CC BY
27
МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕИМУЩЕСТВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ
УДК 330.322.16
Марина Валерьевна Романова,
аспирант, кафедра «Отраслевой экономики»,
Удмуртский государственный университет, г. Ижевск,
Эл. почта: mvromanova.85@mail.ru
В статье доказывается необходимость использования и совершенствования механизма государственно-частного партнерства в целях реализации инвестиционных проектов. Рассматриваются возможности повышения преимуществ относительно нового для России вида сотрудничества государства и частного бизнеса по сравнению с традиционной системой государственных закупок. Сделан вывод о том, что в целях повышения эффективности использования нового инвестиционного инструмента в России необходимым является предложенное автором оптимальное распределение рисков между государственным сектором и частным бизнесом и их оценка на основе оптимистического и пессимистического варианта развития событий.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственный заказ, классификация и распределение рисков ГЧП, международный опыт.
Marina V. Romanova,
Post-graduate student, the Department of Industry Economics,
Udmurt State University, Izhevsk, Russia, E-mail: mvromanova.85@mail.ru
IMPLEMENTATION ARRANGEMENTS OF PRIVATE-PUBLIC PARTNERSHIP IN RUSSIA
The necessity of using and improving the mechanism of private-public partnership (PPP) for realization investment project is proved in the article. The author considers the opportunities of increasing advantages of new type of PPP in comparison with traditional system of public purchases. It is concluded that in order to improve the efficiency of the new investment tool it is needed to reallocate risks between the public sector and private business, to evaluate optimistic and pessimistic scenarios for an investment project.
Keywords: public-private partnership, the state order, classification and allocation of PPPs risks, international experience.
1. Введение
Особенно актуальным для России государственно-частное партнерство (ГЧП) становится в условиях кризиса, благодаря тому, что позволяет использовать широкие возможности синергетического эффекта объединения частного и государственного секторов экономики даже в условиях острого дефицита бюджетных средств. В отличие от государственного заказа, ГЧП позволяет государству привлекать для развития социально-значимых объектов не только эффективный менеджмент и опыт частного партнера, выступающего инвестором, но и финансирование и более высокое качество выполнения работ.
2. Принципиальные подходы к пониманию механизма ГЧП
В настоящее время существуют два основных подхода к пониманию механизма ГЧП. Сторонники первого подхода, например, такие страны как Латвия, Литва, Эстония, понимают под ГЧП любое взаимодействие государства и частного бизнеса. Второй подход близок к западному пониманию ГЧП, где ГЧП рассматривается как форма проектного финансирования. Данного понимания придерживаются многие развитые страны: во многих европейских странах практикуется подход, при котором государство оставляет за собой только контроль за реализацией проекта и предоставление гарантий частному бизнесу.
Учитывая факт отсутствия федерального закона о ГЧП, а также его легитимного определения, первый подход в рамках отечественной практики предполагает отнесение ГЧП к взаимодействию государства и бизнеса в рамках федерального закона от 21.07.05 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а государственный контракт - одним из видов соглашений об этом партнерстве.
3. Сравнительная характеристика инвестиционных инструментов: ГЧП и государственный заказ
Автор считает, что механизм ГЧП в России тесно связано с традиционной системой государственных закупок в том смысле, что поставщики в рамках ГЧП отбираются на основе регламентированных процедур проведения государственного заказа. В обоих случаях присутствуют как частный, так и государственный партнер, но механизмы сотрудничества между ними носят разный характер. Однако ГЧП не эквивалентно системе государственных закупок и представляет собой более долгосрочное, затратное и сложное с точки зрения финансовых механизмов мероприятие. В случае финансирования проекта по схеме ГЧП капитальные затраты разделяются на самостоятельное финансирование частным бизнесом около 60-70% общей стоимости проекта и государственную поддержку в размере 20-40%. Частный бизнес вынужден обращаться к кредитным организациям в силу высокой капиталоемкости инвестиционных проектов, поскольку законодательно установлено, что общая стоимость проекта не может быть менее 5 млрд. руб. В этом случае доля основного долга колеблется в пределах 60-70%, а доля собственного капитала частного партнера 30-40%. При этом средний уровень доходности на инвестированные средства, установленный частным бизнесом и кредитной организацией, в среднем равен 10-15% и 3-6%. Таким образом, средний уровень доходности для частного партнера на стадии осуществления капитальных расходов составляет 8-9%. Поскольку проекты ГЧП, как правило, имеют высокую социально-экономическую значимость для государства и реализуются в общественном секторе экономики, доходность для государственного партнера либо отсутствует, либо закладывается на уровне -1% (как и в случае осуществления проекта по схеме государственного заказа). Как следствие в настоящее время для России ценовое преимущество схемы государственного подряда составляет порядка 6% без учета влияния инфляции по сравнению с реализацией проекта по схеме ГЧП [1] (рис.1).
