CC BY
38
1.2. МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СОЦИАЛЬНОМ ГОСУДАРСТВЕ В ПЕРИОДЫ КРИЗИСНЫХ ЯВЛЕНИЙ В ЭКОНОМИКЕ
Игонина Надежда Александровна, старший советник юстиции, канд. юрид. наук. Должность: Заведующая отделом. Место работы: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Подразделение: НИИ. Email: igonadezhda@yandex.ru
Аннотация: Статья содержит обоснование, а также основные положения концепции социальной поддержки наиболее уязвимых категорий граждан -жертв финансово-экономических кризисов, предложенные на основе анализа российского и зарубежного опыта такой поддержки (США, Великобритании, Казахстана, Китая) в период глобального финансового экономического кризиса.
В статье представлена система конкретных мер социальной поддержки для наиболее нуждающихся в ней граждан с указанием круга лиц - получателей (инвалидов, многодетных семей, безработных, малоимущих и др.), основания, условия и формы ее предоставления.
Ключевые слова: концепция социальной поддержки граждан, низкий уровень дохода, как признак отнесения граждан к социально уязвимым категориям; лица, нуждающиеся в дополнительной социальной поддержке государства.
MECHANISMS TO ENSURE THE RIGHTS AND FREEDOMS OF MAN AND CITIZEN IN THE SOCIAL STATE IN TIMES OF CRISIS IN THE ECONOMY
Igonina Nadezhda Alexandrovna, PhD at law, senior justice councilor. Position: Head of Department. Place of employment: Academy of the Prosecutor General's office of the Russian Federation. Department: Research Institute. E-mail: igonadezhda@yandex.ru
Annotation: The article describes the rationale, the main provisions of the concept of social support to the most vulnerable categories of citizens - victims of the financial and economic crises, on the basis of the analysis of the Russian and foreign experience of such support (USA, UK, Kazakhstan, China) during the period of global financial and economic crisis.
The article presents a system of specific measures of social support to the most needy citizens in it indicating the number of recipients (persons with disabilities, large families, the unemployed, the poor and others), the grounds, conditions and forms of its provision. Keywords: concept social support of citizens, low income, as a sign of assigning citizens to socially vulnerable categories of persons in need of additional social support from the state.
За последние двадцать пять лет Россия переживает третий по счету финансово-экономический кризис (затяжной кризис начала 90-х: 1-ый этап 1991-19941 гг., который с конца 1991 года перерос в трансформаци-
1 Постановление СНД РСФСР от 05.04.1991 "О перераспределении полномочий между высшими государственными органами РСФСР для осуществления антикризисных мер и выполнения решений Съездов народных депутатов РСФСР"; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.02.1996.
онный кризис, связанный с распадом СССР, затем 2 этап - кризис 1998 г., приведший к снижению ВВП России в 1,8 раза; мировой финансово-экономический кризис 2007 года, зародившийся в США на рынке ипотечных ценных бумаг и связанный с обвалом рынка нестандартных ипотечных кредитов, «обрушившийся» на Россию с августа 2008 г., кризис 2014 года, вызванный санкционным давлением на Россию со стороны США, ряда европейских и иных государств по политическим мотивам), каждый из которых имеет свои причины и особенности, характеризуется собственными путями и временем выхода, социальными последствиями и ошибками, уроками и даже достижениями. Вместе с тем, любой кризис, это, в первую очередь, определенный «толчок» для переосмысления внешней и внутренней политики, способов управления финансово-экономическими процессами в государстве и серьезный стимул для внедрения новых идей и технологий в экономику развития, позволяющих государству и обществу подняться на более высокую ступень эволюции.
Любой кризис в экономике неизбежно влечет за собой сложности в реализации прав и свобод человека и гражданина. Данное утверждение является аксиомой и доказано на основе анализа кризисных явлений в экономике и их негативных последствий в социальной сфере в любой социально ориентированной стране мира, пережившей финансово-экономические катаклизмы. Без финансового обеспечения в социальном государстве невозможно обеспечить реализацию социальных прав граждан.
Наглядным подтверждением негативного воздействия финансово-экономических кризисов на общество в целом, и социум в нем, с его правами и свободами, могут служить различные показатели, статданные, данные соцопросов, всевозможные рейтинги, да и просто мнения граждан о влиянии кризисов на качество их жизни.
Мы сформировали свою точку зрения о воздействии финансово-экономических кризисов на общество на основе собственных наблюдений и показателя продолжительности жизни населения России в такие периоды, а также анализа состояния законности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в России по отдельным направлениям, анализа ситуации с реализацией прав человека в периоды кризисов в иных странах.
