CC BY
195
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2016, № 6, с. 137-146
137
УДК 347.963
МЕХАНИЗМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С НЕПОДНАДЗОРНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
© 2016 г. И.А. Кузьмин, А.Ю. Усов
Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Иркутск
grafik-sovetnik@rambler.ru
Пивтутола с редакцою 15.10.2016
Представлены результаты исследования теоретико-правовых и юридико-практических особенностей взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами. Рассмотрены проблемы выделения и обозначения неподнадзорных прокуратуре государственных органов с акцентом на Федеральное собрание России, Президента России (и органы, действующие при Президенте России), Правительство России, федеральные суды и мировых судей, Уполномоченного по правам человека в России, Счетную палату России и Центральную избирательную комиссию России. Названы разнообразные основания и формы взаимодействия прокуратуры России с неподнадзорными государственными органами. При характеристике механизма такого взаимодействия обозначена его цель, стадии с объективной и субъективной стороны, а также средства механизма правового воздействия (нормы права, правоотношения и индивидуальные правовые акты). Сделан вывод о наличии реальных перспектив для дальнейших исследований в этой области, отмечена высокая актуальность поднятой проблематики.
Ключесые влиса: прокуратура, неподнадзорные субъекты, государственные органы, основания взаимодействия, формы взаимодействия, механизм взаимодействия.
1. Система неподнадзорных прокуратуре государственных органов Российской Федерации
Неподнадзорные прокуратуре Российской Федерации государственные органы - это органы власти России, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации не осуществляется прокурорский надзор. Неподнадзорными прокуратуре органами, исходя из сравнительного анализа п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) и Приказа Росстандарта от 26.04.2011 г. № 60-ст (ОК 006-2011) «Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления», в Российской Федерации являются Администрация Президента Российской Федерации и ее подразделения (в том числе Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей), Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Счетная палата
Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации [1].
Приведенный перечень неподнадзорных прокуратуре государственных органов не является замкнутым и неизменяемым с течением времени. Расширение или сужение закрепленного в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре перечня поднадзорных прокуратуре России государственных органов либо создание новых неподнадзорных государственных органов может повлечь изменение приведенного перечня органов власти, в отношении которых прокурорский надзор в Российской Федерации не осуществляется.
В теории прокурорской деятельности имеет место дискуссия о поднадзорности органам прокуратуры Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и иных избирательных комиссий [2], Центрального банка Российской Федерации и его региональных отделений [3], Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, а также управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации [4].
Представляется, что Центральную избирательную комиссию Российской Федерации следует считать неподнадзорным государственным органом, поскольку в Законе о прокуратуре или в другом федеральном законе она не указана в числе государственных органов, в отношении
которых прокуратура Российской Федерации осуществляет прокурорский надзор, формируется федеральными органами государственной власти (палатами Федерального собрания Российской Федерации, Президентом Российской Федерации), в отношении которых не распространяется надзорная компетенция прокуратуры Российской Федерации.
Иные избирательные комиссии, в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - это избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участковые избирательные комиссии, формируются не федеральными поднадзорными прокуратуре Российской Федерации органами власти, и закон не предусматривает оснований для исключения их из числа поднадзорных органов власти. Следовательно, прокуроры полномочны осуществлять надзор за законностью действий и актов избирательных комиссий, являющихся нижестоящими по отношению к Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Дискуссия о неподнадзорности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и его региональных отделений связана с тем, что согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и указанным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Аргументов в пользу неподнадзорности прокуратуре Российской Федерации Банка России добавило то, что в ноябре 2014 года на фоне резкого падения курса рубля депутаты Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации Евгений Федоров и Антон Романов направили запрос на имя Генерального прокурора Российской Федерации (далее - Генеральный прокурор) Юрия Чайки. Законодатели просили проверить законность действий Банка России, которые, по их мнению, нарушали ряд законов и привели к резкому падению курса рубля. Первый заместитель Генерального прокурора - Александр Буксман направил на это обращение депутатам ответ, где указал, что данные вопросы регулирования денежно-
кредитной политики относятся к экономической деятельности государства, а согласно Закону о прокуратуре Генеральная прокуратура Российской Федерации (далее - Генеральная прокуратура) не имеет компетенции по их правовой оценке [5].
Изложенные обстоятельства не дают достаточных оснований считать Банк России неподнадзорным прокуратуре Российской Федерации государственным органом. В теории прокурорской деятельности Банк России и его региональные отделения считаются поднадзорными прокуратуре России государственными органами, при этом их рассматривают в качестве органов ведомственного банковского надзора (контроля) [3], прокурорский надзор за которыми прокуратура Российской Федерации осуществляет в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона о прокуратуре, где в числе поднадзорных государственных органов указаны органы контроля.
