CC BY
35
А> МЕНЕДЖМЕНТ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Рогатин С.И.
МЕХАНИЗМЫ КОНТРОЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА В ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Аннотация. Через государственный оборонный заказ перераспределяются значительные бюджетные ресурсы. Контроль за их законным и эффективным использованием имеет большую общественную значимость. При этом, в законодательно установленных правилах основное внимание уделяется процедурам заключительного контроля. Автор предлагает перенести акцент на текущий контроль, т.к. он позволяет оперативно предотвращать возможные нарушения на предприятиях промышленности, исполняющих государственный оборонный заказ.
Ключевые слова. Государственный оборонный заказ, оборонно-промышленный комплекс, банковское сопровождение, предварительный контроль, текущий контроль, заключительный контроль.
Rogatin S.I.
CONTROL MECHANISMS OF THE STATE DEFENSE ORDER IN THE INDUSTRY
Abstract. Significant budgetary resources are being redistributed through the state defense order. Control over their legal and effective use is of great public importance. At the same time, in the legally established rules, the main attention is paid to the final control procedures. The author proposes to shift the emphasis to current control, since it allows you to promptly prevent possible violations at industrial enterprises executing the state defense order.
Keywords. State defense order, military-industrial complex, banking support, preliminary control, current control, final control.
Как установлено в ст. 3 п. 1 Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», «государственный оборонный заказ - установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации».
Государственный оборонный заказ (ГОЗ) играет важную роль в российской экономике. Оценить его вклад в национальную экономику в стоимостном выражении по данным открытых источников затруднительно, т.к. соответствующие бюджетные расходы носят закрытый характер. Тем не
ГРНТИ 78.75.33 © Рогатин С.И., 2021
Сергей Иванович Рогатин - кандидат экономических наук, доцент кафедры проектного менеджмента Института экономики и права МИРЭА - Российского технологического университета (г. Москва). Контактные данные для связи с автором: 129337, г. Москва, Ярославское ш., 2 (Russia, Moscow, Yaroslavsko-ye road, 2). Е-mail: [email protected].
менее, можно сделать некоторые оценки. Так, «расходная часть бюджета, выделенная в 2020 году Минобороны, составляет 1,894 трлн рублей. В 2019 году расходы министерства обороны составили 1,776 трлн. Большая часть расходов, 1,056 трлн рублей, будет потрачена на национальную оборону» (цит. по: https://www.interfax.ru/business/677950, стилистика исходного текста сохранена).
При этом известен стратегический ориентир в финансировании оборонных расходов, сформированный около десяти лет назад: «Дмитрий Медведев [на момент выхода цитируемой публикации, в 2010 году, являлся Президентом Российской Федерации - прим. авт.] вчера на совещании по бюджету силовых ведомств, где обсуждались в том числе расходы на госпрограмму вооружений до 2020 года, поручил довести долю современного вооружения в армии к 2015 году до 30%. Расходы на содержание и оснащение будут выдерживаться в пропорции 30 на 70» (цит. по: https://www.kommersant.ru/doc/1375051).
С учетом приведенных данных, можно оценить расходы федерального бюджета по ГОЗ в сумму около 700 млрд рублей в год, или, при диапазонной оценке, 0,5-1,0 трлн рублей в год. Насколько велика эта сумма? «Федеральный бюджет РФ в 2020 году... был исполнен с дефицитом 4,102 трлн рублей... Доходы составили 18,723 трлн рублей, или 90,9% к общему утвержденному объему на год, расходы - 22,82 трлн рублей (116,1%, или 95,7% к сводной бюджетной росписи с учетом внесенных изменений)» (цит. по: http://www.finmarket.ru/main/news/5396405). То есть, величина ГОЗ может быть оценена в 2,2-4,3% расходной части федерального бюджета.
По мнению автора, это весьма значительная сумма, расходование которой требует строгого контроля. Его необходимость определяется периодически выявляемыми нарушениями в этой сфере. Приведем некоторые примеры, подтверждающие факты хищений и злоупотреблений при реализации ГОЗ, взятые из средств массовой информации:
• «задержаны четверо подозреваемых в хищении более 800 млн рублей у госкорпорации [в тексте информационного сообщения речь идет о «Ростехе» - прим. авт.] при выполнении оборонного заказа. Денежные средства, полученные незаконным путем, присваивались и распределялись между соучастниками» (см. https://www.interfax.ru/russia/511121, дата публикации 01.06.2016);
• «челябинское СКБ «Турбина» ... необоснованно завышала цены на закупаемые комплектующие для работ в рамках гособоронзаказа. В результате ... причинен ущерб на сумму более 200 млн рублей» (см. https://www.znak.com/2019-04-17/delo_o_hichenii_na_oboronnom_predpriyatii _v_chelyabinske_vozbudili_posle_vnutrenney_proverki, дата публикации 17.04.2019);
• «Кировский районный суд Санкт-Петербурга приговорил к трем годам заключения гендиректора АО "Новит про" Андрея Петрова по делу о хищении средств министерства обороны РФ при выполнении госконтракта... Суд установил, что с 2012 по 2017 год Петров в составе объединенной преступной группы получил бюджетные денежные средства минобороны в рамках исполнения государственного оборонного заказа в сумме более 368 миллионов рублей и похитил их» (см. https://ria.ru/20200713/1574305456.html, дата публикации 13.07.2020).