Так, затяжной экономический кризис 1990-ых гг. послужил толчком к началу процесса депопуляции в России с 1993 года, достигшей максимума в 1998 -2000 гг., когда население страны ежегодно сокращалось на 900-950 тыс. человек, при особенно стремительном сокращении в период 1991-1994 гг., когда Россия имела минимальный показатель продолжительности жизни с 1950 гг. - 63, 85 года. Достигнув 67,07 лет в 1998 году, этот показатель с 1999 года снова стал снижаться.2
Анализ состояния законности в социальной сфере также указывает на негативное влияние кризисов на реализацию социальных прав граждан.
Так, согласно данных аналитического доклада «Состояние законности в Российской Федерации (19981999 годы)3 вследствие экономического кризиса 1998
2 А. Аганбегян Достижение высшего уровня продолжительности жизни в России// Экономическая политика, 2012 № 2, С. 140.
3 «Состояние законности в Российской Федерации (1998-1999 годы)3 Аналитический доклад НИИ проблем укрепления законно-
года продолжала обостряться ситуация с законностью в социальной сфере. В 1999 году органами прокуратуры выявлено более 169 217 нарушений социального законодательства, то есть их число увеличилось по сравнению с 1998 годом на 17%. При этом на нарушения законов о труде приходилось до 65% от общего числа установленных органами прокуратуры правонарушений социального блока. Вследствие указанного экономического кризиса число официально зарегистрированных безработных в России возросло до 1 млн. 938 тыс. человек, что составило около 3% всего экономически активного населения страны. Однако общее количество незанятого населения, рассчитанного по методологии Международной организации труда, увеличилось и достигло в 1999 году около 9 млн. человек, что составляло не менее 13% трудоспособных граждан4.
Согласно данных информационно-аналитического доклада (часть 2) «Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры 2009 год»5 негативные процессы в экономической сфере, вызванные последствиями мирового глобального финансово-экономического кризиса, начавшегося в августе 2008 г., значительно ухудшили ситуацию с соблюдением трудовых прав граждан, которые в 2009 году составили две третьих от всех нарушений социального блока (аналогично, как и в 1999 году). Прокурорами было выявлено 1 228 330 нарушений трудовых прав граждан (+54, 9 % по сравнению с аналогичным периодом предшествующего года. Это почти в 7 раз больше, чем выявлено прокурорами нарушений десятью годами ранее в 1999 г.). По данным на конец 2009 года безработными значились 2,2 млн. человек.6 В течение 2009 года наблюдалась нестабильная ситуация с соблюдением прав граждан на вознаграждение за труд, что привело в ряде регионов к конфликтам между работодателями и работниками предприятий в г. Пикалево Ленинградской области, г. Златоусте Челябинской области.7
В сфере обеспечения граждан лекарственными средствами в 2009 году в целом ряде субъектов отмечено возрастание цен на многие жизненно важные лекарственные препараты от 18 до 100%, что вызвало недовольство большого числа граждан.8
Кризис декабря 2014 года в течение месяца также повлек за собой в ряде регионов резкое, зачастую абсолютно безосновательное повышение цен, как на лекарственные средства, так и на продукты первой необходимости: хлеб, гречневую крупу, масло, молоко, мясо, рыбу, сыры, вызвав крайне негативную оценку среди пенсионеров, иных малообеспеченных лиц.
Можно приводить множество фактов и доказательств негативного характера последствий кризисных явлений в экономике на социальную сферу, но наиболее точно, на наш взгляд о последствиях глобального финансового - экономического кризиса, начавшегося в 2008 году, (а также и иных финансово-экономических кризисов), в государствах, его испытывающих, выразилась генеральный секретарь международной право-
сти и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. М. 2000. С.18, 19.
4 Там же. С. 19
5 «Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации. 2009 год.» Информационно-аналитический доклад НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Ч.2., М. 2010. С. 14.
6 Там же, С.16.
7 Там же, С.14.
8 Там же. С. 18.
защитной организации Amnesty International Айрин Кан в мае 2009 г. в докладе Amnesty International 2009 «Права человека в современном мире». Она заявила, что за кризисом в экономике кроется готовый взорваться кризис в области прав человека. Под предлогом восстановления экономики права человека ото" Q
двигаются на задний план.9
Таким образом, решая экономические проблемы государства в целом, отдельных его субъектов, муниципальных образований, (административно-территориальных единиц), в зависимости от форм государственного устройства в целях обеспечения прав человека, одновременно необходимо заниматься решением социальных проблем. В противном случае велика вероятность социальных волнений, потрясений, конфликтов, революций, посягающих на порядок управления в государстве и являющихся реальной угрозой национальной безопасности.
