CC BY
185
Мануков М.М.
механизм прокурорского надзора за исполнением законов субъектами оперативно-розыскной деятельности
На протяжении почти трёх веков существования прокуратуры надзорная деятельность выступала в качестве её главной функции, способы осуществления которой в значительной степени обусловливались статусом и спецификой деятельности поднадзорных объектов. К ним в настоящее время Закон о прокуратуре относит федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, государственные (законодательные) и исполнительные органы субъектов рФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностных лиц. Помимо органов государственного управления к объектам надзора также относятся: органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; судебные приставы; администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу; управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Столь разномастный состав объектов надзорной деятельности прокуратуры требует высокой организованности и компетенции, профессионализма. В этой связи при реализации прокурорского надзора должны применяться такие меры, которые, с одной стороны, позволят оперативно выявлять и устранять правонарушения, а с другой - как справедливо отмечал А.Ф. Козлов, обеспечат неприкосновенность личности, не унижают человеческого достоинства. По его мнению, надлежащая организованность прокурорского надзора достигается его правовым регулированием.
В дополнение к сказанному необходимо указать, что в современных условиях результативность и эффективность надзорной деятельности прокурора в значительной степени обеспечивается благодаря структурной и функциональной связи всех элементов механизма прокурорского надзора. Данное утверждение вытекает из положений общей теории права, согласно которым анализ механизма правового регулирования позволяет установить, как, с помощью каких правовых средств достигаются цели надзорной деятельности прокуратуры.
В частности, нормами права определены полномочия прокуроров (в том числе в сфере надзора за законностью орд), условия их реализации, регламентированы правовые средства, порядок их использования, зафиксированы права и обязанности поднадзорных субъектов. В свою очередь, механизм функционирования органов прокуратуры в надзорной сфере характеризует динамическую сторону данного вида деятельности. Как справедливо утверждают А.И. Алексеев и В.Б. Ястребов, даже самые мудрые законы оставались бы пустой декларацией без механизма наблюдения за их исполнением. Изучение его позволяет понять взаимосвязь между элементами, составляющими надзорную деятельность, этапами процесса осуществления надзорных функций.
Как показало проведенное нами исследование, категория «механизм прокурорского надзора» пока не нашла своё место в понятийном ряду науки прокурорского надзора. Хотя основные его элементы уже являлись предметом изучения учёных; в частности, это касалось надзорных полномочий и средств прокурорского надзора. Как правило, авторы рассматривали их применительно к отдельным отраслям надзорной деятельности. Так В.Ю. Шобухин, рассматривая статус прокуратуры применительно к основным отраслям прокурорского надзора, акцентировал внимание на полномочиях прокурорских работников, но лишь вкратце упомянул используемые ими правовые средства.
В.Г. Бессарабов более подробно остановился на правовых средствах реагирования прокурора на нарушения закона, но изолированно от предоставленных ему полномочий. Подобный подход к рассмотрению элементов механизма прокурорского надзора имеет свои положительные стороны, одной из которых, на наш взгляд, является возможность более углублённой конкретизации прав и обязанностей прокурора при осуществлении надзорных функций. Не случайно авторы учебника по прокурорскому надзору озаглавили отдельную главу «Средства прокурорского надзора».
Однако исследование элементов механизма функционирования органов прокуратуры в надзорной сфере в отрыве друг от друга, по нашему мнению, имеет недостатки. Основной из них - отсутствие восприятия прокурорского надзора как целостного явления. На практике это нередко сопровождается превышением служебных полномочий, проявлением предубеждения по отношению к одним объектам надзора или отсутствием принципиальности в принятии мер прокурорского реагирования относительно других объектов.
В силу изложенных обстоятельств при организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в ходе орд работникам прокуратуры необходимо учитывать, в том числе, положения законодательных актов, регламентирующих борьбу правоохранительных органов с любыми видами преступности. В эту категорию нормативных правовых актов, в частности, входит антитеррористическое законодательство. Не случайно в составе Генеральной прокуратуры рф было учреждено Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму. В этой же связи были приняты приказы об организации прокурор-
ского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму и экстремистской деятельности, в которых прямо закреплено, что эти виды надзора считаются одними из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры.
