CC BY
196
1.2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННООБЩЕСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Земсков В.А.
Аннотация. В работе исследуется правовая категория «механизм реализации функций государственнообщественной власти» Предлагается рабочее понятие исследуемого явления, перечисляются основные признаки указанной правовой категории. Материал будет интересен всем исследователям функционального подхода к проблемам теории государства и права.
Ключевые слова: механизм государства, функции власти, реализация функций
IMPLEMENTATION MECHANISM FUNCTIONS STATE PUBLIC AUTHORITIES IN THE FIELD OF LOCAL GOVERNMENT
Zemskov V.A.
Annotation: The work investigates the legal category «state-public authority functions realization mechanism» Author offers the concept of the investigated phenomenon, the basic signs of the specified legal category. Material will be interesting to all researchers of the functional approach to problems of State and Law.
Keywords: State mechanism, authority functions, functions realization
При рассмотрении соотношения категорий «механизм государства», «механизм местного самоуправления» и «механизм реализации функций государственно-общественной власти» то на наш взгляд необходимо исходить из того, что механизм государственнообщественной власти предназначен для выполнения интересов, целей и функций на местном уровне в их системном эквиваленте и измерении.
Причем, использование категории «механизм реализации функций государственно-общественной власти» более предпочтителен при объяснении того, как именно, при помощи каких средств выполняется та или иная функция местных сообществ, каким образом категория «должное», идея трансформируется в категорию «сущее», результат, т.е. реально складывающиеся общественные отношения.
Таким образом, обосновываемая в настоящей статье категория в единстве составляющих ее элементов может выступать своего рода матрицей, шаблоном при объяснении процесса реализации той или иной функции государственно-общественной власти.
Стоит принять во внимание, что общетеоретические проблемы функционирования местного самоуправления, вопросы реализации функций государственнообщественной власти в отечественной юриспруденции большая редкость. Данное обстоятельство существенно затрудняет поиск оптимальной модели, конструкции понятия «механизм реализации функций государственно-общественной власти».
Вместе с тем, стоит отметить, что определенные общетеоретические методологические наработки в данном направлении имеются и их анализ представляется необходимым. Большинство из них представляют собой изыскания в области функционирования государства. А поскольку природа и сущность организационно-целевой составляющей государства и местного самоуправления схожи, то данные наработки стоит использовать в качестве отправной точки.
Многие авторы отдают предпочтение именно категории механизм реализации при рассмотрении вопросов осуществления той или иной функции государства или их системы1.
Так, рассматривая проблемы реализации экологической функции, В.Е. Сизов выносит термин «механизм реализации» в наименование темы своего исследования, придавая тем самым особое значение данной категории2. Рассматривая проблематику сущности, содержания и реализации информационно-коммуникативной функции государства Н.Ю. Никодимов также использует данную категорию в наименовании своего теоретического исследования3.
Следует согласиться с мнением Д.В. Пожарского, считающего, что «преимущество данной категории состоит в том, что при помощи данной категории можно показать и объяснить функции государства как «живую», фактически и постоянно осуществляемую работу государства. Кроме того, категория механизм позволяет проникнуть внутрь функции, посмотреть на
~ 4
устройство и движение всех ее «узлов и деталей» . Кроме того, на наш взгляд, при помощи категории «механизм реализации» представляется возможным выявить роль принципов, методов и средств осуществления функций государства.
Другими словами, механизм реализации сообщает функциям государства подвижность, социально-преобразующий характер, «воодушевляет» статичную по своей сути категорию «формы реализации»5. Кроме того, теоретическое конструирование, выработка рекомендаций по оптимизации механизма реализации функций государства в сочетании с учетом отечественной и зарубежной государственно-правовой практики позволит избежать серьезных просчетов и ошибок в осуществлении каждой функции российского государства.
Так по мнению А.М. Милюкова механизм реализации функций представляет собой систему взаимосвязанных и согласованных элементов, обеспечивающих масштабность, результативность и легитимность их осуществления. Применительно к экономической функции автор к числу названных элементов относит целевую составляющую, организационно-правовые
1 См., напр.: Буховец А.Н. Идеологическая функция государства: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. - М. 2002. - С. 16; Пожарский Д.В. Функции государства и государственный контроль в их системе. - М., 2005. - С. 81-82; Сим А.В. Функция охраны прав и свобод личности в современном Российском государстве: Дис. .канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2004.