Чтобы не допустить кризиса в области прав человека, минимизировать последствия экономических потрясений для социально уязвимых категорий граждан, необходимо применять рычаги государственного регулирования, в том числе законодательство. С помощью законов, их комплексного и профессионального анализа, а также практики их применения можно не только повысить качество законотворчества и его эффектив-ность10, но и напрямую влиять на характер общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности, особенно в периоды кризисных явлений в экономике.
Болезненный переход России в 90-х гг. прошлого столетия к рыночной экономике, сопровождавшийся практически полным «параличём» ее государственного регулирования, повлек за собой отрицательные последствия нарождающегося капитализма для большинства граждан страны: разруху, безработицу, нищету. Именно в тот период особенно активно отрицалась необходимость государственного воздействия на экономику сторонниками "шоковой терапии", которые призывали полагаться лишь на саморегулирование рынка. Только после провала "шоковой терапии" в России стало совершенно очевидно, что в условиях развития рыночной экономики в социальном государстве государственное регулирование должно сохраниться. Однако формы и методы воздействия государства на экономику общества должны осуществляться в зависимости от социально-экономических условий его развития. Потребовалось более десятилетия, чтобы несколько стабилизировать обстановку в стране. 11
За государственное регулирование рынка высказывались также видные западные ученые экономисты12.
В этой связи роль государственного регулирования экономикой, продуманной государственной политики в социальной сфере, с каждым новым кризисом возрас-
9Amnesty International: экономический кризис усугубит ситуацию с нарушением прав человека http://www.inopressa.ru/article/ 28May2009/times/amnesty.html. (дата обращения 14.01.2015).
10 Горохов Д.Б. «Правовой мониторинг как приоритетное направление науки и государственной политики»// Адвокат, N 11, ноябрь 2008 г.
"Соколова Э.Д. Финансовая система России и право: дискуссионные вопросы // Ж. Налоги, 2007, № 2; Соколова Э.Д., Александрова С.Н. Хозяйственное право: Учеб. пособие. Академия управления МВД России, 2000. С. 13, 14.
Британский экономист Джон Мейнард Кейнс также высказывался за государственное вмешательство в рыночные дела (см. Паклин Н. Государство против рынка. Рынок против государства // РГ. 1998. 24 июля) В. Леонтьев, американский экономист, утверждал, что сложнейшая система, какой является экономика большой страны, не может полагаться исключительно на "невидимую руку" рынка и конкуренцию.
тает. Главным образом от мобильности действий властей и грамотного владения ситуацией с государственными финансами в периоды экономической нестабильности, зависит степень поражения всех сфер, особенно социальной, от экономического кризиса.
Большинство государств, испытывающих последствия экономических кризисов, это понимали и предпринимали меры (законы, программы, планы выходов из кризисов и др.), имеющие целью прямо либо косвенно финансово поддержать наиболее социально уязвимые категории граждан. Приведем зарубежный опыт применения отдельных мер социальной поддержки в ходе глобального финансового кризиса 2007 - 2008 гг. в США, Великобритании, Казахстане, Китае, не оценивая их эффективность.
Так, в США, например, в период глобального финансового кризиса 2007 года, учитывая, что в эпицентре американского кризиса оказался жилищный сектор и ипотечное кредитование, были приняты меры, ориентированные на поддержку платежеспособных и неплатежеспособных домовладельцев. Так, в марте 2009 года была запущена Программа по обеспечению доступности жилья. Одна из подпрограмм данной программы была направлена на поддержку домовладельцев, добросовестно обслуживающих свои ипотечные кредиты, в результате которой около 4 млн. домовладельцев смогли рефинансировать свои жилищные кредиты, около 1 млн. домовладельцев получили возможность снизить платежи по кредитам в среднем на 500 дол. в месяц. Другая подпрограмма - на поддержку домовладельцев, которые в кризис оказались не в состоянии обслуживать свои жилищные кредиты. Эта подпрограмма давала возможность для таких домовладельцев снизить свои ежемесячные платежи по ипотечным кредитам до уровня 31% от своих ежемесячных доходов.
Третья подпрограмма была ориентирована на домовладельцев, которые не в состоянии обслуживать свои ипотечные кредиты и которым грозила потеря жилья. В рамках подпрограммы покупателям жилья предоставлялся налоговый кредит в объеме 8 тыс. долл.