Имеются также и конкретные примеры из практики, когда не только в региональных отделениях, но и в самом Банке России органы прокуратуры Российской Федерации осуществляли прокурорско-надзорные проверки. Так, в 2006 году в связи с убийством первого заместителя председателя Банка России Генеральная прокуратура не ограничилась только принятием мер уголовно-правового характера и в отношении Банка России была проведена надзорная проверка исполнения законодательства, регламентирующего вопросы банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. По итогам рассмотрения представления Банк России отчитался о предпринятых в этой связи действиях и издал специальный приказ [6]. Проведение этой проверки органами прокуратуры послужило основанием для начала дискуссии о необходимости изменения статей 1, 21, 26 Закона о прокуратуре и включения Банка России в число поднадзорных прокуратуре России субъектов, обладающих функциями органов контроля, т.е. тех, на которые распространяется прокурорский надзор [3]. Кроме того, в 2015 году Генеральная прокуратура внесла в Центральный банк Российской Федерации представление об устранении нарушений в сфере соблюдения законодательства о контроле за ломбардами и организациями, предоставляющими микрофинансовые услуги [7], законность проведения прокурорских проверок в Банке России при этом не оспаривалась. В дополнение к сказанному отметим, что в середине лета 2016 г. Генеральной прокуратурой была инициирована проверка Банка России в части надзорного блока, то есть одного из глав-
ных направлений деятельности главного банковского регулятора [8].
Вместе с тем, во избежание путаницы и двусмысленности толкования п. 2 статьи 1 Закона о прокуратуре, правильнее, как представляется, указать в числе объектов, в отношении которых прокуратура Российской Федерации осуществляет прокурорский надзор, по аналогии со Следственным комитетом Российской Федерации, и Центральный банк Российской Федерации (Банк России).
В 2011 году возникал вопрос и о законности проведения прокурорских проверок в системе Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. При этом глава Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации ссылался на то, что в ст. 21 Закона о прокуратуре приводится исчерпывающий список объектов прокурорского надзора, в который Судебный департамент не входит. По его словам, прокуратура Российской Федерации, в частности, надзирает за соблюдением закона в федеральных органах исполнительной власти. Однако на Судебный департамент и его территориальные органы эта норма не распространяется, поскольку они не являются государственными органами исполнительной власти.
Точку в данной дискуссии поставил председатель Верховного Суда Российской Федерации Вячеслав Лебедев, указав, что «сотрудник Судебного департамента - не судья, у него нет специального статуса, нет и специального порядка привлечения его к ответственности, в том числе и к уголовной. Поэтому, если у прокурора есть повод и основание для возбуждения уголовного дела в отношении сотрудника Судебного департамента, он вправе провести проверку его деятельности в Судебном департаменте» [4].
Как показывает практика, деятельность прокуратуры России осуществляется не изолированно от неподнадзорных государственных органов, а, наоборот, в тесном сотрудничестве и взаимодействии с ними, т. к. существует достаточное количество точек соприкосновения прокурорской деятельности и деятельности этих органов. При этом взаимодействие прокуратуры Российской Федерации с указанными государственными органами реализуется исключительно на равноправной основе, чем существенно отличается от взаимодействия с поднадзорными государственными органами.
Перечисленные неподнадзорные прокуратуре Российской Федерации органы власти реализуют государственные функции в целях защиты ценностей, установленных Конституцией Российской Федерации. Поэтому прокуратура Российской Федерации, действующая в целях
обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, не может не взаимодействовать с ними.
2. Основания, формы и содержание механизма взаимодействия прокуратуры
с неподнадзорными государственными органами Российской Федерации
Анализ вышеизложенного приводит авторов к мысли о необходимости выстраивания прокуратурой России эффективного механизма взаимодействия с неподнадзорными государственными органами и побуждения таковых к сотрудничеству с органами прокуратуры. Реальная, насущная потребность осуществления такого взаимодействия обусловливает необходимость проведения как общетеоретических, так и отраслевых исследований, посвященных этой тематике, в том числе и в целях должного обоснования совершенствования законодательства, регулирующего этот вид деятельности органов прокуратуры. В связи с этим нами будут специально затронуты следующие вопросы, посвященные данной проблематике:
а) основания взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами;
б) формы взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами.
в) элементы (содержание) механизма взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами.
