CC BY
13
МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ РЕГИОНОВ
Т. В. ГРИЦЮК,
кандидат экономических наук, доцент Гэсударственный университет управления
По оценкам экспертов Совета Федерации РФ', сбалансированность федерального бюджета не должна быть самоцелью, не должна достигаться любой ценой, даже если это и позволяет в определенной мере снизить долговое бремя государства.
Прежде всего, бюджетная политика должна строиться на исходном положении о том, что целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета как такового (тем более нефедерального бюджета). При этом экономический смысл имеет лишь циклическая сбалансированность бюджетной системы в целом, что означает ориентацию бюджетных расходов на динамику потребностей всей финансовой системы страны в ресурсах в зависимости от той или иной стадии экономического цикла.
В этом случае критериями целевой ориентации бюджетной политики должны стать рост объемов производства как страны в целом, так и ее территорий на основе структурных изменений пропорций накопления и потребления ВВП, повышение реальныхдоходов населения, расширение совокупного внутреннего спроса, а не задача финансовой стабилизации как таковой.
Оценка финансового потенциала территории на основе консолидированного бюджета
Среди комплекса проблем, связанных с обобщением информации по общественным финансам, интересным представляется анализ доходов и расходов всех видов бюджетов и внебюджетных фондов, оценка влияния на их структуру степени фискальной децентрализации. Просуммировав доходы и расходы регионального и местных бюджетов, а также имеющие территориальную «привязку», доходы и расходы федерального бюджета, можно
1 Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2002.
получить так называемый консолидированный бюджет региона. Анализ консолидированных и расширенных бюджетов дает возможность получить новую информацию о целом ряде аспектов общественных финансов, в том числе и о степени фискальной децентрализации во взаимоотношениях центра и регионов.
На региональном уровне сегодня решаются первостепенные задачи социально-экономического развития субъектов РФ. Поэтому огромную роль играет эффективное использование территориальных ресурсов. В связи с приоритетным участием самих регионов в разрешении возникающих на их уровне проблем и удовлетворении своих потребностей встает вопрос об оценке финансовых возможностей для реализации принимаемых решений. Речь идет об определении объема ресурсов, которые могут быть мобилизованы на территории для финансирования всех сфер деятельности в регионе. Без знания реальных финансовых возможностей территории, которые могут быть получены на основе анализа параметров консолидированного бюджета, вряд ли возможно принятие обоснованных решений в области налоговой политики, при оценке перспективности крупных инвестиционных проектов и т.п. На наш взгляд, финансовый потенциал территории представляет собой совокупные финансовые ресурсы, мобилизуемые внутри региона.
Структура консолидированного бюджета Российской Федерации на 2003 г. представлена в табл. 1. Динамика изменения доходной базы консолидированного бюджета РФ приведена на рис. 1.
Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральным и региональными бюджетами. Поэтому для получения полно-
Таблица 1
Структура консолидированного бюджета Российской Федерации на 2003 г. (млрд руб.)
Статьи консолидированного бюджета Федеральный бюджет Бюджеты территорий Консолидированный бюджет
Всего доходов, в том числе: 2417,8 1 903,6 4 321,4
Налоговые доходы 1 892,4 1 329,5 3 221,9
Неналоговые доходы 145,7 574,1 1 099,5
Доходы целевых бюджетных фондов 379,7 -
Всего расходов, в том числе: 232,6 1 857,2 4 185,8
Государственное управление и местное самоуправление 66,5 76,5 143,0
Судебная власть 25,4 1,3 26,7
Международная деятельность 54,0 - 54,0
Национальная оборона 346,1 - 346,1
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства 244,8 54,9 299,7
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу 39,9 2,3 42,1
Промышленность, энергетика и строительство 60,8 238,9 299,7
Сельское хозяйство и рыболовство 24,5 30,5 55,0
Жилищно-коммунальное хозяйство - 243,7 243,7
Образование 97,3 401,0 498,3
Здравоохранение и физическая культура 38,8 240,9 279,7
Социальная политика 150,9 144,7 295,6
Обслуживание государственного и муниципального долга 277,5 16,6 294,1
Финансовая помощь бюджетам других уровней 699,8 3,5 703,3
Расходы на проведение военной реформы 14,6 - 14,6
Источник: Данные Минфина России.