Принимались и иные узконаправленные программы: ориентированные на предоставление кредитов для людей с низкими доходами и др.13
Был также принят закон «Об экономическом восстановлении и реинвестировании «American Recovery and reinvestment Act of 2009, (далее - ARRA)14, в рамках которого в числе прочих мер предоставлялись налоговые льготы отдельным категориям граждан: индивидуальные налоговые льготы (налоговая льгота по социальному налогу для индивидуумов, налоговые льготы для граждан, имеющих детей и др. налоговые послабления), а также субсидии (выплаты отдельным группам населения, для которых не предназначены налоговые послабления: субсидии 250 долл. получателям социальных пособий, дополнительные страховые пособия, выплаты ветеранам и пенсионерам железнодорожных служб).
В Великобритании в ходе рецессии 2009 года в действующее законодательство внесли изменения, касающиеся двух налогов, максимально затрагивающих баланс доходов и расходов населения. В 2009 году по
13 С. Алексашенко, Д. Мирошниченко, С. Смирнов, А Чернявский. Опыт других стан: есть чему поучиться//Экономическая политика 2011 № 1 2011. С. 36.
14 Executive office of the President. Council of Economic Advisers. "The Economic impact of the American Recovery and Reinvestment Act of 2009". First quarterly report, September 10, 2009.
подоходному налогу были установлены дополнительные налоговые вычеты для налогоплательщиков с уровнем годового дохода до 50 тыс. фунтов. В противоположность этому с 2010 года сокращены налоговые вычеты у тех, чей совокупный доход составляет 100 тыс. фунтов и была введена повышенная ставка подоходного налога для тех налогоплательщиков, чей годовой доход превысил 150 тыс. фунтов. Она составила 50%, что в два с половиной раза превышает минимальную ставку налога (20%)15.
Социальная политика, проводимая в период глобального кризиса 2008 года в Республики Казахстан, также была нацелена на поддержку социально незащищенных категорий граждан. Правительство Республики Казахстан впервые использовало средства Национального Фонда (19 млрд. долларов) для поддержания как слабеющей экономики, так и на решение проблем обманутых дольщиков, лиц, взявших ипотечные кредиты. Фактов незаконного использования средств Национального фонда не было допущено.
Пенсии, пособия из государственного бюджета и социальные выплаты из Государственного Фонда социального страхования Республики Казахстан являлись «защищенными статьями» и выплачивались своевременно. Например, социальные выплаты по утрате трудоспособности и потере кормильца из Государственного Фонда социального страхования Республики Казахстан в 2010 году даже были повышены на 9%.16
В Китае были предприняты в комплексе системные меры социальной поддержки наиболее уязвимых категорий граждан: первоначальные меры по поддержанию народного благосостояния (Минфин Китая, 22 октября 2008 г.), которые предусматривали поддержку обучения студентов из семей, испытывающих финансовые затруднения; поддержку обучения студентов из семей, пострадавших от Сычуанского землетрясения, специальные субсидии (40 юаней в мес.) для студентов из семей, испытывающих финансовые трудности; снижение налогов, связанных с приобретением жилья (особенно первого дома площадью менее 90 кв. м.), снижение ставки по ипотеке и уменьшение первого взноса до 20% на первый дом; разработка процедур предоставления жилья малообеспеченным городским жителям и др.17.
Пунктом 4 стратегического плана действий по стимулированию экономики Китая 2009 года стало развитие системы социального обеспечения. Так, например, предусматривалось целевое направление средств: в размере 400 млрд. юаней на недорогое жилье для малообеспеченных граждан; в размере 150 млрд. юаней на проекты в области здравоохранения и образования.
Параллельно с принятием антикризисного пакета (впоследствии стратегического плана) китайские власти предприняли и другие шаги социальной направленности. В государственном бюджете также были выделены дополнительные средства, направленные на целевые субсидии на строительство недорогого жилья (по 1,3 млн. домов в год в течение 2009-2011 гг.
15 С. Алексашенко, Д. Мирошниченко, С. Смирнов, А Чернявский. Опыт других стан: есть чему поучиться//Экономическая политика 2011 № 1 2011. С. 53
16Интервью с президентом акционерного общества "Государственный фонд социального страхования" (Республика Казахстан) Алмасом Мухаметкаримовичем Курмановым//"Социальное и пенсионное право", 2014, № 2.
17 Tanaka O. Op. cit. P. 488.
общий объем 10 млрд. юаней18). В январе 2009 года произведены разовые выплаты малоимущим (100 юаней в сельской местности, 150 юаней в городской) в связи с повышением планки официальной бедности с 785 до 110 юаней в год (на эти цели было израсходовано 9 млрд. юаней).19 Также были введены специальные программы по трудоустройству выпускников ВУЗов.