По нашему мнению, основным объектом контроля при исполнении ГОЗ должны являться первичные производственные звенья этой системы - предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК), которые непосредственно выполняют работы в рамках ГОЗ. Этот выбор приоритетной сферы контроля обусловлен тем обстоятельством, что именно здесь наиболее часто выявляются злоупотребления, т.к. на уровне предприятий оформляются первичные финансовые документы, определяющие структуру и величину понесённых затрат, их оправданность и законность.
Как мы отмечали в своей более ранней работе, «ОПК объединяет в себе предприятия различных отраслей, занятые разработкой, испытаниями, производством, ремонтом и т.д. вооружения и военной техники, а также всесторонним обеспечением этих процессов. В силу сложного характера организации ОПК и высокой значимости результатов его деятельности для национальной обороны, взаимодействие между государственными заказчиками (представителями силовых министерств и ведомств) и предприятиями ОПК требует строгой нормативно-правовой регламентации» [1].
Заметим, что контроль за порядком взаимодействия государственных заказчиков и предприятий ОПК, являющийся частью системы публичного контроля в Российской Федерации [2], носит, в определенной степени, вторичный характер, т.к. не позволяет в полной мере выявлять возможные
22
Менеджмент, государственное и муниципальное управление
ошибки и пресекать нарушения, «легитимизированные» учетными службами предприятий и отраженные в первичных документах.
Важность контроля в рассмотренной области, помимо сугубо экономических соображений (через ГОЗ, как было указано выше, перераспределяются значительные бюджетные ресурсы) определяется тем, что сама специфика оборонной сферы требует специального регулирования, которое определяет особые правила для деятельности в сфере исполнения ГОЗ [3]. Это специальное регулирование определяется, по нашему мнению, двумя обстоятельствами:
• во-первых, обращение конечного продукта ОПК - средств ведения вооруженной борьбы - и на национальном, и на международном уровне регламентируется специальными правилами, что вытекает из общественной опасности свободного, неконтролируемого властями оборота вооружения. В этой связи любые нарушения в этой сфере представляют особую общественную опасность;
• во-вторых, развитый национальный ОПК - залог национального суверенитета России, в этой связи организация его деятельности, в том числе производственной и сбытовой, находится в поле пристального внимания государства. И любые сбои, вызванные как случайными ошибками, так и умышленными действиями конкретных лиц, должны решительно пресекаться со стороны государства.
Именно поэтому в Российской Федерации установлены специальные правила «государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения, выполнения государственного оборонного заказа и государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа, определены основные принципы и методы государственного регулирования цен на товары, работы, услуги по государственному оборонному заказу» (ст. 1 Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»).
Нормами Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» регулируется деятельность всех предприятий ОПК. В том числе, главой 5.1 указанного закона регламентируется порядок организации и осуществления контроля и надзора в сфере ГОЗ, а главой 3.1 - порядок банковского сопровождения ГОЗ. Следует отметить, что хотя банковское сопровождение, формально говоря, законодательно отделено от контроля и надзора, фактически оно выступает его важным инструментом. На осуществляющие его банки, де-факто, возложена государственная функция по контролю за финансовыми транзакциями предприятий промышленности, исполняющих ГОЗ.
При этом контроль, осуществляемый через банковское сопровождение, по нашему мнению, более эффективен, чем осуществляемый в рамках плановых и неплановых проверок, регламентированных главой 5.1 закона о ГОЗ. Этот вывод основывается на следующем соображении. В литературе по менеджменту выделяется три вида контроля: предварительный, текущий и заключительный [4]. Глава 5.1 Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» по существу регламентирует процедуры заключительного контроля. Он осуществляется после фактического выполнения работ, когда повлиять на их результаты уже нельзя.