2 См.: Сизов В.Е. Экологическая функция государства и механизм ее реализации: теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. ...д-ра. юрид. наук. - М., 2005.
3 Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция государства и механизм ее реализации в современной России (Теоретический и сравнительно правовой анализ): Дис. .д-ра. юрид. наук. - СПб., 2001.
4 Пожарский Д.В. Функции государства: Лекция. - Владимир, 2005. - С. 27.
5 См.: Пожарский Д.В. Функции государства и государственный контроль в их системе. - М., 2005. - С. 81.
основы, принципы и методы осуществления экономической деятельности6.
О.Е. Савенко под механизмом реализации контрольной функции государственных органов предлагает понимать «государственное воздействие через систему органов государственной власти и других государственных явлений (принципов, форм, методов) на состояние общественных отношений в соответствии с целями государства»7.
Стоит обратить внимание на точку зрения, высказанную Л.А. Морозовой. Автор и вовсе включает категорию «механизм» в понятие функций государства, отождествляя последние с особым механизмом государственного воздействия на общественные процессы и отношения. «.Функции государства, - пишет автор, -можно определить как особый механизм государственного воздействия на общественные процессы и отношения, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом»8.
Акцент, который ставится автором на категории «механизм государственного воздействия», безусловно, заслуживает внимания. Однако, отождествление функций государства с механизмом государственного воздействия на социум вряд ли имеет под собой достаточно оснований. Если рассматривать локальный уровень, то его функции не тождественны явлению, охватываемому понятием «механизм воздействия». Скорее, сами функции, их система и есть собственно публично-правовое воздействие на общественные отношения в рамках территории государственнообщественного образования. Механизм воздействия на общество (как на государственном, так и на муниципальном уровне) состоит не только из функций, но и иных компонентов - норм права, актов реализации права и т. д.
Существенным методологическим ориентиром при формулирования понятия «механизм реализации» выступает мысль, высказанная А.П. Глебовым о необходимости выделения (различения) «должного» и «сущего» в функциях, как первичных и основных элементов их структуры9.
Поддерживая мысль автора, считаем, что именно механизм реализации применительно к функциям государственно-общественной власти и переводит должное в сущее, т.е. сообщает статичному по своей сути «направлению деятельности» осязаемый, соци-ально-преобразующий характер. Ведь не секрет, что знать или иметь направление (маршрут, курс) вовсе не означает двигаться в соответствии с ним. В этой связи, именно при помощи категории механизм мы постараемся показать, что именно заставляет органы государственно-общественной власти «тронуться с места» и начать преодолевать то или иное расстояние, как оно двигается при этом (идет ли медленным шагом или стремительно мчится) и т.п.
Основываясь на имеющихся в юридической науке взглядах, считаем возможным предложить следующее понятие механизма реализации функций государственно-общественной власти. Механизм реализации
6 См.: милюков а.м. экономическая функция российского государства и роль таможенных органов в ее реализации. дис. канд. юрид. наук. - владимир, 2006. - с. 108.
7 Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: Автореф. дисс. .канд. юрид. наук. - Саратов, 2004. - С. 20-21.
8 Морозова Л.А. Теория государства и права. - М., 2005. - С. 96.
9 Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Мар-
ченко. - М., 2002. - С. 160.
функций государственно-общественной власти представляет собой систему взаимосвязанных и согласованных элементов, обеспечивающих легитимное решение вопросов местного значения.
Сущность рассматриваемой категории на наш взгляд проявляется в следующих ее признаках.
Во-первых, механизм реализации функций государственно-общественной власти не простая, застывшая совокупность элементов, а именно система, характеризующаяся наличием прямых и обратных связей между составляющими ее элементами.
«Механизм осуществления внешних функций, - пишет О. В. Марусина, - отличается сложной структурой находящихся в отношениях взаимосвязи и взаимодействия составляющих элементов»10. Применительно к исследуемой в настоящей работе категории применение системного метода представляется необходимым.
Следует согласиться с мнением Д.А. Керимова, отмечающего, что «в развитии отечественной и мировой науки последние годы ознаменованы «взрывом» интереса к проблеме системного подхода, системного ме-
11
тода, системных исследования.» .