Конкретизированная регламентация приоритетных направлений надзорной деятельности, конечно, активизирует работу органов прокуратуры.
В теории прокурорского надзора принято считать, что выделение нескольких актуальных направлений общего надзора делается в целях обеспечения надлежащей организации работы. Как отмечает А.В. Трикс организация работы по каждому из видов прокурорского надзора связана как с особенностями самого предмета надзора, так и с теми полномочиями, которые закон предоставляет прокурору для реализации его надзорных функций.
Поэтому, на наш взгляд, надлежащая организация надзорной деятельности прокуратуры, в том числе в сфере исполнения законодательства об орд, взаимосвязана с эффективностью механизма прокурорского надзора. речь идёт о своеобразном каркасе надзорной деятельности, об её опорной конструкции, без чего вообще нельзя добиться результативности осуществления надзорных функций. Сказанным объясняется необходимость использования категории «механизм прокурорского надзора» для отражения соответствующих надзорно-правовых процедур и действий.
Думается, данное понятие служит системообразующим для восприятия прокурорского надзора как целостного явления. Оно позволяет, как бы связывать элементы надзорной деятельности прокуратуры в структурно-функциональный «узел» и придавать им динамический смысл. В этой связи полагаем целесообразным рассматривать механизм прокурорского надзора как структурно оформленную систему средств и действий, направленных на обеспечение органами прокуратуры точного, безусловного и единообразного исполнения законов. Структура механизма прокурорского надзора едина для всех направлений надзорной деятельности, включая сферу исполнения законодательства об ОрД, поскольку определяется его государственно-правовым назначением и местом в правоохранительной системе нашего государства. рассмотрим содержание стадий данного механизма в аспекте прокурорского надзора за исполнением законов субъектами ОрД.
1-я стадия представляет собой формирование прокурорско-надзорных правоотношений, в рамках которых устанавливается юридическая взаимосвязь (отношения) между конкретными субъектами этих правоотношений. В теории прокурорского надзора представлено справедливое суждение о том, что обязательным участником указанных отношений является уполномоченное законом должностное лицо - прокурор. В этой связи необходимо отметить, что согласно ст. 21 Закона об орд субъектом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими орд, выступает Генеральный прокурор рф и иные уполномоченные им прокуроры, в качестве которых могут выступать не только руководители, но и иные сотрудники органов прокуратуры.
В юридической литературе некоторыми авторами представлена точка зрения, согласно которой субъектами прокурорского надзора являются также те
юридические и должностные лица, за исполнением законов которыми надзирает прокурор. Однако, по нашему мнению, органы, организации и учреждения, а также их должностные лица, на правовые действия и правовые акты которых распространяется прокурорский надзор, относятся к его объектам, а их деятельность образует предмет прокурорского надзора. Следовательно, эти органы и должностные лица не могут быть признаны в качестве субъектов прокурорского надзора. Хотя будучи вовлечёнными в надзорную деятельность, они, безусловно, являются субъектами прокурорско-надзорных правоотношений и будут выступать в качестве поднадзорных субъектов.
Таким образом, субъекты прокурорско-надзорных правоотношений как элемент механизма функционирования органов прокуратуры в надзорной сфере вполне определённо подразделяются на субъектов прокурорского надзора и поднадзорных субъектов. Причём многообразность и многочисленность последних во многом обуславливает широкий подход к составу первых. Возможно, наличие этой взаимосвязи является одной из причин высказываемых предложений о необходимости сужения круга участников прокурорско-надзорных правоотношений.
В целях обеспечения высокого уровня информированности работников прокуратуры Генеральный прокурор рФ указал на необходимость налаживания взаимодействия с администрации органов местного самоуправления, регистрирующими и налоговыми учреждениями, банковскими и другими имеющими необходимую информацию структурами таким образом, чтобы представляющие интерес сведения поступали регулярно, оперативно и без направления дополнительных требований.