2.1. Основания взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами Российской Федерации
Основания взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными субъектами получают свое непосредственное отражение в положениях законодательства либо логически вытекают из полномочий, особенностей, а также принципов организации и деятельности государственного аппарата.
Примером первой группы оснований (также называемых правовыми) может послужить п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре, предусматривающий обязанность Генерального прокурора информировать Президента России о несоответствии постановлений Правительства России федеральным законам. При этом в настоящее время в отношении большинства из неподнадзорных государственных органов законом не предусмотрен порядок реагирования прокурора
на нарушения Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, совершенных этими органами власти1. В качестве дополнительного примера отметим, что в пп. 3 п. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» оговаривается право омбудсмена по поступившей жалобе обратиться в прокуратуру «с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи».
Вторая группа оснований (также называемых организационными) подразумевает возможность и важность построения взаимодействия между прокуратурой и неподнадзорными субъектами, исходя из особенностей функционирования государственного аппарата. Так, п. 15 ст. 20 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий. Обозначенная норма также может служить основой для выстраивания взаимодействия прокуратуры и избирательных комиссий [9]. Между тем осознание целей и перспектив прокурорско-надзорной деятельности зачастую является поводом для ведомственного нормотворчества. В частности, необходимость взаимодействия Генеральной прокуратуры с Федеральным собранием России предопределила создание ведомственного положения «об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации» (утв. приказом Генерального прокурора России от 17.09.2007 г. № 144). В п. 1.2 названного положения участие прокуратуры в обсуждении законопроектов в палатах Федерального собрания России признано основным направлением правотворческой деятельности прокуратуры.
2.2. Формы взаимодействия прокуратуры
с неподнадзорными государственными органами Российской Федерации
Формы взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами весьма разнообразны. К таковым принято относить:
• заключение соглашений о взаимодействии; обмен информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес;
• составление планов совместных мероприятий (планов взаимодействия);
• осуществление совместных плановых и внеплановых мероприятий, в том числе привлечение специалистов для проведения проверок исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдения прав и свобод человека и гражданина; совместное изучение причин нарушения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
• внесение совместных предложений государственным органам о совершенствовании их деятельности по обеспечению прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
• издание совместных разъяснений, информационных писем, иных организационно-распорядительных документов;
• взаимный обмен методическими материалами по вопросам совершенствования совместной деятельности;
• проведение совместных коллегий, семинаров-совещаний, «круглых столов», рабочих групп по актуальным проблемам применения законодательства;
• совместный анализ правоприменительной практики и действующего законодательства, в том числе коллизий и «пробелов» в нем;
• иные формы.
Кроме того, прокуратура Российской Федерации взаимодействует с судами и при осуществлении уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участии в рассмотрении дел судами в соответствии с процессуальным законодательством, возбуждении дел об административных правонарушениях и проведении административного расследования, а с палатами Федерального собрания Российской Федерации и Правительством Российской Федерации (как уже было отмечено) - в ходе участия в правотворческой деятельности.
2.3. Элементы механизма взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами Российской Федерации
Обращаясь к содержанию механизма взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными субъектами (далее - механизма взаимодействия), сконцентрируемся на его основных эле-
2
ментах: целях, стадиях и средствах .
Цель механизма взаимодействия заключается в повышении эффективности работы органов прокуратуры за счет выстраивания согласованной деятельности с неподнадзорными субъектами и раскрывается в ходе постановки и выполнения следующих задач:
1) построение информационного обмена между прокуратурой и неподнадзорными госу-
дарственными органами (так, 05.02.2014 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой России и Генеральной прокуратурой [10], в рамках исполнения которого в 2015 г. органом аудита в прокуратуру было направлено 109 материалов и по результатам рассмотрения было вынесено 177 представлений должностным лицам, объявлено 28 предостережений о недопустимости нарушения закона, возбуждено 76 дел об административных правонарушениях, в следственные органы передано 70 материалов [11]);
2) согласованное принятие правовых решений и участие в их принятии (так, согласно ч. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» по приглашению Председателя Верховного Суда России в заседаниях Пленума имеет право принимать участие Генеральный прокурор, согласно указу Президента России от 25.05.2012 г. № 715 в состав Совета безопасности России в качестве постоянного члена входит Генеральный прокурор);
3) проведение мероприятий научного (научно-методического, научно-аналитического) и прикладного (контрольно-надзорного, наблюдательного) характера совместно либо при участии неподнадзорных субъектов (так, 24.08.2016 г. с привлечением представителей Центральной избирательной комиссии Генеральной прокуратурой был проведен открытый форум «Выборы 2016», посвященный вопросам соблюдения избирательного законодательства [12], в силу указания Генерального прокурора от 08.09.2011 г. № 287/7 его первому заместителю было предписано создать рабочую группу по взаимодействию с Центральной избирательной комиссией для анализа информации и оперативного принятия мер прокурорского реагирования);
4) совместное обобщение материалов о нарушениях законов и иной юридически значимой информации (которое может осуществляться, например, в ходе взаимодействия прокуратуры и Администрации Президента России
[13]);
5) совместное обращение в государственные органы для совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности в соответствующей сфере (так, на основании п. 4 Соглашения «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» стороны соглашения вносят государственным органам совместные предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершен-
ствованию административных процедур, а также о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство);
6) иные задачи, вытекающие из обозначенных выше форм взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами.