При этом, анализируя влияние на бюджет количественного выражения расходов от реализации проекта по схеме ГЧП и государственного заказа, стоит отметить, что в России риски просчетов государственного партнера в инвестиционных проектах достаточно велики, а темп удорожания по сравнению с их
первоначальной стоимостью может достигать более 20% в год [2].
Отечественная практика показывает, что в процессе реализации проекта по схеме государственного заказа всегда возникают неучтенные государственным органом дополнительные расходы, а фактические расходы государственного сектора равняются сумме запланированных и неучтенных расходов. В особенности это относится к эксплуатационным расходам, которые, как правило, растут прогрессирующим итогом в течение срока эксплуатации объекта за счет ошибок и просчетов государственных органов на стадии планирования, изначально неучтенного повышения цен и инфляции. Появление незабюджетиро-ванных расходов влияет и на временные промежутки реализации проекта, продлевая стадию строительства и затягивая введение объекта в эксплуатацию.
В случае реализации проекта по схеме ГЧП превышение расходов над запланированными государством корректируется частным партнером на стадии конкурса, который благодаря использованию более современных методик расчета точнее и с наименьшей вероятностью риска просчета оценивает будущие расходы по эксплуатации объекта. Таким образом, увеличение эксплуатационных расходов изначально носит более предсказуемый характер. Во временном промежутке возрастание запланированных расходов частным бизнесом по сравнению с фактическими имеет более низкий тренд к повышению (рис.2).
В настоящее время для России основным преимуществом схемы государственного заказа является относительно низкая стоимость финансирования. Мотивация к реализации проекта по схеме ГЧП, с изначально более дорогим финансированием, должна обосновываться более высокой эффективностью реализации проекта за счет оптимизации распределения рисков. Для рассмотрения целесообразности выбора варианта реализации проекта по схеме ГЧП или государственного заказа стоит проанализировать два возможных сценария развития событий будущего периода- оптимистический и пессимистический. Предварительно отметим, что совокупная стоимость инвестиционного проекта для государственного
Рис. 1. Характеристика системы финансирования по схеме ГЧП в России.
Примечание: где I (inflation)- процент инфляционного роста цен.
14000-
1200C-
- 1000С-
л
ZT £ I
| всосал ï
î Е
"Î 4С0С-
2000-
1U
1 1 1-1 ibil/
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
-Фактические изп ита л ьн ы е расходы [гтауда ptTBE H H ы й заказ)
-Фактические капитальные расходы [ГНП)
-Запланированные капитальные расходы
гч r-j гч гч
Года
^^Фактические
эксплуатационные расходы
[государственный
заказ) -Фактические
эк-сплуатационныЕ
расходы [ГЧП)
Рис. 2. Плановый и фактические графики расходов реализации проекта по схеме государственного заказа и ГЧП
сектора складывается из следующих величин: капитальные расходы (стоимость строительства); эксплуатационные расходы (операционные расходы и расходы на ремонт); финансовые расходы (расходы по обслуживанию заемного капитала). В свою очередь совокупная стоимость проекта должна быть скорректирована на риски проекта, а также на процент вероятного возрастания прогнозируемого уровня рисков проекта. Правильность и точность определения рисков проекта и роста рисков проекта прямо пропорционально влияют на величины капитальных, эксплуатационных и финансовых расходов. Вследствие этого при графическом изображении величина совокупного риска автором отображена как основание стоимости инвестиционного проекта, поскольку от точности ее определения зависят
величины всех инвестиционных расходов государственного сектора.