Иными словами, если в ходя проводимых проверок предприятий ОПК выявляются нарушения по ГОЗ, они не всегда могут быть устранены. В случае выявления фактов нанесения государству материального ущерба, в дело вступают правоохранительные органы, но и их усилия не всегда приводят к восстановлению ситуации. Неправомерно использованные бюджетные средства не всегда оказывается возможным вернуть в доход государства из-за длительности и непредсказуемости исхода судебных процедур, возможности выведения этих средств, например за рубеж, невозможности определения местонахождения лиц, подлежащих привлечению к ответственности и т.д.
Результаты заключительного контроля используются как «исходные данные» для контроля предварительного. Последний представляет собой реализацию комплекса правил и процедур, направленных на создание предпосылок для недопущения нарушений, для нормального протекания управляемых процессов [5]. По сути дела, в рамках анализируемого нами в этой статье Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», все его основное содержание, направленное на регламентацию различных аспектов ГОЗ, и может быть отнесено к предметной области предварительного контроля.
При этом, если заключительный контроль осуществляется слишком поздно для того, чтобы повлиять на ход и исход контролируемых процессов, предварительный контроль - напротив - не способен оказать воздействия на их нормальное течение, т.к. осуществляется чересчур рано. Он является лишь способом удостовериться, что для нормального исполнения ГОЗ созданы необходимые предпосылки. А как эти предпосылки, этот потенциал успеха, трансформируются в результаты -заранее сказать сложно. Например, у автора данной статьи нет сомнений, что приведенные выше факты нарушений в сфере ГОЗ, на стадии предварительного контроля, не могли быть предсказаны.
Именно поэтому наиболее эффективным видом контроля является контроль текущий. А он реализуется через банковское сопровождение ГОЗ. По существу, в данном случае мы имеем возможность наблюдать специфическую форму государственно-частного партнерства, перспективы использования которого в ОПК достаточно значительны [6]. Формально говоря, банковское сопровождение ГОЗ, осуществляемое уполномоченными банками в отношении предприятий промышленности, исполняющих ГОЗ, государственно-частным партнерством (в том смысле, что вкладывает в это понятие законодательство) не является, но налицо все признаки партнерства.
Действительно, коммерческий банк получает от участия в банковском сопровождении несомненную экономическую выгоду в форме привлечения на свои счета значительных средств новых клиентов - предприятий ОПК, использование которых способно принести банку дополнительный доход, а также улучшение иных показателей деятельности. Государство же получает полезный эффект в виде повышения эффективности контроля за расходование общественных (бюджетных) ресурсов, что является социально значимым явлением.
В некотором смысле банковское сопровождение ГОЗ, рассматриваемое как форма осуществления текущего контроля, схоже с системой «тотального управления качеством», когда меры по обеспечению качества продукции носят «встроенный» характер [7], т.к. контроль качества осуществляется «снизу», за счет чего регулирующее воздействия становится более оперативным. Аналогичным образом, банковское сопровождение ГОЗ открывает широкие возможности для регулирования процессов его исполнения, что обеспечивает превентивную борьбу с нарушениями и повышает эффективность контроля.
ЛИТЕРАТУРА
1. Рогатин С.И. Государственный оборонный заказ и его исполнение промышленностью // Актуальные вопросы развития современного общества: сборник научных статей 4-й международной научно-практической конференции, (20 марта 2020 года). Курск: Юго-Зап. гос. ун-т, 2020. С. 86-90.
2. Плотников В.А., Федотова Г.В. Генезис контроля в системе публичного управления России // Экономическое возрождение России. 2013. № 2 (36). С. 101-110.
3. Князьнеделин Р.А., Курбанов А.Х., Плотников В.А. Государственный заказ как инструмент промышленной политики в оборонно -промышленном комплексе: теория и практика: монография. СПб., 2013.
4. Баранова Н.В. Соотношение предварительного, текущего и заключительного контроля в системе управления проектом на предприятии // Экономика и предпринимательство. 2016. № 12-3 (77). С. 1138-1142.
5. Замятин В.В. Предварительный финансово-бюджетный контроль как вид финансового контроля // Проблемы права. 2011. № 1 (27). С. 177-179.
6. Князьнеделин Р.А., Курбанов А.Х., Крекотнев Р.Н. Применение модели государственно-частного партнерства как инструмента развития предприятий оборонно-промышленного комплекса и частных операторов // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2019. № 2 (116). С. 47-53.
7. Коломиец Е.А., Рогатин С.И. Показатели качества процесса создания геоинформационной продукции // Качество в производственных и социально-экономических системах. Сборник научных трудов 6-й Международной научно-технической конференции. Курск, 2018. С. 282-285.