Стадии механизма взаимодействия представляют собой последовательные этапы взаимной деятельности прокуратуры и неподнадзорных субъектов, посредством движения которых достигаются цели самого механизма. Стадии механизма взаимодействия могут быть раскрыты с внешней (объективной) и внутренней (субъективной) стороны.
Объектисние сыражение сзаимидейвтсия органов прокуратуры с неподнадзорными органами выражено во внешней официальной деятельности по установлению и осуществлению ими совместного сотрудничества. Ввиду качественного и количественного многообразия форм возможного и реального взаимодействия выделенные стадии носят общий характер.
1-я стадия: обращение для установления взаимодействия.
На данной стадии имеет место официальное обращение прокуратуры к неподнадзорному органу власти с предложением об установлении постоянного/временного сотрудничества либо поступившее в прокуратуру соответствующее обращение от неподнадзорного государственного органа. Согласно обычаям делового оборота на практике принято оформлять названные обращения в качестве служебных писем на официальном бланке, за подписью руководителя (исполняющего обязанности руководителя) органа и включать в состав письма примерное описание совместной деятельности (цели, сферу, формы и т.д.), которую предлагается осуществлять. Для конкретизации намерений инициатора сотрудничества последним к письму может быть приложен проект соглашения (договора) о совместной деятельности.
2-я стадия: рассмотрение вопроса о взаимодействии.
Поступившее от прокуратуры (в прокуратуру) письмо с предложением о взаимодействии рассматривается адресатом - уполномоченными должностными лицами государственного органа, и, в разумный срок (обычно не превышающий 1 месяца), ответ направляется инициатору совместной деятельности. Причем ответ может быть как положительным (с безусловным или частичным согласием на осуществление совместной деятельности), так и отрицательным (с отказом в сотрудничестве). В рамках данной стадии также может иметь место взаимное со-
гласование условий совместного взаимодействия (его уточнение) через официальную переписку.
3-я стадия: установление взаимодействия.
В случае получения положительного ответа (положительного результата официальной переписки) от предполагаемого участника взаимодействия стороны - государственные органы оформляют свое сотрудничество во взаимном документе (соглашении/договоре, ином акте), на основании которого возлагают на себя права и обязанности по совместной деятельности по определенному кругу вопросов. В момент взаимного подписания названного документа отношения сотрудничества считаются наступившими (установленными).
4-я стадия: реализация взаимодействия.
В процессе осуществления данной стадии прокуратура и неподнадзорный субъект (субъекты) в своей практической деятельности выполняют свои обязательства, конкретизированные в заключенном между ними документе о сотрудничестве (формы взаимодействия были рассмотрены ранее). Следует заметить, что результаты взаимодействия прокуратуры и неподна-здорных субъектов, как правило, обнародуются (публикуются) и впоследствии используются во внутренней деятельности каждого из них.
5-я стадия: контроль за реализацией взаимодействия.
Для того чтобы взаимодействие между прокуратурой и неподнадзорными субъектами было эффективным и предметно-направленным, стороны могут осуществлять текущий и итоговый контроль за совместной деятельностью, назначая ответственных лиц, устанавливая формы отчетности, изучая промежуточные и итоговые результаты взаимодействия, совершая иные контрольные действия. При завершении долговременного или кратковременного сотрудничества в механизм взаимодействия может быть включена итоговая стадия: завершения (прекращения) или видоизменения взаимодействия.
Субъективное выражение взаимодействия органов прокуратуры с неподнадзорными органами находит себя на внутренних стадиях механизма, которые носят функциональный характер и определяют взаимодействие с точки зрения его логики и интеллектуального сопровождения. Ключевыми стадиями в рассматриваемом ракурсе являются следующие.