Обратимся к недавнему российскому опыту выхода из глобального финансово-экономического кризиса 2008 года, последствия которого в России отдельными экспертами на начальных этапах 2008-2009 гг. оценивались крайне неблагоприятно, большинству субъектов Российской Федерации даже прочили судьбу бюджетных банкротов20. Для стабилизации ситуации в экономике в целях преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса руководство страны, органы государственной власти незамедлительно приняли меры по поддержке экономического блока, облачив их в форму федеральных законов, в их числе: ФЗ от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации», ФЗ от 27.10.2008 № 175-ФЗ "О дополнительных мерах по укреплению стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г.», ФЗ от 22.12.2008 № 264-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный Закон "Об ипотеке (залоге) недвижимости" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и иных законов, регулирующих отдельные сферы экономических правоотношений.
Затем последовало принятие мер, направленных на финансовую поддержку отдельных наиболее социально уязвимых категорий граждан - Россиян, ставших жертвами кризиса, нашедших выражение в следующих Федеральных Законах: от 22.12.2008 № 270-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О страховании вкладов физических лиц в Банках Российской Федерации», которым в числе прочих предусматривались дополнительные меры, направленные на защиту прав вкладчиков банков, и усиление контроля за соблюдением банками требований Закона о страховании вкладов; от 25.12.2008 № 288-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», принятым в целях поддержания материального положения семей, имеющих детей, которые решили приобрести (построить) жилое помещение с привлечением средств, предоставленных кредитной организацией по кредитному договору. Данным Законом была предоставлена возможность семьям распорядиться средствами материнского капитала до истечения ранее установленного трехлетнего срока его ожидания, при условии направления таких средств на улучшение жилищных условий; от 26 ноября 2008 г. № 224-ФЗ "О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части увеличения налогового вычета с 1 до 2 млн. руб. по НДФЛ); от 05.04.2009 N 43-ФЗ "О внесении изменений
18 С. Алексашенко, Д. Мирошниченко, С. Смирнов, А Чернявский. Опыт других стан: есть чему поучиться//Экономическая политика 2011 № 2, С.53.
19 С. Алексашенко, Д. Мирошниченко, С. Смирнов, А Чернявский опыт других стан: есть чему поучиться//Экономическая политика 2011 № 2, С.53, 59.
20Д. Санжиев. Регионы на грани банкротства//Экономика и жизнь, № 12 (9278) за 03.04.2009.С.12//http://www.egоnline.ru/ product/eg/?group_rubric=145&NUMBER_I D=48204&year=2009.
в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", которым в целях совершенствования процессуальных механизмов обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан в гражданском процессе, особенно нуждавшиеся в корректировке в период кризиса, были расширены полномочия прокурора по обращению в суд с заявлениями в защиту социальных прав граждан (на труд, пенсионное обеспечение, охрану здоровья, материнства и детства, медицинскую помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на жилище в государственном и муниципальном фондах).
Однако применение отдельных из указанных федеральных законов, носящих социально ориентированный характер, осуществлялось с большими сложностями на начальном этапе кризиса.
Так, например, применение Федерального закона от 25.12.2008 № 288-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» происходило с большими проблемами ввиду несвоевременной разработки подзаконных нормативно-правовых актов, предусматривающих механизмы досрочного предоставления бюджетных средств - материнского капитала для оплаты по ипотечным кредитам. В результате данные меры социальной защиты «растянулись» во времени, а ожидание получения материнского капитала носило длительный характер для семей с маленькими детьми, волею судьбы из-за кризиса оказавшихся за чертой бедности и обремененных ипотечными кредитными обязательствами.
По сообщениям средств массовой информации положение социально уязвимых категорий граждан усугублялось тем, что по инициативе банков проводились масштабные кампания по выселению сотен должников из квартир, купленных по ипотечным кредитам по программе "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Алтайском крае, Ставропольском крае, Волгоградской области, Республике Башкортостан.
На субфедеральном уровне в ряде регионов и муниципальных образований первыми под кризисный удар попали целевые программы социальной направленности, которые были полностью, либо частично «заморожены». К примеру, с 2009 года ввиду недостатка финансовых средств прекращено финансирование ряда целевых программ на общую сумму более 372 млн. рублей в Читинской области. В их числе - "Развитие материально-технической базы лечебно-оздоровительных учреждений Читинской области (2005-2012 годы)", "Здоровый ребенок (2007-2011 годы)", "Улучшение условий охраны труда в Читинской области (2008-2010 годы)". Такие факты прекращения инициатив социальной поддержки в период кризиса 2008 г. являлись примером безуспешных попыток законодателя придать Закону социально-ориентированный характер: ведь принятая, но приостановленная действием социальная бюджетная программа - не что иное, как юридическая фикция.