Особый акцент был сделан на взаимодействии прокуратуры и контролирующих органов. Обусловлено это тем, что использование возможностей этих органов, обладающих, как правило, большим объёмом информации, позволит прокурорам иметь достаточно полное представление о состоянии законности на всех поднадзорных объектах. Не будет преувеличением сказать, что правильно налаженное взаимодействие косвенно характеризует весь механизм прокурорского надзора и позволяет существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры.
Важным элементом рассматриваемой стадии механизма прокурорского надзора является надлежащая организация информационного обеспечения прокурора о состоянии законности в сфере ОрД и имевших место нарушениях прав и законных интересов граждан, допущенных сотрудниками оперативных подразделений. Такое информационное обеспечение включает в себя, как систему мер по сбору и накоплению сведений о нарушениях законодательства, так и подробный и всесторонний анализ поступившей информации. Это требуется, в том числе, и для выявления причин и условий, способствовавших совершению нарушений законов, а также определения перечня органов и подразделений правоохранительных органов, в отношении которых в первую очередь необходимо произвести проверку исполнения законодательства об ОрД.
С учётом сказанного можно заключить, что содержанием начальной стадии механизма функционирования органов прокуратуры при осуществлении надзора за
исполнением законодательства об ОрД является систематический и максимально полный сбор, накопление, обработка, анализ информации о состоянии законности на поднадзорных объектах. Итогом этой стадии становится выбор тех поднадзорных субъектов, нарушения законодательства которыми требуют своевременного, с одной стороны, но правомерного - с другой, прокурорского вмешательства.
реализация прав и обязанностей субъектов прокурорско-надзорных отношений происходит в рамках следующей 2-й стадии механизма прокурорского надзора - выявления нарушений законодательства об орд. Эта стадия механизма прокурорского надзора включает в себя комплекс мероприятий, выполняемых уполномоченным прокурором в связи с непосредственным выявлением нарушений законодательства. разумеется, предпринимаемые прокурором меры должны быть только те, что предусмотрены действующим законодательством.
В теории и практике прокурорского надзора под правовыми средствами принято понимать предусмотренные законом формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона. Иными словами, вторая стадия механизма функционирования органов прокуратуры в надзорной сфере предусматривает осуществление конкретных действий по установлению фактических данных о событии правонарушения; лицах, его совершивших, способе его совершения, размере причинённого ущерба, а также об обстоятельствах, способствовавших совершению правонарушения.
На основе собранной информации о нарушении законности прокурор правомочен принять решение о проведении проверки на поднадзорном объекте. Для того чтобы использовать средства и методы её осуществления с наибольшей эффективностью необходимо предварительно провести качественную подготовительную работу.
В этой связи Генеральный прокурор рф, осуществляя методическое руководство организацией прокурорского надзора, предписал всем прокурорам обращать пристальное внимание составлению плана предстоящей проверки, который включал бы также план её подготовки. В подготовительном плане необходимо чётко определить её задачи, источники и содержание необходимой информации, средства её получения, произвести оценку имеющихся перед началом проверки данных, определить возможные формы реализации материалов проверки.
На стадии выявления нарушений законодательства, в том числе в сфере ОрД, установлению подлежит ряд обстоятельств, круг которых достаточно полно очертил В.Г. Бессарабов. А именно: в чём состоит нарушение законов; какая правовая норма нарушена; в каком правовом акте содержится это нарушение; когда было совершено нарушение закона; был ли причинён материальный ущерб и каковы его размеры и вредные последствия; кто является ответственным за нарушение и его должностное положение; кто попустительствовал допущенному нарушению; какие обстоятельства способствовали нарушению; почему нарушение не было выявлено ранее; проводилась ли внутриведомственная или вневедомственная проверка и не было ли выявлено это нарушение в ходе указанных проверок; проводились ли проверки прокурором ранее на поднадзорном объекте; не было ли аналогичных
нарушений закона ранее, если были, то почему оказались не устранёнными.
Получение ответов на вышеперечисленные вопросы предполагает использование всех полномочий прокурора, предусмотренных его компетенцией по выявлению правонарушений. Это, в первую очередь, право иметь доступ к документам и материалам оперативного органа или подразделения, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, а также право требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных субъектов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений (п. 1 ст. 2 Закона о прокуратуре).