1-я стадия: установление потребности во взаимодействии.
Механизм развития данной стадии подразумевает единство и взаимосвязь трех элементов: потребность^мотивация^интерес. Осознание потребности во взаимодействии порождает мо-
тив к его воплощению и обосновывает заинтересованность соответствующего субъекта (прокуратуры либо неподнадзорного прокуратуре государственного органа) в том, чтобы приступить к следующей стадии.
2-я стадия: проработка содержания взаимодействия.
Реализация субъектом заинтересованности в сотрудничестве побуждает его к определению форм, методов (методик) и средств взаимодействия, учету интересов потенциального участника будущих партнерских отношений и выработке согласованной позиции, сопряженной со стимулированием участника к совместной работе. Как правило, уже на этой стадии прокуратура и неподнадзорный субъект формируют рабочие группы (назначают ответственные подразделения), задачей которых является подготовка совместного документа (договора, соглашения, заявления) о сотрудничестве.
3-я стадия: принятие решения о взаимодействии.
Основная стадия процесса, которая подразумевает принятие договаривающимися сторонами упомянутого на предыдущей стадии совместного документа. Содержание этого этапа механизма взаимодействия состоит в интеллектуальной, сознательно-волевой деятельности по переводу общих интересов сторон в общие формальные (нормативно-правовые или индивидуально-правовые) предписания. Достаточно часто итог совместных мыслительных операций существенно отличается от начальных проектов, разработанных сторонами на предыдущей стадии.
4-я стадия: формулирование текущих стратегических и тактических решений об осуществлении взаимодействия.
В инициированном процессе взаимодействия между субъектами начинают возникать многочисленные вопросы правового, организационно-методического, материально-технического и иного плана, которые требуют формулирования взвешенных и адекватных решений. В данном контексте важно помнить о том, что взаимодействие между прокуратурой и неподнадзорными субъектами не является в полной мере правовым, оно охватывает также иные социально-управленческие вопросы.
Имеет смысл отметить, что предложенная схема взаимодействия имеет некоторые соприкосновения со схемой освоения социальных ролей, предложенной М.Д. Лаптевой [14]. Исследователем выделяются четыре стадии освоения: ориентировка (освоение позиции), выбор (соотнесение своей позиции с реальной действительностью), принятие (укрепление в позиции) и проигрывание (осуществление позиции). Несложно заметить, что стадии установления
потребности, проработки содержания и принятия решения о взаимодействии, а также последующее принятие текущих стратегических и тактических отношений об осуществлении взаимодействия вполне органично соотносятся со схемой освоения социальных ролей, что говорит о единой природе данных процессов.
5-я стадия: принятие решения о дальнейшей судьбе взаимодействия.
В определенный момент реализации сотруднических соглашений между прокуратурой и неподнадзорными субъектами может возникнуть необходимость принятия решения о дальнейшей судьбе отношений. В зависимости от динамики развития этих отношений стороны могут прийти к выводу об их дальнейшем совершенствовании (углублении, расширении) либо о прекращении. Основой названного решения будет являться оценка каждой из сторон достигнутых результатов и перспектив сотрудничества, или, иными словами, оценка уровня удовлетворения потребностей от взаимодействия. Эта оценка зависит как от объективных (расформирование государственного органа, изменение законодательства, распоряжение от вышестоящего органа и т.д.), так и от субъективных (неприязнь между руководителями ведомств и самими ведомствами, смена руководителя органа, имеющего иную позицию относительно взаимодействия и т. д.) факторов.
Средства механизма взаимодействия - это определенные инструменты, использование которых обеспечивает взаимодействие между прокуратурой и неподнадзорными субъектами и позволяет направлять его в то или иное русло, задавать ориентиры для совместной деятельности. В числе основных средств механизма взаимодействия можно выделить следующие: нормы права, правоотношения и индивидуальные правовые акты.
Нирмы траса - устанавливают полномочия прокуратуры и неподнадзорных субъектов вступать в двусторонние и многосторонние связи друг с другом для более эффективного выполнения своих функций, а также процессуальные предписания, регламентирующие порядок и формы такого взаимодействия (в качестве примера можно привести распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 14.01.1999 г. № 6/7 «Об организации исполнения соглашения "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан"»). Рассматривая возможные пути совершенствования законодательства в данном направлении, А.М. Багмет предлагает включить органы прокуратуры (совместно с конституци-
онными (уставными) судами) в механизм обеспечения оценки правомерности нормативно-правовых актов органов государства [15].