Вместе с тем, следует отметить, что пенсии, социальные пособия, гарантированные государством в России, все же, в период 2008-2011 гг., выплачивались своевременно и не сокращались.
Таким образом, указанные, а также иные социальные обязательства в период глобального финансового кризиса в России из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в целом исполнялись, меры дополнительной социальной поддержки отдельных социально уязвимых категорий гра-
ждан с трудностями, но реализовывались, субфедеральные бюджеты, хотя и с огромными проблемами, но выстояли и не обанкротились, в большинстве своем, выполняя взятые на себя социальные обязательства. Ситуация в экономике постепенно в течение 3-4 лет стабилизировалась.
Вместе с тем, глобальный финансовый кризис 2008 года продемонстрировал, какую важную роль играет социальное обеспечение в жизни общества в период кризиса и посткризисного восстановления, являясь незаменимым экономическим, социальным и политическим стабилизатором как для отдельных граждан, так и для общества в целом, а также условием устойчивого экономического и социального развития государства.
Учитывая, что экономическое развитие государств (их объединений, регионов) носит цикличный характер, кризисы неизбежны, более того, причины их возникновения могут быть не только экономическими, но и политическими (как, например, финансово-экономический кризис в России 2014 года) и, как свидетельствует анализ прогнозов ученых - экономистов, время их возникновения далеко не всегда предсказуе-мо21, по-нашему мнению, давно назрела потребность в выработке концепции социальной поддержки отдельных наиболее уязвимых категорий граждан - жертв финансово-экономических кризисов, в установлении реальных и действительных мер, оснований, условий и форм ее предоставления, конкретного круга получателей и, как следствие, принятие пакета законов, направленных на реализацию данной концепции.
Не затрагивая вопросы выхода из кризисов с помощью экономических инструментов, полагая, что это компетенция экономистов, предложим свой взгляд на решение социальных проблем в такие сложные для любого государства периоды с помощью правовых средств.
В первую очередь необходимо определиться с целями государственной (муниципальной) поддержки граждан, находящихся в сложной жизненной ситуации в результате кризиса, к ним можно отнести:
1. Предотвращение социальных конфликтов, подрывающих основы национальной безопасности, вызванных:
а) массовыми невыплатами зарплаты, социальных пособий, увольнениями работников предприятий, особенно градообразующих, корпоративными конфликтами (рейдерскими захватами), особенно обостряющимися в периоды кризисов в экономике;
б) резким подорожанием жизненно необходимых средств (продуктов питания, лекарственных препаратов, коммунальных услуг);
в) проблемами по кредитным обязательствам, влекущим резкое повышение процентных ставок банков по кредитам (особенно ипотечным), обращение взыскания на жилье, находящееся в ипотеке и выселение граждан с их семьями из жилых помещений и др.
2. Приоритетность охраны материнства и детства, целостности семьи, реализации прав инвалидов при
21К примеру, обеспечение роста экономики в 6-6,5% в год при
совокупности определенных условий после глобального финан-
сового кризиса 2008 и создания новой модели социально-экономического развития прогнозировалось к 2015 году видными учеными - экономистами России (А. Аганбегян «О преодолении финансово-экономического кризиса //Экономическая политика № 2, 2011).
внедрении механизмов дополнительной социальной защиты в периоды экономических кризисов;
3. Доступность для всех слоев населения важнейших социальных благ, без которых жизнь человека является неприемлемой (продуктов питания, лекарственных средств и др.);
4. Предоставление качественного здравоохранения и образования, коммунальных услуг, разумное соотношение платных и бесплатных услуг в данных облас-
22
тях .
5. Соразмерность налогового бремени получаемым доходам граждан, политика налоговых «послаблений» для лиц, находящихся в сложной жизненной ситуации.
6. Содействие занятости населения, стимулирование граждан с низким доходом к повышению уровня своего благосостояния, в том числе, к мобильному и бесплатному переобучению: получению дополнительного востребованного на рынке труда образования, специальности; к занятию предпринимательской деятельностью; к переезду в другую местность.
7. Внедрение дополнительных механизмов защиты прав социально незащищенных граждан, трудовых коллективов со стороны государства, в том числе, посредством расширения полномочий прокурора в указанный период.