При осуществлении оптимистического сценария проекта, в случае, когда реализуется менее 10% проектных рисков, преимущества ГЧП над государственным подрядом не очевидны. В рамках ГЧП происходит удорожание финансирования и рост стоимости строительства за счет завышенной оценки и максимального учета всех возможных рисков, произведенным частным инвестором. Поскольку в настоящем исследовании не ставится цель проводить количественный анализ рисков с определением точных величин, представим примерную схему влияние рисков на стоимость реализации инвестиционного проекта (рис.3).
В случае пессимистического варианта реализации по схеме ГЧП изначально закладывается более объ-
Рис. 3. Влияние на бюджет реализации проекта на основе государственного подряда и ГЧП (оптимистический сценарий)
Рис. 4. Влияние на бюджет реализации проекта на основе государственного подряда и ГЧП (пессимистический сценарий).
ективная величина расходов, которая, как правило, превышает запланированные государственным сектором расходы. При этом в ходе реализации проекта просчет рисков проекта и их рост, как правило, минимальны, поскольку частным бизнесом изначально ставятся более точные величины всех расходов. Вследствие этого при осуществлении пессимистического сценария реализации проекта, ГЧП выигрывает за счет лучшей оценки рисков и переноса части реализованных рисков на частный сектор. Кроме того, распределение рисков и опыт частного сектора существенно снижают вероятность наступления рисков в особенности величины риска просчета и суммарного роста рисков (рис.4).
4. Механизм реализации преимуществ ГЧП
В настоящий момент российское законодательство практически не регулирует распределение рисков. В России большинство рисков может возлагаться на ту или иную сторону без ограничений. При этом стоит отметить, что предполагаемый уровень риска прямым образом влияет на общие затраты по проекту ГЧП, так как определяет размер ставки дисконтирования, а соответственно и стоимость заимствований.
Автор попытался провести анализ рисков ГЧП и разработать обобщенную классификацию наиболее важных и распространенных для многих проектов рисков в отечественной практике путем выделения трех групп рисков: внешние, внутренние и форс-мажорные.
Группа внешних рисков не связана с конкретным проектом ГЧП, а обусловлена макроэкономической ситуацией в стране. При анализе воздействия группы внешних рисков инвестор оценивает саму необходимость инвестирования в проект ГЧП путем сравнения существующих альтернатив, а данные риски являются недиверсифицируемые. Под группой внутренних рисков понимается вся совокупность рисков, связанных с конкретным проектом. Третья группа рисков проектов ГЧП включает форс-мажорные риски, связанные с наступлением непредвиденных, труднопрогнозируемых событий. Таким образом, три группы рисков составляют общий уровень рисков проекта ГЧП.
С учетом международного опыта
наиболее приемлемым является вариант распределения рисков, основанный на следующих принципах: соотнесение рисков со сферой ответственности партнера; государство отвечает за внешние риски, внутренние риски относятся, преимущественно, на частный бизнес; соотнесение рисков с объемами и видами финансовых вложений.
Согласно статистическим данным на уровне субъектов РФ наиболее значимыми являются следующие проблемы при реализации проектов ГЧП: недостаток долгосрочного финансирования (30%), слабая правовая база (24%) [3]. Проблема недостаточности дол-
госрочного финансирования связана с такими видами рисков как валютный, инфляционный, а неразвитость законодательной базы напрямую влияет и повышает внутренние риски, которые связаны с изменением условий управления объектом, и с состоянием земельных участков. Одной из основных причин неудачных проектов в странах Восточной и Западной Европы (развитые и развивающиеся страны) стали низкая покупательная способность потенциальных потребителей продукции ГЧП, которая является составляющей риска спроса и коммерческого риска. Учитывая международный опыт, полное переложение
Таблица 1. Структура распределения рисков ГЧП в России
Группа
Риски
Государственный сектор
Совместное несение рисков
Частный бизнес
Внешние
Административно-политические риски
Валютные риски
Инфляционный риск
Правовые риски (изменение законодательства)
Риск процентной ставки
Внутренние
Коммерческий риск (недополучение/ неполучения выручки)
Предоставление земельных участков
Риск спроса
Риски строительства
Риски эксплуатации
Риск ошибки проектирования (недостаточно проработанной тендерной документации)
Риск установления неоптимальных тарифов (в случае нерегулируемого тарифообразования)
Риски, связанные с состоянием земли
Риск изменения условий управление объектом (ограничение возможности выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций)
Форс-мажорные
Природные явления, имеющие стихийный характер
Экстремальные ситуации общественной жизни
Издание запретительных актов государства
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
данных проектных рисков только на частный бизнес даже в развитых странах не совсем эффективно.
