CC BY
70
УДК 328.185 + 343 : 352 ББК 66.3
© 2022 г. Майоров Владимир Иванович,
профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России, доктор юридических наук, профессор.
E-mail: [email protected] Дунаева Ольга Николаевна,
старший преподаватель кафедры современных образовательных технологий Южно-Уральского государственного университета (Национальный исследовательский университет). E-mail: [email protected]
Пестов Роман Аркадьевич,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: [email protected]
МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ)
В статье рассматриваются основные направления антикоррупционной политики в России и Китае. Представлены этапы формирования антикоррупционной политики в КНР за последние два десятилетия. На основе анализа показан как универсализм, так и специфика «китайской модели» противодействия коррупции, представлены этапы ее развития.
Ключевые слова: государственная антикоррупционная политика, коррупция, коррупционер, эффективность мер, антикоррупционное законодательство, Россия, Китай.
Mayorov Vladimir Ivanovich - Professor, the Department of Administrative Activities of Internal Affairs Bodies, the Tyumen Institute for Advanced Training of Employees of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Professor.
Dunaeva Olga Nikolaevna - Senior Lecturer, the Department of Modern Educational Technologies, the South Ural State University (National Research University).
Pestov Roman Arkadievich - Associate Professor, the Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law, Associate Professor.
ANTI-CORRUPTION MECHANISMS (ON EXAMPLE OFTHE RUSSIAN FEDERATION AND THE PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA)
The article discusses the main directions of anti-corruption policy in Russia and China. The stages of the formation of anti-corruption policy in the PRC over the past two decades are presented. Based on the analysis, both the universalism and the specifics of the «Chinese model» of combating corruption are shown, and the stages of its development are presented.
Keywords: state anti-corruption policy, corruption, corrupt official, effectiveness of measures, anticorruption legislation, Russia, China.
В современном мире коррупция относится к одному из самых опасных социальных явлений и содержит реальную угрозу развитию общественных отношений и стабильному социально-экономическому развитию, что в результате ослабляет, делает уязвимой национальную безопасность любого государства. Искоренение коррупции требует от государств долгосрочных и системных мер, которые должны совершенствоваться по мере развития общественных отношений. Несмотря на
то, что все страны мира предпринимают меры по преодолению коррупции, конечный результат не всегда бывает эффективным.
Актуальность темы связана с тем, что коррупция оказывает негативное влияние на все сферы жизнедеятельности общества, подрывая основы государственных институтов.
Социальная актуальность подтверждается тем, что коррупция порождает стереотип необходимости нарушения обязанностей для получения результата.
Практическая значимость обусловлена высокой латентностью и многоаспектностью явления, а ущерб от коррупционных деликтов только в Российской Федерации ежегодно составляет более 50 млд рублей.
В последнее десятилетие опубликовано значительное количество научных работ, посвященных противодействию коррупции, однако анализа зарубежного опыта на примере Китая практически не проводилось, что позволяет сделать вывод о необходимости такого исследования, т. к. именно это государство успешно ведет национальную антикоррупционную политику.
Целью исследования выступает анализ и обобщение опыта действия юридических механизмов противодействия коррупции в Китае и России, и на этой основе выработка предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.
В государственном секторе используется Corruption Perception Index - Индекс восприятия коррупции (ИВК), который рассчитывается по методике международной неправительственной организации Transparency International. Инструментами сбора информации являются открытые статистические источники, опросы населения стран мира, оценки экспертов. В этом контексте измерения коррупции такими данными, как количество уголовных дел или судебных приговоров, не отражают реального положения, а скорее свидетельствуют об эффективности работы правоохранительных органов [1]. Результаты ИВК публикуются ежегодно. Сравним результаты данного рейтинга двух стран за два года с пятилетним интервалом. По данным 2020 г. первые позиции стран, имеющих самый низкий уровень коррупции, занимают: Новая Зеландия, Дания, Финляндия, Швейцария, Сингапур, Швеция, Нидерланды, Люксембург, Германия, Канада. В 2015 г. Китай (из 180 стран мира) находился в первой половине (83 место), Россия - 119 место. По версии данного исследования за 2020 г., Китай - 78 место, что свидетельствует об улучшение ситуации, Россия -129 место, т. е. позиция снизилась на десять рангов, что говорит об ухудшении ситуации.
В Российской Федерации создана и действует нормативно-правовая база по противодействию коррупции. Понятие «коррупция» закреплено законодателем в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»: 1) как «социально-юридическое явление»; 2) как «коррупционное правонарушение» - отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную,
административную, уголовную или иную ответственность. «Противодействие коррупции» - скоординированная деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, минимизации и (или) ликвидации ее последствий.