8. Вовлечение представителей предпринимательства к решению социальных проблем через внедрение институтов государственно-частного партнерства.
Следует также определить понятие и круг лиц, нуждающихся в социальной поддержке в периоды кризисных явлений в экономике. Именно они будут являться основными потребителями услуг господдержки и выступать непосредственным объектом государственного воздействия. Ключевым признаком, определяющим отнесение той, либо иной социальной группы к лицам, нуждающимся в социальной поддержке, будет являться низкий уровень дохода семьи, который имеет место (возникает) ввиду определенных факторов, к основным из которых можно отнести:
а) преклонный возраст и низкий уровень пенсии (для пенсионеров);
б) инвалидность;
в) многодетность;
г) потерю работы, особенно в моногородах;
д) низкий уровень зарплат и высокий уровень инфляции;
е) изменение условий по кредитным обязательствам, вызванное незаконными требованиями банков (по кредитным договорам изменения процентных ставок в сторону увеличения, досрочное требование от граждан - должников погашения кредитов), рост курсов валют по кредитам, взятым в валюте).
Все указанные, а также иные факторы приводят в условиях кризисных явлений в экономике к тому, что человек не может обеспечить себе и своей семье необходимый уровень жизни с учетом сложившихся в обществе стандартов на фоне растущих цен на предметы первой необходимости. Его доходы ниже установленного прожиточного минимума.
Предлагается в перечень лиц, нуждающихся в дополнительной социальной поддержке в периоды экономических кризисов, включить: пенсионеров, безработных, граждан с низким уровнем дохода, а также иных категорий граждан: многодетных семей,
22 Никишина Е.С. «Государственная поддержка незащищенных слоев населения в условиях становления социального государства» Автореферат дис. канд. социологических наук. М. 2012, С. 14.
женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора (и в необходимых случаях трех лет) соответственно, студентов, признанных малоимущими в установленном законом порядке23, а также лиц, хотя и не являющихся малоимущими, но находящимися в сложной жизненной ситуации, вызванной кризисами, (например, невозможностью исполнения обязательств по уплате кредитов ввиду резкого роста объема платежей по кредитным договорам, взятым в иностранной валюте).
Таким лицам целесообразно предоставлять поддержку в следующих, далеко не исчерпывающих формах :
1.Форма: направление адресной целевой помощи -субсидий из бюджетов физическим лицам указанных категорий, в том числе на основании законов и бюджетных программ - государственных программ (ст. 78, ст. 179 БК РФ).
В чем конкретно может выражаться такая поддержка:
для всех малоимущих:
ежемесячные субсидии на социально значимые продукты питания;
для инвалидов, для женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; для многодетных семей - субсидии на приобретение лекарственных средств (детского лечебного питания);
для безработных
при наличии целевых программ обеспечения занятости - единовременной субсидии для проезда к новому месту работы для постоянного (временного) размещения в другом регионе (если гражданину предложено рабочее место.
Основным источником финансирования мероприятий такого рода должны являться средства бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также средства частного бизнеса, социальная ответственность которого в социальном государстве безусловна. Наиболее приемлемым способом финансирования такого рода мероприятий будут бюджетные целевые программы, либо бюджетные программы, основанные на принципах государственно-частного партнерства.
2. Форма: налоговых послаблений путем снижения либо освобождения от налогового бремени.
Так, работающие малоимущие по общему правилу, на наш взгляд, должны полностью освобождаться от уплаты налога на доходы физических лиц (получатели пенсий плательщиками такого налога не являются). Источником для предоставления такого рода налоговых преференций, на наш взгляд, должны стать платежи по уплате НДФЛ лицами, имеющими доход выше среднего и высокий уровень дохода (по аналогии с Великобританией). К примеру, ставку НДФЛ 18 % процентов можно применять на доходы от 120 000 руб., а ставку в 25% - на доходы свыше 400 000 руб. в месяц.
По отдельным видам налогов на период кризисов целесообразно вводить мораторий - предоставлять налогоплательщикам, относящимся к малоимущим, отсрочки от уплаты налогов до окончания кризисов и восстановления платежеспособности без дополнительных заявлений на основании документа о призна-
23 Федеральный закон от 05.04.2003 № 44-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи".
нии их малоимущими (к примеру, по налогу на имущество, но только на недвижимость, в которой данный налогоплательщик зарегистрирован по месту жительства, за исключением жилых помещений повышенной комфортности; по транспортному налогу на бюджетные автомобили отечественного производства и только на один автомобиль, принадлежащий налогоплательщику, находящемуся в сложной жизненной ситуации (малоимущему) и др.