1995 1996 1997 1998
H
:р
Ш
■Il 1 Ы
1 1999 2000
2001 2002 2003
I Всего доходов,млрд руб. •Доля налоговых доходов,%
Рис. 1. Структура доходов консолидированного бюджета
го представления о бюджетной сфере в отдельных регионах необходимы составление и анализ консолидированного бюджета региона, под которым понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местного), «привязанные» к территории субъекта Федерации. Динамика распределения доходов консолидиро-
ванного бюджета РФ по уровням бюджетной системы представлена в табл. 2.
Уравнение консолидированного бюджета региона может быть представлено следующим образом: Я - Е= 5 + В где К — собранные на территории региона доходы (налоговые и неналоговые) в бюджеты всех иерархических уровней (федеральный, региональный и местные);
Е — расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местных) на территории региона, не связанные с перераспределением доходов между бюджетами разных уровней;
¿" — сальдо (абсолютное значение) бюджетных финансовых потоков между Центром и регионами; для регионов-доноров сальдо финансовых потоков отрицательное, для регионов-реципиентов - положительное;
Годы
1 Налоговые доходы, млрд руб.
Примечание:
Рассчитано по данным Министерства по налогам и сборам («Российская газета». 2003, 28 января).
* Приводится в опубликованной формулировке. По принятой классификации уровней бюджетной системы — бюджеты субъектов РФ. Параллельное использование этих терминов нередко встречается в публикациях по бюджетной тематике. ** Налоги и сборы, поступающие в консолидированный бюджет РФ (принимаются за 100%).
Таблица 2
Распределение доходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы на 2001 — 2002 гг.
Наименование доходов 2001 г. 2002 г. 2002 г. по сравнению с 2001 г.
Всего, 100,0 100,0 *
В том числе:
Налоги и сборы в консолидированный бюджет 75,55 84,75 +9,19
В том числе:
В федеральный бюджет 38,78 47,27 +8,49
Из него: единый социальный налог - 10,78
В территориальные бюджеты* 36,77 37,47 +0,7
Государственные внебюджетные фонды 24,45 15,26 -9,19
Налоги и сборы — всего** 100,0 100,0 *
В федеральный бюджет 51,33 49,34 -1,99
В территориальные бюджеты 48,67 50,66 + 1,99
В том числе:
Налог на прибыль (доход) организаций 27,54 19,88 -7,66
В федеральный бюджет 11,47 7,40 -4,07
В территориальные бюджеты 16,07 12,48 -3,59
Налог на доходы физических лиц 13,71 15,34 + 1,63
В федеральный бюджет 0,15 - -0,15
В территориальные бюджеты 13,56 15,34 + 1,63
НДС 25,62 22,85 -2,77
В федеральный бюджет 25,62 22,85 -2,77
В территориальные бюджеты - - -
Акцизы 12,32 11,15 -1,17
В федеральный бюджет 10,17 9,04 -1,13
В территориальные бюджеты 2,15 2,11 -0,04
Платежи за пользование природными ресурсами 8,02 14,35 +6,33
В федеральный бюджет 2,67 9,19 +6,52
В территориальные бюджеты 5,35 5,16 -0,19
Из них:
Налог на добычу полезных ископаемых - 11,82
В федеральный бюджет - 8,79
В территориальные бюджеты - 3,03
Другие налоги и сборы 12,79 16,43 +3,64
В федеральный бюджет 1,25 0,86 -0,39
В территориальные бюджеты 11,54 15,57 +4,03
И — разность между расходами и доходами консолидированного регионального бюджета (дефицит). В качестве этого показателя должна использоваться разность между значением дефицита, указываемого в статистической отчетности по исполнению региональных бюджетов, и не погашенным на конец года остатком предоставленных из федерального бюджета ссуд. Последние рассматриваются как один из механизмов финансовой помощи региональным бюджетам и, соответственно, относятся на сальдо бюджетных финансовых потоков между центром и регионами.