Обоснованность и необходимость использования системного метода исследования государства и его институтов весьма убедительно выразил Ю.А. Тихомиров. По мнению автора в трактовке данного подхода «до сих пор преобладает элементный подход, что в свою очередь, приводит к преувеличенной оценке роли одного элемента - публичной власти и недооценке других элементов, а, следовательно, к утрате их системных связей и взаимных влияний»12.
Во-вторых, механизм реализации функций государственно-общественной власти характеризует локальные функции как магистральные направления деятельности органов и должностных лиц государственнообщественной власти, охватывающие наиболее важные и типичные общественные отношения в рамках местного сообщества.
Тезис о том, что функции государственно-
общественной власти не просто направления, а главные направления деятельности государственнообщественной власти в отечественной науке сегодня практически не оспаривается. Однако, стоит обратить внимание на то, что выявление критериев масштабности, магистральности направлений и видов деятельности государственно-общественной власти довольно непростая в методологическом отношении задача. Дело в том, что в конкретных исторических условиях та или иная основная функция вполне может утратить свой приоритет, уступив место более важному направлению деятельности. Кроме того, рассуждения на вопрос что «главное» а что нет - изначально обусловлены некоторым субъективизмом. Стоит также принять во внимание то, что региональные особенности в РФ также вносят существенную мозаичность в анализ перечня функций, выполняемых государственнообщественной властью.
На наш взгляд, утвердившееся положение о том, что наличие относительно обособленных качественно однородных сфер социального бытия выступает универсальным критерием классификации функций государ-
10 Марусина О.В. Полномочия Президента Российской Федерации в осуществлении внешних функций государства: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 8.
11 Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). - М., 2001. - С. 239.
12 Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4. С. 5.
ственно-общественной власти не всегда в состоянии четко и точно объяснить весь комплекс работы выполняемой местными сообществами.
Функции государственно-общественной власти осуществляются в определенных сферах жизнедеятельности. Однако, нельзя абсолютизировать связь между функциями и сферами деятельности местного самоуправления. Каждая функция государственнообщественной власти лишь преимущественно связана с определенной сферой деятельности местного самоуправления. Это значит, что в конкретной сфере может осуществляться не одна, а несколько функций. Равным образом одна и та же функция государственно-общественной власти может проявить себя в различных сферах муниципальной деятельности13.
Ю.А. Тихомиров применительно к функциям также говорит не о сферах социума, дающих функциям соответствующее наименование, а о видах деятельности (учредительная, регулирующая, распорядительная, контрольная и др.) в той или иной сфере1 .
В-третьих, при помощи элементов (компонентов) механизма осуществления функций государственнообщественной власти последние характеризуются наличием определенного социального результата, т.е. преобразованием (сохранением в социально желаемом виде) социальной действительности.
В отечественной юридической литературе довольно редко встречается такая характеристика функций, как результативность их осуществления.
Так, по мнению Т.Н. Радько и Д.В. Пожарского некоторым подходам к пониманию функций не достает утверждения о фактически (реально) и результативно осуществляемой деятельности, поскольку в противном случае, приходится говорить о декларативном характере функций либо вовсе о его целях и задачах15. В этой связи точка зрения, представленная Н.Т. Шестае-вым о том, что «Функция - это идея, необходимость деятельности, ее направление.» представляется не совсем убедительной16.
Безусловно, отсутствие результата вовсе не означает, что государство, субъект Федерации или местное государственно-общественное образование абсолютно пассивно. Более того, социально ощущаемый результат выполнения конкретной функции или их системы не одномоментное явление и, как правило, растянут во времени и может проявляться не столь рельефно.
Вместе с тем, включение в систему элементов и характеристик механизма реализации функций государственно-общественной власти такого компонента, как «результативность» должно нацелить местную власть и её аппарат на достижение определенного социально значимого результата. Таким образом, результативность выполняемой работы во многом обусловлена правильной постановкой вопроса о целях и задачах государственно-общественной власти, наличием в её деятельности целеполагания.
В-четвертых, совокупность элементов механизма реализации функций государственно-общественной власти сообщает её деятельности, а, следовательно, и в целом муниципальной власти легальный и легитимный характер.
13 См.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. - М., 1970. - С. 18.
14 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 6.
15 См.: Радько Т.Н., Пожарский Д.В. Указ. соч. С. 13.
16 Шестаев Н.Т. Функции и структура государства. - М., 1992. -
С. 7.