3. Форма: для лиц, находящихся в сложной жизненной ситуации, взявших ипотечные кредиты в валюте, (а их в России по последним данным на январь 2015 года около 60 000 человек), необходимо предусмотреть действенные механизмы защиты. Для этого можно разработать:
а) единый и обязательный для банков механизм конвертации валютных ипотечных кредитов в рубли по
24
«докризисному» курсу24, закрепив его на законодательном уровне.
б) механизм реструктуризации долгов (в том числе изменение сроков и размеров платежей; обмен долга на долю в собственности; списание части долга).
4. Форма: для юридических лиц, участвующих в бюджетных программах социальной направленности на условиях софинансирования, необходимо предусматривать меры налогового стимулирования - поощрения, путем предоставления льгот по уплате налогов.
5 Форма: в отдельных случаях, когда кризис, например, глубоко поразил моногорода, создав «армии» безработных на улицах, целесообразным является предоставление также господдержки «в натуре», к примеру, путем создания бесплатных столовых, пунктов предоставления питания, медикаментов.
Обязательным в период финансово-экономических кризисов является создание хотя бы в областных (республиканских) центрах, в иных крупных административно-территориальных единицах пунктов психологической реабилитации, адаптации и поддержки лиц, находящихся в сложной жизненной ситуации, вызванных последствиями кризисных явлений в экономике.
Закон (в широком смысле понимания) должен быть ориентирован, прежде всего, на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни государства,25 именно поэтому эти и иные меры, направленные на поддержку человека и гражданина в периоды кризисных явлений в экономике, должны найти свое отражение на уровне законодательства.
В этом смысле законодательство, как инструмент социального регулирования, заботы о личности и ее интересах должно выполнять свои социальные функции, несмотря ни на какие финансовые перипетии.
Рецензия
на статью кандидата юридических наук Игониной Надежды Александровны на тему: «Механизмы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в социальном государстве в периоды кризисных явлений в экономике»
Выработка мер по обеспечению устойчивости экономического и социального развития Российской Федерации в целом, регионов и муниципальных образований в настоящее время и на ближайший период в це-
24 Официальный курс доллара США, установленный Центральным банком на 1 октября 2014 года, составлял 39,38 рубля.
25Пиголкин А.С. «Проблемы развития Российского законодательства», материалы международного семинара "Оценка законов и эффективности их принятия" (16-17 декабря 2002 г.) Издание Государственной Думы ФС РФ, Москва 2003.
лях выхода из экономического кризиса, является первостепенной задачей органов власти на всех уровнях. В этой связи на заседании президиума Государственного совета «О мерах по повышению экономической устойчивости и финансового обеспечения полномочий регионов», проведенного 24.02.2015 г. под председательством Президента Российской Федерации В.В. Путина, была обозначена проблема необходимости в период кризиса адресного направления бюджетных средств на социальную защиту именно тех граждан, которым особенно тяжело, которые действительно нуждаются в такой поддержке, выработки системных мер такой поддержки.
Наряду и параллельно с решением экономических задач, направленных на восстановление экономики России, озабочены вопросами формирования системного подхода к выработке основ государственной поддержки социально незащищенных категорий граждан и российские ученые.
В частности, автором статьи «Механизмы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в социальном государстве в периоды кризисных явлений в экономике» на основе результатов проведенного анализа состояния законности в социальной сфере в периоды финансово-экономических кризисов в России, анализа зарубежного опыта целевой поддержки государствами отдельных категорий граждан во время глобального финансово-экономического кризиса 2007 - 2010 гг. в различных странах (США, Великобритании, Китае, Казахстане), предлагается свое видение решения социальных проблем отдельных социально незащищенных («социально уязвимых») категорий граждан, которые, как правило, первыми попадают под «кризисные удары». Автором вносятся конкретные предложения по минимизации негативных последствий экономического кризиса для таких граждан.
Весьма актуальным, на наш взгляд, является предложение автора статьи о разработке концепции социальной поддержки отдельных наиболее уязвимых категорий граждан, в установлении мер, оснований, условий ее предоставления, конкретного круга получателей. Особого внимания заслуживают предложения автора о конкретных формах предоставления такой поддержки, представленных на страницах 18-20 научной статьи.
Статья Игониной Н.А. «Механизмы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в социальном государстве в периоды кризисных явлений в экономике» рекомендуется к опубликованию в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Главный научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации В.Б. Евдокимов