В практической деятельности имеют место случаи отказа прокурору в предоставлении документов или доступе к ним по причине того, что они содержат государственную или иную охраняемую законом тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. В этой связи следует иметь в виду, что Закон о прокуратуре не содержит каких-либо ограничений по доступу прокурора к документам в зависимости от степени открытости их содержания.
При этом следует учесть, что в федеральном закон «О государственной тайне», содержится исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну В том случае, если запрашиваемые материалы действительно содержат сведения, составляющие государственную тайну, истребовавший такие сведения прокурор должен иметь соответствующий допуск, а порядок предоставления этих сведений осуществляется в соответствии с правилами работы с секретными документами.
Мы остановились только на одном из правомочий прокурора, реализуемых на второй стадии механизма прокурорского надзора, но на его примере видно, что посредством реализации прав и юридических обязанностей (в данном случае, например, обязанность поднадзорного субъекта обеспечить прокурору доступ к интересующим его документам и материалам; обязанность прокурора соблюдать соответствующий режим обращения с документами, содержащими охраняемую законом информацию) на этой стадии решаются задачи по своевременному выявлению нарушений закона, а также причин и условий, способствовавших этим нарушениям. При этом реализация осуществляется в формах актов: исполнения (обязанностей), использования (прав) и применения права.
Учитывая изложенное, можно констатировать, что акты реализации представляют собой основное средство, при помощи которого на стадии выявления нарушений законов субъекты прокурорско-надзорных правоотношений реализуют свои права и обязанности. В случае выявления фактов как совершённых, так и готовящихся нарушений закона, установления обстоятельств, способствующих нарушениям, а также виновных лиц, надзорная деятельность органов прокуратуры переходит в третью стадию - реагирования на выявленные нарушения законности.
На данной стадии важно сделать правильную правовую оценку итогов произведённой ранее работы, определить меры реагирования, адекватные характеру выявленных правонарушений. В этой связи действующим законодательством,
регламентирующим деятельность прокуроров, а также органов, осуществляющих ОрД, прокурор наделён рядом полномочий, которые можно подразделить на две подгруппы:
- средства (акты) прокурорского реагирования, направленные на устранение правонарушений;
- средства (акты), направленные на привлечение нарушителя к предусмотренной законом ответственности.
К последним относятся: право прокурора по основаниям, установленным законом, требовать привлечения виновных лиц к материальной и дисциплинарной ответственности; возбуждать производство об административном правонарушении (п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, ст.ст. 17.7, 25.11 КоАП рФ); выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК рФ).
Первая подгруппа включает следующие правомочия прокуроров:
- внесение протеста на противоречащие закону правовые акты;
- обращение в суд с заявлениями (исками) о признании таких актов недействующими;
- внесение в государственные, иные органы представления об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств;
- освобождение лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре);
- освобождение лиц незаконно лишенных свободы (п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре);
- отмена дисциплинарных взысканий, наложенных в нарушение законаь на лиц, заключенных под стражу, осуждённых; освобождение таких лиц из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора (п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре);
- отмена процессуальных решений должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование, в случаях, предусмотренных законом (ч. 6 ст. 148, ч. 1 ст. 214 УПК рФ) и т.д.
Приведённый перечень средств прокурорского реагирования, направленных на устранение правонарушений, не является исчерпывающим, но он свидетельствует о том, что устранение нарушений закона предполагает применение системы правовых средств, используемых прокурором дляпресечения правонарушений, восстановления законности и нарушенных прав граждан, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.
Свою реализацию правовые средства реагирования прокурора нарушения законности находят в форме актов прокурорского надзора: протеста прокурора (ст. 23); представления прокурора об устранении нарушений закона (ст. 24); постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25); предостережения о недопустимости нарушения закона (ст. 25 Закона о прокуратуре).
Несмотря на достаточно детальную фиксацию средств прокурорского реагирования, специалисты правомерно указывают, что законодательную регламентацию актов прокурорского реагирования нельзя признатьисчерпывающей. Действительно, правила составления актов реагирования прокурора на выявленные нарушения во многом выработаны практикой либо предусмотрены приказами и указаниями Генерального прокурора рФ. Как правило, требования к содержанию и форме акта прокурорского надзора, доказавшие свою эффективность в практической деятельности, находят свое отражение в ведомственных нормативно-правовых актах.