Смысл этого уравнения достаточно прост. На территории региона, с одной стороны, собирается
определенный объем доходов (поступающих в бюджеты всех уровней). С другой стороны, также из бюджетов всех уровней на территории региона финансируются те или иные расходы (без внутренних оборотов). Разница между общими суммами собранных на территории доходов и осуществляемыми расходами, во- первых, выражается в дефиците региональных бюджетов, во-вторых, компенсируется за счет перераспределения средств между регионами как в форме финансовой помощи региональным бюджетам из федерального, так и в виде непропорциональных по отношению к зачисленным с территории региона в федеральный бюджет доходам прямых расходов федерального бюджета.
Более подробно уравнение консолидированного бюджета может быть представлено следующим образом:
/?.+/?.+ Л. - Е.- е.-Е= Е + В + £> +
/6 гЬ !Ь ¡Ь гЬ 1Ь гЬ //)'
где Я]Ъ — собранные на территории регионов и зачисленные в федеральный бюджет налоговые и неналоговые доходы;
ЯгЬ - собранные на территории регионов и зачисленные в региональный бюджет налоговые и неналоговые доходы (собственные доходы региональных бюджетов);
Я1Ь — собранные на территории регионов и зачисленные в местные бюджеты налоговые и неналоговые доходы (собственные доходы местных бюджетов);
£/г>_прямые расходы федерального бюджета на территории;
ЕгЬ — расходы региональных бюджетов без внутренних оборотов (то есть без финансовой помощи местным бюджетам);
Еш - расходы местных бюджетов без внутренних оборотов (то есть без расходов по передаче бюджетных средств в другие бюджеты);
Т7- финансовая помощь из федерального бюджета региональным бюджетам;
В - баланс финансовых потоков между центром и регионами, то есть разность между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходам и и общим объемом расходов федерального бюджета на территории (суммой финансовой помощи региональным бюджетам и прямыми расходами);
й — дефицит региональных бюджетов (бюджетные ссуды включаются в финансовую помощь из федерального бюджета);
/)й - дефицит местных бюджетов.
Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральным и региональными бюджетами. Поэтому для получения полного представления о бюджетной сфере в отдельных регионах необходимы составление и анализ консолидированного бюджета региона, под которым
2 Данные по расходам как региональных, так и федерального бюджета, а также налоговым и неналоговым доходам региональных бюджетов — окончательные (Минфина России), доходам федерального бюджета - оперативные (МНС России).
понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального, местного), «привязанные» к территории субъекта Федерации. Под расходами консолидированного бюджета подразумеваются расходы без внутренних оборотов.
Соотношение доходов и расходов (без внутренних оборотов) консолидированных бюджетов регионов является одним из показателей, которые отражают степень бюджетной независимости субъектов Федерации.
Хотя само понятие консолидированного бюджета региона являет чисто умозрительным, смысл рассматриваемого параметра прост. Отношение доходов и расходов консолидированного бюджета показывает, мог бы тот или иной регион существовать как независимый субъект и каким был бы в этом случае дефицит или профицит его бюджета.
В среднем по регионам отношение доходов к расходам консолидированных бюджетов в 1998 г. составило 107%, в 1999 г. - 120%2. Регионов, где доходы превышали расходы (или так называемых бездотационных регионов), было соответственно 20 и 32. Из числа бездотационных регионов в 1998 г. в дотационные в 1999 г. перешла одна лишь Новосибирская область (для нее был характерен и переход из регионов-доноров в регионы-реципиенты). Соответственно, стабильно бездотационными регионами в 1998 — 1999 гг. являлись 19 субъектов Федерации, в 1999 г. стали бездотационными 13 субъектов Федерации. В целом, однако, межрегиональные различия относительно постоянны (коэффициент корреляции между показателями 1998 и 1999 гг. составил 0,91). Наибольшие изменения характерны преимущественно для малочисленных и экономически слаборазвитых автономных округов и республик юга России. В большинстве регионов, как и в среднем по России, отношение доходов к расходам в 1999 г. выросло. Среди относительно крупных регионов наиболее заметное сокращение отношения доходов к расходам было характерно для Магаданской области (на 20 пп.), Республики Марий Эл (на 11 пп.) и Омской области (на 8 пп.)