Стоит отметить, что такой такое свойство функций государственно-общественной власти, как их легальность и легитимность крайне редко встречается в современной юридической литературе. Как правило, легитимность используется учеными-юристами при характеристике государственной (политической) власти в качестве одного из ее признаков.
По мнению Т.Н. Радько, легитимность государственной власти выступает ее характерным признаком и состоит в ее законности, обеспеченной признанием и поддержкой общества. Легитимная власть - это власть, основывающаяся на реальном, а не мнимом народном волеизъявлении, на действительном согласии народа иметь данную власть, признавать ее и поддерживать ее решения. Поэтому следует различать легальную и легитимную власть. Власть может быть легальной, то есть законной, сформированной на формально законных основаниях, но она может быть не легитимной, то есть не пользующейся признанием и уважением большинства граждан данного государст-ва17.
По мнению В.Е. Чиркина легитимность государственной власти выражается в правильности, оправданности, справедливости, правовой и моральной законности и иных критериях ее соответствия психическим установкам и ожиданиям общества, народа. Легитимная государственная власть - это власть, соответствующая представлениям общества о должной государственной власти. Такие представления связаны, прежде всего, не с юридическими нормами, а с материальными, социальными, политическими, духовными условиями общественной жизни, с индивидуальной и общественной психикой людей и их коллективов18.
Вышеуказанные позиции явно свидетельствуют о том, что коллективное и индивидуальное представление о легальности и легитимности местной власти во многом формируется на основе оценки характера и результативности деятельности органов государственно-общественной власти по решению вопросов и интересов местного сообщества в той или иной сфере (экономика, бюджет и ценообразование, безопасность, культура, социальный сектор, экология и др.), то есть на основе оценки выполняемых ею функций.
Осуществление функций выступает в свою очередь реальным показателем того, обоснована ли идея экономических, социальных, духовно-культурных преобразований, продумано ли местное законодательство19.
В этой связи, в качестве рабочей и подлежащей теоретическому обоснованию гипотезы мы выдвигаем тезис о том, что в системе элементов механизма реализации функций государственно-общественной власти непременно должны находится те, которые направлены на обеспечение легитимности их реализации.
Список литературы:
1. Алексеев, С.С. Общая теория права: курс в двух то-мах./С.С. Алексеев. - М., 1982. - Т.2.
2. Карташов, В.Н. Теория государства и права./В.Н. Карташов - Кострома, 2003.
3. Тихомиров, Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт/ Ю.А. Тихомиров - М., 1994.
4. Морозова Л.А. Теория государства и права. - М., 2005.
17 См.: Радько Т.Н. Государственная власть. Лекция: Академия права и управления. - М., 2005. - С. 10.
18 См.: Чиркин В.Е. Современное государство. - М., 2001. - С. 121.-122.
19 Бабаев С.В. Теория функций современного российского государства: Дисс. .канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2001. - С. 11.
5. Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. - М., 2002.
6. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). - М., 2001.
7. Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. - М., 1970.
8. Шестаев Н.Т. Функции и структура государства. - М., 1992.
9. Чиркин В.Е. Современное государство. - М., 2001.
10. Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4.
РЕЦЕНЗИЯ
Избранная тема статьи является актуальной, так как в функциях государственно-общественной власти рельефно отражаются условия и противоречия жизнедеятельности муниципалитетов. В этом смысле функционирование государственно-общественной власти нуждается в исследовании на основе сочетания общетеоретических и методологических основ с практикой деятельности институтов МСУ (местное самоуправление).
Для решения исследовательских задач в статье проводится анализ механизма реализации функций государственно-общественной власти, выводится рабочее определение исследуемого явления, раскрываются признаки механизма реализации функций государственно-общественной власти. Обосновывается тезис о том, что механизм реализации сообщает функциям государственно-общественной власти подвижность, социально-преобразующий характер, «воодушевляет» статичную по своей сути категорию «формы реализации».
В заключении, автор справедливо указывает, что в системе элементов механизма реализации функций государственно-общественной власти непременно должны находиться те, которые направлены на обеспечение легитимности их реализации.
В целом следует отметить высокий теоретический уровень работы и ее практическую направленность.
С учетом изложенного, статья Земскова Владимира Александровича «Социальные стереотипы и право», может быть использована в юридической теории и практике и может быть опубликована в открытой печати.
ВЮИ ФСИН России, начальник кафедры
государственно-правовых дисциплин,
полковник внутренней службы
профессор,
д.юн. Р.Б. Головкин