Прасиитнишеноя - публичные правоотношения, возникающие между прокуратурой и неподнадзорными государственными органами на основе норм законодательства и положений о сотрудничестве, закрепленных во взаимных договорах (соглашениях). Содержанием этих правоотношений являются права и обязанности по осуществлению тех или иных форм взаимодействия. Содержание подобного рода правоотношений, ввиду их особой значимости нередко становится предметом научных исследований [16-18].
Индос^у/альные трасисые акты - непосредственные акты-действия и акты-бездействия, совершаемые прокуратурой и неподнадзорными государственными органами во исполнение соглашений о сотрудничестве (например, издание Генеральным прокурором распоряжения о возложении на прокурорского работника обязанностей представителя Генеральной прокуратуры в Конституционном Суде Российской Федерации).
Ввиду ограниченных возможностей публикации иные средства механизма взаимодействия (неосновные правовые, управленческие, организационно-методические, материально-технические и др.) рассмотриваться не будут.
Сформулируем краткие выводы по итогам исследования.
1. В силу сложившейся практики и с учетом особенностей правового статуса в числе базовых неподназорных прокуратуре государственных органов признаются: Президент Российской Федерации (и действующие при нем органы власти, в том числе уполномоченные по правам ребенка и защите прав предпринимателей), Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
2. Систему взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами Российской Федерации характеризуют: основания взаимодействия, формы взаимодействия и механизм взаимодействия (его элементы).
3. Основания взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами подразделяются на две группы - закрепленные непосредственно и логически вытекающие из особенностей и принципов организации и деятельности государственного аппарата.
4. Формы взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами весьма разнообразны и связываются с заключением межведомственных соглашений, обменом информацией, разработкой и изданием совместных
документов (планов), организацией и проведением взаимных мероприятий (как практического, так и научно-методического характера), направлением рекомендаций в органы власти и управления, иной соответствующей деятельностью.
5. Механизм взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами включает следующие элементы: цель механизма взаимодействия (повышение эффективности работы органов прокуратуры), стадии механизма взаимодействия (с объективной/внешней -процессуальной и субъективной/внутренней -функциональной стороны), средства (нормы права, правоотношения и правовые акты).
Говоря о перспективах доктринального изучения взаимодействия прокуратуры с подразделениями государственного аппарата, считаем возможным обратить внимание на важность договорных отношений прокуратуры с соответствующими органами зарубежных государств [19]. В любом случае наиболее «высокими» целями механизма взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными субъектами является обеспечение надлежащей работы всего государственного аппарата, в силу чего разработки в этом направлении не утратят своей актуальности.
Авторы благодарят администрацию Иркутского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры, а также заведующих кафедрами: канд. юрид. наук, доцента О.А. Фир-сову и канд. юрид. наук В.М. Деревскову за консультативную, организационную и техническую помощь в подготовке данной статьи.
Примечания
1. В п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре закреплен механизм информирования Генеральным прокурором Российской Федерации Президента Российской Федерации только в случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с процессуальным законодательством и ст. 36 Закона о прокуратуре прокурор вправе в пределах своей компетенции внести протест или жалобу в вышестоящий суд на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.
2. Механизм взаимодействия, применительно к данному научному исследованию, рассматривается авторами в его позитивном проявлении - с позиции сотрудничества; социально-политические аспекты соперничества между органами государства не рассматриваются.
Список литературы
1. Усов А.Ю. Взаимодействие с неподнадзорными государственными органами как функция проку-
ратуры Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2014. № 3. С. 119-124.
2. Байдина О.Ю. Деятельность прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 23.
3. Паламарчук А.В. О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской сфере: Научно-практическое пособие. М., 2008. С. 61-67.
4. Суддепартамент при ВС РФ пожаловался Совету судей на «антикоррупционные» прокурорские проверки в СД и судах [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pravo.ru/news/view/54612/ (дата обращения: 16.04.2015).
5. В Государственной Думе Российской Федерации предлагают уполномочить Генеральную прокуратуру Российской Федерации проверять деятельность Центрального Банка Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// expert.ru/2015/02/4/v-gd-predlagayut-upolnomochit-genprokuraturu-proveryat-deya telnost-tsb (дата обращения: 16.04.2015).
6. Банк России отреформирует сам себя // Коммерсант. 05.04.2007. URL: http://www.prorazvitie.ru/ show.php?action=show_stat&mykey=565 (дата обращения: 01.10.2016).
