждают, что во многих государствах политики утратили контроль над постоянно разрастающимися административными системами и что им необходимо установить новые формы контроля над бюрократией, в особенности в области выработки политического курса и постановки задач для государственных служащих с тем, чтобы поднять эффективность государственного управления. При этом важно отметить, что новый государственный менеджмент не допускает политизации аппарата административно-государственных структур. Нередко «новый государственный менеджмент» сводят к новому сочетанию существующих теоретических направлений, таких, как неотейлоризм и теория общественного выбора1.
Что касается начального периода реформ, то в Российской Федерации наблюдалось пренебрежительное отношение к реформированию системы государственного управления. Это можно объяснить преобладанием неолиберальных взглядов на экономику в самом начале российского транзита, а также - отрицательной реакцией на само понятие «государство». Но за последнее десятилетие в России произошли большие изменения в системе государственного управления. Прямые связи, точнее даже интеграция между государством и бывшей правящей верхушкой были разрушены, и в рядах управленческого аппарата шла интенсивная смена кадров, поскольку многие бывшие советские и партийные высокопоставленные чиновники переходили на более выгодные посты в нарождающемся частном секторе. Однако наиболее серьезные проблемы возникли при становлении новой системы государственной службы и, в частности, при определении сущности политико-административного взаимодействия2.
Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического к предпринимательскому поведению в государственных организациях, что включает, прежде всего, изменение мотивации руководителей
1 См.: Медведев Н.П. Политико-административное управление: современная теория и новые подходы //
Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. Политология, 2003, № 4, с. 5-12.
2 См.: там же.
и сотрудников государственных организаций, а также выборных должностных лиц1. Анализ происходящего пересмотра основных принципов государственной службы на Западе позволяет выделить следующие его направления:
- анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
- поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
- уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
- децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
- ограничение роли традиционной административной «лестницы
чинов»;
- «менеджеризация» и даже маркетизация значительной части госслужбы;
- максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
- значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам государственной службы.
Таким образом, наблюдается определенный общий упадок статуса бюрократии. Более того, сторонники нового подхода даже берут на себя смелость говорить о якобы происходящей постбюрократической (или административной) революции, хотя, на взгляд автора, для подобных радикалистских умозаключений пока нет достаточных оснований. Государственный аппарат по-прежнему существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. В полной мере сохраняют свою силу, несмотря на все изменения, и объективные социально-правовые характеристики статуса государственного служащего.
Одна из основных целей привнесения в государственное управление
1 Купряшин Г. Л. Государственный менеджмент: концепция и условия реализации // Государственное управление. Электронный вестник. Вып. № 1, 23 сентября 2003 г.
менеджериальных идей заключается в преодолении присущей ему бюрократической иерархичности. Поэтому реформа управления должна предусматривать децентрализацию и деконцентрацию структур и функций, создание множества новых агентств, обладающих большей свободой, чем прежние государственные организации. В связи с этим меняется соотношение различных уровней власти (общенациональной, региональной и муниципальной), значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления.
Анализ состояния государственной службы и политико-правовых документов, принятых для ее изменения в соответствии с запросами современного российского общества, позволяет высказать обоснованное предположение о том, что в Российской Федерации в настоящее время сложились определенные социально-политические предпосылки для глубокой административной реформы, и, в частности, реформы государственной службы (общественное ожидание реформ, наличие политической воли провести необходимые преобразования, достаточно благоприятные сопутствующие факторы). Насущная потребность проведения реформ вытекает также из необходимости преодоления ряда негативных тенденций и решения серьезных проблем, существующих в организации государственной службы и деятельности работников государственного аппарата.
По мнению автора, к числу наиболее острых проблем, так или иначе связанных с государственной службой, следует отнести: недостаточную развитость государственности Российской Федерации; проблемы методологического обоснования государственной службы России; разработку применительно к государственной службе таких важнейших управленческих категорий, как «цель», «задача», «функция»; взаимоотношение государства с институтами гражданского общества; определение предмета и объема государственной службы; необходимость формирования целостной системы государственной службы; устранение противоречий и пробелов в законодательстве о государственной службе и обеспечение ее комплексного
правового регулирования; повышение престижа и социальной привлекательности государственной службы в российском обществе; распространенность в деятельности госаппарата некоторых антисоциальных явлений (волокита, бюрократизм, отчуждение власти от народа, сращивание отдельных чиновников с криминальными элементами), что порождает интегративную проблему -недостаточную эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов.
В этом контексте поиски новых идеологических оснований построения более эффективной системы государственного управления являются крайне актуальными. А идеологический дискурс менеджеризма, на наш взгляд имеет функциональный потенциал в деле обеспечения трансформации принципов осуществления государственной власти в России.
М.В. Иванцов
аспирант кафедры государственного, муниципального управления и социологии
Казанского государственного
*
технологического университета
Иванцов М.В. Менеджеризм как идеологический императив современного государственного управления. В центре внимания автора статьи «технократический переворот», который сегодня наблюдается в системе государственного и муниципального управления в России, США, Австралии и странах ЕС. Идеологическим ядром данного «переворота» выступают идеи менеджеризма, которые используются в качестве обоснования путей реформирования государственного управления в России.
Ключевые слова: идеология, менеджеризм, императив, государственное управление.
Ivantsov M.V. Managerialism as an ideological imperative of a contemporary Public Administration. The article is focused on the problem "technocratic revolt" in Public Administration both on the state and municipal levels that has been going on in Russia, EU and USA. Managerial ideas are the core of ideological framework that is used to justify administrative reforms in Russia.
Key words: ideology, managerialism, imperative, Public Administration.
Иванцов Михаил Викторович, e-mail: [email protected]