Лидером по показателю отношения доходов к расходам в оба рассматриваемых года являлась Москва (в 1998 г. - 171%, в 1999 г. - 191%). В 1998 г. за ней следовала Московская область (143%), далее - Ханты-Мансийский АО и Самарская область. В 1999 г. на второе место вышла Самарская область (182%), Ханты-Мансийский АО остался на третьей позиции. Различия между субъектами Федерации в основном соответствуют сложившимся представлениям о диспропорциях в уровне экономическо-
Таблица З3
Доля прямых федеральных расходов в общей сумме расходов консолидированных бюджетов
Доля расходов, % Население Регионы
Менее 15 20,8 млн чел. или 14,2% Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО, Республики Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Вологодская, Тюменская области, Таймырский, Ненецкий АО, Самарская область, Корякский АО, Оренбургская, Ленинградская области
15-20 45,9 млн чел. или 31, 4% Липецкая область, Красноярский край, Пермская, Белгородская области, Удмуртская Республика, Челябинская, Волгоградская, Ярославская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская области, г. Москва, Краснодарский край, Иркутская, Ульяновская, Свердловская области
20-25 43,8 млн чел. или 30,0% Эвенкийский АО, Омская область, Кабардино-Балкарская Республика, Саратовская область, Республика Карелия, Московская область, Республика Хакасия, Кировская область, Алтайский край, Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Мордовия, Орловская, Костромская, Владимирская, Курская, Тверская, Магаданская, Рязанская области, Республики Адыгея, Чувашская, . Амурская, Пен- земская, Воронежская, Псковская, Астраханская, Смоленская области, г. Санкт-Петербург, Архангельская область, Республика Бурятия
25-30 17,2 млн чел. или 11, 8% Тамбовская область, Агинский Бурятский АО, Томская, Кемеровская, Калининградская области, Приморский край, Чукотский АО, Ивановская область, Коми-Пермяцкий АО, Карачаево-Черкесская Республика, Сахалинская, Курганская области, Республика Марий Эл, Хабаровский, Ставропольский края
Более 30 18,3 млн чел. или 12,5% Калужская область, Республики Коми, Калмыкия, Камчатская область, Республика Северная Осетия-Алания, Еврейская автономная область, Тульская, Новосибирская, Брянская, Читинская области, Республика Ингушетия, Ростовская область, Республики Дагестан, Тыва, Алтай
го развития регионов. К числу бездотационных регионов относятся главным образом крупные промышленно развитые регионы, нефте- и газодобывающие автономные округи. Наименее бедственное положение, как этого и следовало ожидать, сложилось в республиках Северного Кавказа и Южной Сибири, большинстве автономных округов. Вместе с тем есть и обращающие на себя внимание исключения. К их числу относится Татарстан, где доходы меньше расходов, Калмыкия, занявшая в 1999 г. пятое место среди регионов по отношению доходов к расходам.
Однако доходы зависят не только от уровня экономического развития территории, но и от налоговых усилий властей (прежде всего региональных). Это означает, что в ряде случаев при соответствующем желании федеральных или региональных властей доходы могут быть увеличены, а расходы сокращены, а субъект Федерации может перейти из числа дотационных в бездотационные.
Одной из основных характеристик консолидированных бюджетов регионов может являться соотношение федеральных и региональных расходов (без внутренних оборотов) на территории субъек-
3 По данным центра стратегических исследований института «Восток-Запад».
4 Доля федеральных расходов сократилась лишь в 13 регионах, причем в большей части из них незначительно. Заметное сокращение имело место лишь в Москве (на 8,6 пп.), Орловской и Брянской областях (на 4 - 4,5 пп.) и Якутии (на 3,4 пп.).
та Федерации. В целом по России прямые федеральные расходы, имеющие территориальную привязку, составляют немногим менее пятой части всех расходов — суммы прямых федеральных расходов и расходов региональных бюджетов (18,4% в 1998 г. и 19,3% в 1999 г.) Отдельные регионы по данному показателю заметно различаются (табл. 3).