Насколько эффективна деятельность по противодействию коррупции в России, можно рассматривать с нескольких точек зрения. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) представляет данные мониторингового исследования о восприятии населением уровня коррупции в стране. По результатам масштабного аналитического обзора за 2018 г., действия властей по борьбе с коррупцией становятся для россиян все более заметными. В позитивных результатах работы в этом направлении уверены 55 % граждан, тогда как об ухудшении ситуации утверждают только 13 %. Расследования и судебные процессы за коррупционные преступления над отдельными политиками и чиновниками высокого уровня, произошедшие за последние годы, 42 % россиян воспринимают как свидетельство реальной борьбы властей с данным явлением, «не взирая на ранги». Такие «показательные» аресты и краткие сообщения о них в СМИ в целом не окажут значительного влияния на коррупционное поведение государственных служащих, отмечают 47 % опрошенных [2]. Особо следует обратить внимание, что 24 % респондентов убеждены, «во взяточничестве погрязло все общество», это опасно тем, что влечет, по мнению социологов и психологов, «самоисполняющееся пророчество», т. е. в силу социальной установки люди готовы реализовывать коррупционное поведение (как принимающая, так и предлагающая стороны) именно в силу убежденности, что так поступают все.
Эффективное противодействие коррупции носит комплексный характер, требует системного воздействия и совершенствования мер, научного обоснования, изучения позитивного зарубежного опыта. В России исследования в данной сфере осуществляются в нескольких направлениях: коррупция изучается как социально-психологическое явление в обществе [3]; выявляются психологические характеристики коррумпированной личности, в том числе и сотрудников правоохранительных органов [4]; оценивается эконо-
мический эффект от реализации антикоррупционной политики и деятельности правоохранительных органов [5]; осуществляется разнообразие правоведческих исследований [6; 7]; разрабатываются наиболее эффективные меры предупреждения и противодействия [8; 9]; анализируется позитивный зарубежный опыт [10; 11]; развивается международное сотрудничество в данной сфере [12]. Коррупция - труднопреодолимое явление, но вполне достижимое, в этом контексте изучение позитивного зарубежного опыта, в том числе и Китая, научно целесообразно.
Китайская Народная Республика (далее -КНР) поддерживает торгово-экономические отношения со 180 странами мира. При этом крупными торговыми партнерами Китая являются США, страны Евросоюза, Россия. Одновременно активно преобразуется и внутренняя жизнь Китая, многократно увеличились госрасходы, что создает коррупционные «соблазны» для госслужащих всех рангов. Происходящие социально-политические изменения в стране, темпы экономического развития способствовали реформированию государственной службы, изменению мер противодействия коррупции, в том числе и в полиции.
Коррупцию обычно трактуют как использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных прав, а также связанных с официальным статусом авторитета, возможностей в целях личной выгоды. Коррупция опасна тем, что ключевые решения принимаются не в интересах государства и общества, а конкретных лиц.
Коррупция в Китае имеет культурно-исторические корни и связана с возникновением государства и бюрократического аппарата. Одним из первых известных юридических актов по борьбе с коррупцией является «Правовой кодекс» империи Цин (1644 г.), закрепивший для чиновников, замеченных в мздоимстве, санкции с учетом размера полученной взятки. Социально-психологические корни коррупции скрыты в желании делать подарки «гуанси», чтобы добиться расположения. Дорогой подарок выделял человека среди других просителей и способствовал скорейшему выполнению его просьбы. Исходя из этико-политических идеалов и традиций, заложенных еще Конфуцием в VI в. до н. э., чиновники должны бескорыстно заботиться о порядке и справедливости, довольствоваться жалованием. Но на практике и в современном Китае многие стремятся воспользоваться своим положением для тайного увеличения доходов [13].
Современным руководством широкомасштабная борьба с коррупцией активизировалась с начала ХХ в. и прошла несколько эволюционных этапов развития, учитывая основные цели, стратегии и меры противодействия.
В 2002 г. на XVI Съезде Коммунистической партии Китая (далее - КПК) был взят курс на реализацию государственной антикоррупционной политики. Обозначена концепция и основные направления: во-первых, развитие государственности и институциональных инноваций; во-вторых, усиление дисциплины, ужесточение контроля; в-третьих, модернизация управления; в-четвертых, создание рабочего механизма борьбы против «разложения» (в китайском менталитете «разложение» понимается как нарушение гармонии и переход в противоположность - хаос, если не будет приложено достаточных усилий для достижения результата).