7. Ващенко В. Генпрокуратура внесла представление Набиуллиной // Газета.т. 24.02.2016. URL: https://www.gazeta.ru/social/2016/02/24/8089445.shtml (дата обращения: 05.10.2016).
8. Алешкина Т., Рождественский И. Генпрокуратура неделю назад начала проверку в Банке России, рассказали источники РБК. Ведомство проверяет работу надзорного блока [Электронный ресурс] // «РБК»: сайт. URL: http://www.rbc.ru/finances/12/07/2016/5783bca89a 79472fd1ac5a6f (дата обращения: 02.10.2016).
9. Байдина О.Ю. Взаимодействие прокуратуры и избирательных комиссий // Законность. 2015. № 2. С. 16-19.
10. Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации подписали Соглашение о сотрудничестве // Генеральная прокуратура Российской Федерации: сайт. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/news-86403 (дата обращения: 02.10.2016).
11. В 2016 г. Счетная палата направила в Генеральную прокуратуру 21 материал // Счетная Палата Российской Федерации: сайт. URL: http://www.ach.gov.ru/ press_center/news/27069 (дата обращения: 02.10.2016).
12. В Москве состоялся Второй открытый форум Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Выборы 2016» // Генеральная прокуратура Российской Федерации: сайт. URL: http://genproc.gov.ru/ smi/news/news-1113923/ (дата обращения: 02.10.2016).
13. Ирхин И. В. К вопросу о взаимодействии Администрации Президента Российской Федерации с органами прокуратуры // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 12. С. 51-53.
14. Лаптева М.Д. О способах и механизмах формирования компетентности социального взаимодействия (окончание) // Знание. Понимание. Умение. 2006. № 3. С. 157-158.
15. Багмет А. М. Правовые и организационные вопросы обеспечения органами прокуратуры конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. URL: http://law.edu.ru/script/cntSource.asp?cntID=100062921 (дата обращения: 02.10.2016).
16. Таранцова Д.М. Принципы и направления взаимодействия органов прокуратуры и уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2011. № 4. С. 24-28.
17. Немышева Е.И., Орлова Е.Е. Развитие правовой регламентации взаимодействия прокуратуры и
суда // Журнал правовых и экономических исследований. 2012. № 2. С.43-45.
18. Кайбышев Ш.А. Институт прокуратуры и парламент России: механизмы правового взаимодействия // Вестник БИСТ. 2011. № 4. С. 140.
19. Двусторонние договоренности // Генеральная прокуратура Российской Федерации: сайт. URL: http:// genproc.gov.ru/ms/ms_documents/betw/sogl/ (дата обращения: 02.10.2016).
MECHANISMS OF INTERACTION BETWEEN RUSSIAN PUBLIC PROSECUTION AND NON-REGULATED STATE BODIES: SOME ISSUES OF THEORY AND PRACTICE
I^. Kuzmin, А.Yu. Usov
The paper presents the findings of a study of theoretical and practical peculiarities of interaction between the public prosecution and non-regulated state bodies. It considers the problems of identifying and designating state bodies which are not regulated by the public prosecution, with a focus on the Federal Assembly of the Russian Federation, the President of Russia (and bodies acting under the President of Russia), Russian Government, federal courts and magistrates, Russian Human Rights Commissioner, Russian Audit Chamber and Russian Central Electoral Commission. Various grounds and forms of interaction between the Russian public prosecution and non-regulated state bodies are described. The objectives, stages of an objective and subjective side, as well as the means of a legal influence mechanism (standards of law, legal relationship and individual legal acts) are determined when describing such a mechanism. The article concludes that there are real prospects for further research in this field and notes a high relevance of the problems being examined.
Keywords: public prosecution, non-regulated entities, state bodies, grounds for interaction, forms of interaction, mechanism of interaction.
References
1. Usov A.Yu. Vzaimodejstvie s nepodnadzornymi gosudarstvennymi organami kak funkciya prokuratury Rossijskoj Federacii // Vestnik Akademii Generalnoi prokuratury RF. 2014. № 3. S. 119-124.
2. Bajdina O.Yu. Deyatel'nost' prokurora po obespecheniyu zakonnosti pri provedenii vyborov v organy mestnogo samoupravleniya: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2013. S. 23.
3. Palamarchuk A.V. O nekotoryh aspektah prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonodatel'stva o bankah i bankovskoj sfere: Nauchno-prakticheskoe posobie. M., 2008. S. 61-67.