Пропорции между федеральными и региональными расходами на протяжении 1998 — 1999 гг. в отдельных субъектах Федерации оставались в значительной степени стабильными (коэффициент корреляции 0,87). В подавляющем большинстве регионов доля федеральных расходов в 1999 г. выросла по сравнению с 1998 г.4. Наиболее значительным это увеличение было в экономически слаборазвитых национальных автономиях — Дагестане (на 18 пп.), Республиках Ингушетия, Калмыкия, Тыва (на 13пп.), Республике Алтай и Усть-Ордынском Бурятском АО (на 10— 11 пп.).
Различия между регионами подоле федеральных расходов в общей сумме бюджетных расходов в значительной степени закономерны. Повышенная доля федеральных расходов характерна:
а) для многих экономически слаборазвитых регионов, где низки удельные расходы региональных бюджетов;
б) для регионов, где есть необходимость в больших масштабах расходов по отдельным статьям. Это Брянская и Тульская области, куда направляются значительные средства по статье «ликвидация по-
1998
следствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий», Ростовская область. В меньшей степени — Республика Коми, где велики расходы на поддержку угольной отрасли, Новосибирская область, являющаяся одним из трех ведущих российских научных центров. Повышенная для уровня их экономического развития доля федеральных расходов характерна также для Москвы и Санкт-Петербурга — двух других ведущих научных, а также культурных, образовательных центров.
Наоборот, самая низкая доля федеральных расходов (не более 5%) отмечена в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском АО, Татарстане и Башкирии. Причины этого достаточно очевидны. Названные автономные округи являются наиболее финансово обеспеченными и, очевидно, особо не нуждаются в финансировании из федерального бюджета. Татарстан и Башкирия имеют особые отношения с федеральным центром. Они оставляют на своей территории повышенную долю доходов и, соответственно, имеют большие возможности по осуществлению финансирования из региональных бюджетов. По этой же причине в число регионов с пониженной долей расходов федерального бюджета попадает также Якутия.
Проведенный Институтом «Восток-Запад»5 анализ позволил зафиксировать обратную зависимость между долей федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета региона и расходами региональных бюджетов в расчете надушу населения (с учетом прожиточного минимума). Коэффициент корреляции между этими показателями составил в 1998 г. 0,53 и в 1999 г. -0,55. Междудолей федерального бюджета в общей сумме расходов и прямыми расходами федерального бюджета надушу населения с учетом прожиточного минимума также существует зависимость, но только прямая (чем больше удельные федеральные расходы, тем выше и их доля). В 1998 г. соответствующий коэффициент корреляции составил 0,58, в 1999 г. он снизился до 0,41.
1999
2000
2001
Годы
Федеральный бюджет
- Региональный бюджет;
Рис. 2. Расходы консолидированного бюджета
Основываясь на приведенных данных и указанных закономерностях, вполне справедливо говорить о том, что доля федеральных расходов в общей сумме бюджетных расходов зависит в немалой степени объективных причин, однако очевидно влияние и субъективных факторов. Например, очень низкая доля расходов федерального бюджета в Корякском АО и, наоборот, высокая в отнюдь не самой проблемной Калужской области.
В 2000 г. соотношение расходных бюджетных полномочий между бюджетными уровнями было следующим: расходы бюджетов субъектов федерации составляли 51,5%, а доля федерального бюджета - соответственно 48,5%. В 2002 г. расходы федерального бюджета составили 12,5% ВВП, а региональных- 15,1% ВВП. Примерно те же пропорции были запланированы на 2003 г. Объем помощи регионам сохранился на уровне 29 - 30% всех расходов.
Анализ тенденций перераспределения бюджетных расходов между федеральным центром и регионами характеризуется данными, представленными на рис 2.
Такое соотношение финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения доходных и расходных полномочий разных уровней бюджетной системы страны, противоречит не только интересам стабилизации бюджетной системы в интересах развития общества, но и действующему законодательству (ст. 48 Бюджетного кодекса РФ).
{Продолжение следует)
5 Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». М.: МАКС Пресс, 2001.