В 2007 г. на XVII Съезде КПК антикоррупционная политика была продолжена. Для изучения современных причин возникновения коррупции и наиболее эффективных методов ее искоренения на государственной службе создано Государственное управление по предупреждению коррупции. В КНР противодействие коррупции осуществляется на всех уровнях. Так, в 2012 г. раскрыта коррупционная сеть. В итоге Лай Чансин - крупный предприниматель, Чжуан Жушунь - заместитель начальника полиции провинции Фуц-зянь, Ли Цзичжоу - заместитель министра общественной безопасности КНР были приговорены к смертной казни (позже замененной пожизненным заключением).
В 2012 г. решением Политбюро ЦК КПК принят доктринальный документ «Восемь правил по улучшению стиля работы и укреплению связей с народными массами». «Восемь правил» (нумерологический концепт числа «8» в китайском менталитете несет значение достаточности) можно считать основными стратегическими направлениями и активаторами реализации нового этапа антикоррупционной политики в Китае для государственных служащих: 1) отказ от пышных торжеств за государственный счет; 2) отказ принимать участие в коммерческих мероприятиях; 3) бережное и обоснованное использование государственных средств; 4) понимание актуальных запросов населения, уменьшение дистанцированности и др.
В 2013 г. генеральный секретарь ЦК КПК Си Цзиньпин, выступая на XVIII Съезде партии, обозначил новый этап государственной политики и решительных мер по преодоле-
нию коррупции. Чиновники в своей деятельности ориентируются на формализм и бюрократизм, что свидетельствует об их оторванности от народа в решении насущных проблем. Это наносит вред авторитету и снижает эффективность усилий государственной власти, а также дестабилизирует общество. Необходимо поднять на более высокий уровень общественное сознание людей, формировать новые устои нетерпимости гражданского общества к фактам коррупции [14].
В деятельности государственного аппарата КНР задействованы около 70 млн чиновников, но для огромного населения страны 1 395 млн человек данное количество признано умеренным. В рейтинге по проценту количества чиновников от всех трудоспособных граждан Китай находится на 26 месте - 8,8 % (для сравнения: Россия в том же рейтинге входит в первую пятерку наиболее бюрократических стран с результатом 25 - 30 %). Если, согласно официальным данным Верховной народной прокуратуры Китая, в период 2006-2009 гг. выявлены и наказаны 67 тыс. государственных чиновников, то по итогам 2017 г. за дисциплинарные нарушения «Восьми правил» наказаны 71,6 тыс. госслужащих. Следует отметить, что применение информационных технологий содействует снижению коррупции: 1) сокращение штата чиновников; 2) улучшение качества их работы; 3) введение четких критериев оценки работы; 4) сведение к минимуму коррупционных рисков деятельности.
Выстраиванию обновленных отношений между государственными органами и обществом для формирования объективной оценки происходящих событий подключены все современные медиасредства КНР. В СМИ открыто показывают недостойное поведение чиновников всех рангов (баснословные траты, шикарные особняки, роскошные автомобили), а также их последующее «позорное» снятие с должностных постов, исключение из рядов КПК, лишение права занимать государственную должность, в СМИ транслируют «речи покаяния» бывших чиновников из тюремных камер.
В Китае опыт борьбы с коррупцией при помощи широкой огласки в СМИ дает значимый эффект не только как «устрашение и предупреждение», но в силу социокультурных традиций открытая «потеря лица» перед обществом является дополнительным наказанием, т. к. отражается на членах семьи и родственниках (позор, презрение, отчуждение). Антикоррупционная кампания в Китае решает три задачи: 1) снизить экономический ущерб от коррупционных преступлений; 2) довести
до чиновников понимание неизбежности сурового наказания; 3) вернуть в обществе доверие к государственной власти.
Одним из направлений по противодействию коррупции в Китае является совершенствование деятельности органов прокуратуры. В процессе создания антикоррупционного законодательства были внесены изменения и в УК КНР. Установленное наказание в виде лишения свободы варьируется от 5 лет до смертной казни, в зависимости от отягчающих обстоятельств. Нарушение положений закона влечет применение санкций как на предоставляющую, так и принимающую сторону, а также посредников, что отражено в тезисе: «Бить и по тиграм, и по мухам». Усиление борьбы с коррупцией отразилось на организационной структуре, во всех прокуратурах КНР созданы специализированные антикоррупционные управления [15].
В то же время антикоррупционные преследования сталкиваются с проблемой массового оттока подозреваемых в другие страны. Согласно статистике, более половины уличенных правительственных чиновников скрываются в США, Канаде и Австралии, которые не подписали с Китаем соглашения об экстрадиции, поэтому во многих случаях не удается добиться выдачи коррупционеров-беглецов [16]. В рамках антикоррупционной программы «Охота на лис» в 2014 г. в КНР опубликован «Настойчивый призыв к преступникам, совершившим экономические преступления и сбежавшим за границу», вернуться на родину и отдать похищенные средства.