4. Suddepartament pri VS RF pozhalovalsya Sovetu sudej na «antikorrupcionnye» prokurorskie proverki v SD i sudah [Ehlektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: http://pravo.ru/news/view/54612/ (data obrashcheniya: 16.04.2015).
5. V Gosudarstvennoj Dume Rossijskoj Federacii predlagayut upolnomochit' General'nuyu prokuraturu Rossijskoj Federacii proveryat' deyatel'nost' Central'nogo Banka Rossijskoj Federacii [Ehlektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: http://expert.ru/2015/02/4/v-gd-predlagayut-upol nomochit-genprokuraturu-proveryat-deyatelnost-tsb (data obrashcheniya: 16.04.2015).
6. Bank Rossii otreformiruet sam sebya // Kom-mersant. 05.04.2007. URL: http://www.prorazvitie.ru/ show.php?action=show_stat&mykey=565 (data obrashcheniya: 01.10.2016).
7. Vashchenko V. Genprokuratura vnesla pred-stavlenie Nabiullinoj // Gazeta.ru. 24.02.2016. URL: https://www.gazeta.ru/social/2016/02/24/8089445.shtml (data obrashcheniya 05.10.2016).
8. Aleshkina T., Rozhdestvenskij I. Genprokuratura nedelyu nazad nachala proverku v Banke Rossii, ras-skazali istochniki RBK. Vedomstvo proveryaet rabotu nadzornogo bloka [Ehlektronnyj resurs] // «RBK»: sajt. URL:
http://www.rbc.ru/finances/12/07/2016/5783bca89a79472 fd1ac5a6f (data obrashcheniya: 02.10.2016).
9. Bajdina O.Yu. Vzaimodejstvie prokuratury i izbi-ratel'nyh komissij // Zakonnost'. 2015. № 2. S. 16-19.
10. General'naya prokuratura Rossijskoj Federacii i Schetnaya palata Rossijskoj Federacii podpisali Soglashenie o sotrudnichestve // General'naya prokuratura Rossijskoj Federacii: sajt. URL: http://genproc.gov.ru/ smi/news/news-86403 (data obrashcheniya: 02.10.2016).
11. V 2016 g. Schetnaya palata napravila v Gen-eral'nuyu prokuraturu 21 material // Schetnaya Palata Ros-sijskoj Federacii: sajt. URL: http://www.ach.gov. ru/press_center/news/27069 (data obrashcheniya: 02.10.2016).
12. V Moskve sostoyalsya Vtoroj otkrytyj forum Gen-eral'noj prokuratury Rossijskoj Federacii «Vybory 2016» // General'naya prokuratura Rossijskoj Federacii: sajt. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/news-1113923/ (data obrashcheniya: 02.10.2016).
13. Irhin I.V. K voprosu o vzaimodejstvii Administracii Prezidenta Rossijskoj Federacii s organami prokuratury // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2015. № 12. S. 51-53.
14. Lapteva M.D. O sposobah i mekhanizmah formi-rovaniya kompetentnosti social'nogo vzaimodejstviya (okonchanie) // Znanie. Ponimanie. Umenie. 2006. № 3. S. 157-158.
15. Bagmet A.M. Pravovye i organizacionnye voprosy obespecheniya organami prokuratury konstitucionno-
146
H.A. Ky3bMUH, A.W. ycoB
pravo voj otvetstvennosti organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii i organov mestnogo samoupravleniya: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Chelyabinsk, 2004. URL: http://law.edu.ru/script/ cntSource.asp?cntID=100062921 (data obrashcheniya: 02.10.2016).
16. Tarancova D.M. Principy i napravleniya vzaimodejstviya organov prokuratury i upolnomochennogo po pravam chelo veka v Rossijskoj Federacii v pravozashchitnoj sfere // Vestnik Volgogradskoj akademii MVD Rossii. 2011. № 4. S. 24-28.
17. Nemysheva E.I., Orlova E.E. Razvitie pravovoj reglamentacii vzaimodejstviya prokuratury i suda //
Zhurnal pravovyh i ehkonomicheskih issledovanij. 2012. № 2. S.43-45.
18. Kajbyshev Sh.A. Institut prokuratury i parlament Rossii: mekhanizmy pravovogo vzaimodejstviya // Vest-mk BIST. 2011. № 4. S. 140.
19. Dvustoronnie dogovorennosti // General'naya pro-kuratura Rossijskoj Federacii: sajt. URL: http://genproc.gov.ru/ms/ms_documents/betw/sogl/ (data obrashcheniya: 02.10.2016).