В настоящее время перечисленные риски ГЧП в России, как правило, относится к компетенции государственного или частного партнера. По мнению автора на данном этапе наиболее оптимальным является совместное несение ответственности за упомянутые виды внешних и внутренних рисков. Данное мнение также обосновано тем, что институт ГЧП в России находится на стадии становления и совместное несение рисков, которые в развитых странах, как правило, падают на одного из партнеров, в настоящее время для нашей страны способствует минимизации их последствий путем объединение знаний и возможностей партнеров в их преодолении.
Характерная для отечественной практики структура распределения рисков и, по мнению автора, наиболее оптимальная структура с учетом международной практики представлена ниже (табл.1, табл.2).
5. Заключение
Таким образом, принимая во внимание недостатки существующей системы государственного заказа, заключающиеся в ограничении вариантов допустимых способов размещения заказа, преувеличении значения цены как критерия оценки конкурсных предложений и увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе [4], автор предлагает проводить тщательный и беспристрастный анализ того, представляет ли государственный заказ наилучшее соотношение цены и качества
по сравнению с ГЧП. С точки зрения автора основой данного анализа должно является рассмотрения оптимистического и пессимистического сценариев развития условий осуществления инвестиционного проекта в будущем периоде, прямо пропорционально определяющих влияние рисков на стоимость реализации. Отсюда делается вывод о том, что заключение контрактов по проекту целесообразно осуществлять исходя не из минимальной стоимости работ, а из скорректированных на уровень прогнозируемых рисков минимальных совокупных затрат, которые складываются из расходов на строительство и дополнительно появляющихся в процессе эксплуатации издержек пользователей и бюджета в результате неучтенных рисков.
Таблица 2. Оптимальная структура распределения рисков ГЧП с учетом международного опыта
Группа
Риски
Государственный сектор
Совместное несение рисков
Частный бизнес
Внешние
Административно-политические риски
Валютные риски
Инфляционный риск
Правовые риски (изменение законодательства)
Риск процентной ставки
Внутренние
Коммерческий риск (недополучение/ неполучения выручки)
Предоставление земельных участков
Риск спроса
Риски строительства
Риски эксплуатации
Риск ошибки проектирования (недостаточно проработанной тендерной документации)
Риск установления неоптимальных тарифов (в случае нерегулируемого тарифообразования)
Риски, связанные с состоянием земли
Риск изменения условий управление объектом (ограничение возможности выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций)
Форс-мажорные
Природные явления, имеющие стихийный характер
Экстремальные ситуации общественной жизни
Издание запретительных актов государства
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
х
Литература
1. Шабашевич М. Эффективность реализации инфраструктурных проектов ГЧП в России// www.kpmg.com (дата обращения 12.06.12)
2. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства// wbase.duma. gov.ru (дата обращения 23.05.12)
3. Воротников А.М., Королев В.А. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах// Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование, №2, 2010.
4. Романова М.В. Государственно-частное партнерство как инструмент антикризисного развития региона// Дискуссия, №3, 2012.
References
1. Shabashevich M. Effectiveness of PPP infrastructure projects in Russia// www.kpmg.com (date accessed 12/06/12).
2. Hayrapetyan M.S. International experience of using public-private partnerships// wbase.duma.gov.ru (date accessed 05/23/12).
3. Vorotnikov A.M., Korolev V.A. The development of public-private partnership in the Russian regions// Real Estate and Investments. Legal regulation, № 2, 2010.
4. Romanova M.V. Public-private partnerships as a tool of anti-crisis development of a region// Discussion, № 3, 2012.