В 2017 г. на XIX Съезде КПК антикоррупционная политика продолжилась и усовершенствовалась. В 2017 г. в КНР были возвращены около 1,3 тыс. фигурантов коррупционных дел, включая 347 членов КПК и чиновников госаппарата. Результатом этих усилий стало возвращение в казну более 1 млрд юаней. При этом общая сумма похищенных и выведенных из страны бюджетных средств оценивается в 126 млрд юаней. Но полный экономический ущерб от коррупции трудно оценить в силу ее латентности. Непосредственно расследование коррупционных преступлений в Китае сталкивается с «тремя трудностями»: 1) выявление факта преступления; 2) ведение следствия и получение доказательств; 3) осуществление наказания. Наличие высоких покровителей и «поддержка» со стороны членов коррупционной связи позволяют избежать реального наказания чиновников-коррупционеров даже при наличии весомых доказательств.
В марте 2018 г. в Конституцию Китая внесены изменения, которыми создано единое антикоррупционное ведомство, объединяющее отдельные подразделения китайского правительства, прокуратуры и ЦКПД КПК. При этом новое ведомство наделено широкими полномочиями, включая проведение следственных действий, наложение ареста на имущество и банковские счета, а также задержание подозреваемых. Создание общенационального внепартийного органа, нацеленного на борьбу с коррупцией, на всех уровнях, включая высший уровень руководства, является важным шагом в решении данной проблемы.
В КНР стали разрабатываться новые научные подходы и концепции преодоления коррупции, с учетом «китайской специфики», разработанные в соответствии с долгосрочными стратегиями развития Китая до 2049 г. (к 100-летнему юбилею образования КНР). Современная концепция преодоления коррупции рассматривается как трехэтапный процесс, включающий следующие механизмы регулирования от жестких до мягких мер: во-первых, «не осмеливаться», совершенствование законодательства по выявлению и наказанию фактов коррупции (жесткие меры); во-вторых, «не допускать», минимизировать возможности и источники коррупции, т. е. исключить риск-условия коррупционного поведения; в-третьих, «не желать коррупции», повышение индивидуальной профессиональной этики, морального и правового сознания общества (мягкие меры). Рассмотренная выше хронология противодействия коррупции в КНР показывает, что вначале был использован первый метод -жесткое наказание (пожизненное заключение, смертная казнь), и он принес свои результаты на первом этапе, но без исключения «условий и источников» коррупции он не может быть эффективным в долгосрочной перспективе. Китайские эксперты констатируют, что в настоящее время осуществляется второй этап противодействия коррупции. Следует отметить, что третий этап и метод этико-морального совершенствования индивидуального и общественного соз-
Литература
1. URL: https://www.transparency.org/en/cpi/ 2020/index/nzl.
2. URL:https://wciom.ru/index.php?id=236 &uid =9139.
нания также несут в себе значительный ресурс, т. к. полностью соответствуют основным принципам конфуцианства, традиционным культурным ценностям и национальному менталитету. Таким образом, конечная цель: формирование культуры общества без коррупции.
На основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Развитие механизмов международного сотрудничества в противодействии коррупции, успешная национальная антикоррупционная политика стабилизирует внутреннюю и внешнюю экономическую безопасность Китая, повышает авторитет государства на международной арене.
2. Эффективность сложившейся «китайской модели» противодействия коррупции была достигнута системным и последовательным воздействием мер на политико-правовом и управленческо-организационном уровнях, формированием в обществе нетерпимости к коррупционным проявлениям.
3. Для России изучение успешного зарубежного опыта, в том числе «китайской модели» противодействия коррупции, может способствовать развитию государственной политики в долгосрочной перспективе, совершенствованию законодательства, применению наиболее эффективных мер по противодействию коррупции на государственной службе.
4. В России для повышения эффективности необходимо «сконцентрироваться на направлениях, обеспечивающих реализацию антикоррупционной политики, а именно контроль за ее исполнением (в том числе и путем антикоррупционного мониторинга) и назначением персональных санкций в отношении ответственных лиц за ненадлежащую реализацию антикоррупционных планов и программ» [17, с. 94].
5. Решающим фактором эффективной реализации антикоррупционной политики в России является укрепление гражданского общества: создание атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям, развитие правовой культуры граждан, правовая интеграция общества.
Bibliography
1. URL: https://www.transparency.org/en/cpi/ 2020/index/nzl.
2. URL: https://wciom.ru/index.php?id=236 &uid =9139.
3. Социально-психологические исследования коррупции / отв. ред. А.Л. Журавлев, Д.А. Китова, В.А. Соснин. М., 2017.
4. Елисов П.П., Строчилова Н.В. Личность коррупционного преступника // Научный портал МВД России. 2017. № 4(40).
5. Грачев А.В. Экономический аспект оценки эффективности деятельности подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции // Научный портал МВД России. 2017. № 1(37).
6. Майоров В.И. Урегулирование конфликта интересов в системе государственной службы как мера социального противодействия коррупции // Виктимология. 2014. №2 2(2).
7. Майоров В.И. Рецензия на диссертацию А.М. Ломова Административно-правовые аспекты противодействия коррупции в ОВД // Административное право и процесс. 2010. № 4.
8. Нечевин Д.К., Поляков М.М Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции. М., 2018.
9. Фролов В В. Анализ опыта борьбы с коррупционными преступлениями // Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (к 300-летию росс. полиции). СПб., 2016.
10. Латов Ю.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции в полиции // Те^ Есо-потюш. 2013. Т. 11. № 2.
11. Майоров В.И., Дунаева О.Н. Зарубежный опыт эффективного противодействия коррупции в странах Азиатско-Тихоокеанского региона: Япония, Южная Корея, Сингапур // Евразийский юридический журнал. 2019. № 11(138).
12. Турнцевский Ю.В., Севальнев В.В., Су-харенко А.Н. Противодействие коррупции в Китае: законодательство и правоприменение. М., 2018.
13. Хао Лун. Социокультурный контекст реформирования государственной службы Китая // Вестник МГУКИ. 2014. № 4(60).
14. ИЯ^ http://russian.china.org.cn/exclusive/txt/ 2013-01/22/.
15. Ху Жунь. Правовые проблемы борьбы с коррупцией Китая в Азиатско-Тихоокеанском регионе и пути их решения // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 4.
16. Ван Хай Цзюнь. Стратегия КНР по преследованию и возвращению в принудительном порядке и международное сотрудничество // Социальное наблюдение. 2015. № 1.
17. Майоров В.И. Летаева Е.А. Современные направления антикоррупционной политики в отношении государственных гражданских служащих // Вестник Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2018. № 2.
3. Socio-psychological studies of corruption / otv. ed. A.L. Zhuravlev, D.A. Kitova, V.A. Sosnin. Moscow, 2017.
4. Elisov P.P., Strochilova N.V. Personality of a corrupt criminal // Scientific portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. № 4(40).
5. Grachev A.V. The economic aspect of evaluating the effectiveness of the activities of units of economic security and combating corruption // Scientific portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. № 1(37).
6. Mayorov V.I. Settlement of the conflict of interests in the system of public service as a measure of social counteraction to corruption // Victimology. 2014. № 2(2).
7. Mayorov V.I. Review of the thesis by A.M. Lomova Administrative and legal aspects of combating corruption in the police department // Administrative law and process. 2010. № 4.
8. Nechevin D.K., Polyakov M.M. Administrative and legal forms and methods of combating corruption. Moscow, 2018.
9. Frolov V.V. Analysis of the experience of combating corruption crimes // State and law: evolution, current state, development prospects (to the 300th anniversary of the Russian police). St. Petersburg, 2016.
10. Latov Yu.V. Foreign experience in combating corruption in the police // Terrf Economicus. 2013. Vol. 11. № 2.
11. Maiorov V.I., Dunaeva O.N. Foreign experience of effective combating corruption in the countries of the Asia-Pacific region: Japan, South Korea, Singapore // Eurasian Law Journal. 2019. № 11(138).
12. Turnsevsky Yu.V., Sevalnev V.V., Sukharen-ko A.N. Anti-Corruption in China: Legislation and Law Enforcement. Moscow, 2018.
13. Hu Jun. Legal problems of China's fight against corruption in the Asia-Pacific region and ways to solve them // Actual problems of economics and law. 2015. № 4.
14. URL: http://russian.china.org.cn/exclusive/txt/ 2013-01/22/.
15. Hao Long. Socio-cultural context of reforming the public service in China // Vestnik MGUKI. 2014. № 4(60).
16. Wang Hai Jun. PRC Strategy for Persecution and Forced Return and International Cooperation // Social Observation. 2015. № 1.
17. Mayorov V.I. Letaeva E.A. Modern directions of anti-corruption policy in relation to public civil servants // Bulletin of the Tyumen Institute for Advanced Studies of Employees of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2018. № 2.