Так, для того чтобы представление, вносимое прокурором по результатам проверки, был действенным, практикой выработан минимум позиций, которые должны быть отражены в данном акте, а именно: орган или должностное лицо, которому оно вносится; источник информации о выявленных нарушениях закона - материалы прокурорской проверки, ревизии, другие документы; правовая оценка допущенных нарушений закона; анализ причин и условий, способствовавших выявленным нарушениям закона; требование о принятии в месячный срок конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, а также причин и условий, им способствовавших; предложение о привлечении к ответственности виновных лиц; предложение сообщить прокурору в письменной форме о принятых по представлению мерах.
Как видно, акт прокурорского реагирования, в данном случае представление прокурора, может аккумулировать в себе несколько средств прокурорского воздействия, например, требование привлечения лиц к материальной ответственности и возложение обязанности принять меры к устранению нарушений закона, а также причин и условий, им способствовавших. В свете рассматриваемых проблем следует отметить, что законодателем не исключается возможность одновременного составления нескольких актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения. Причём в ряде случаев такой подход оказывается наиболее результативным в части восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан в ходе ОрД.
3-я стадия механизма прокурорского надзора за исполнением законов субъектами ОрД связана с необходимостью обеспечения контроля по устранению выявленных нарушений и представляет собой комплекс мероприятий, позволяющих осуществлять мониторинг сроков и качества рассмотрения актов прокурорского реагирования должностными лицами и органами, которым эти акты были направлены. Практикой выработаны следующие организационные формы контроля за исполнением требований, содержащихся в актах прокурорского реагирования: получение ответа о результатах его рассмотрения; получение дополнительной информации в случае неясностей, неточностей в представленном ответе; сопоставление содержания ответа на прокурорский акт с другими данными, полученными после проверки; выяснение на месте (в оперативном органе, подразделении) реальной ситуации, складывающейся в процессе устранения выявленных нарушений законности; участие прокурора в заседании коллегиального органа, обсуждающего
вопросы, связанные с итогами прокурорской проверки, либо рассматривающего по существу требования прокурора, изложенные в акте реагирования; ознакомление с правовыми актами, направленными на корректировку ранее принятых незаконных актов; проведение прокурорских проверок в порядке контроля на том же поднадзорном объекте.
Таким образом, можно констатировать, что содержанием стадии прокурорского реагирования на выявленные правонарушения со стороны субъектов ОрД составляют меры по устранению выявленных нарушений и недопущению их впредь, восстановлению законности и нарушенных прав и свобод граждан, ликвидации негативных последствий правонарушений, привлечению виновных к ответственности, установлению контроля за рассмотрением и разрешением актов прокурорского реагирования и исполнением требований прокурора.
С учётом изложенного представляется целесообразным сформулировать следующее понятие механизма прокурорского надзора за исполнением законов субъектами ОрД: это структурно оформленная система полномочий и правовых средств, реализуемых и используемых прокурором в пределах своей компетенции в целях предупреждения, своевременного выявления и принятия предусмотренных законом мер по устранению нарушений законодательства, регламентирующего оперативно-розыскную деятельность, обеспечения привлечения виновных лиц к ответственности, а также установления причин и условий, способствовавших этим нарушениям.
литература
1. Алексеев А.И., Ястребов В.Б. Профессия - прокурор (Введение в юридическую специальность). М. 1998.
2. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006.
3. Ветрила Е.В. Влияние классификации субъектов уголовно-процессуальных правоотношений на формирование и совершенствование их правовых статусов // Правовые и социально-экономические проблемы современной россии: теория и практика IV Международная научно-практическая конференция. 2015.
4. Ветрила Е.В. Допрос должностных лиц, ведущих процесс в качестве свидетелей по уголовному делу // Государство и право в XXI веке. 2015. № 1.
5. Григорьев В.Н. Прокурорский надзор: учеб./ В.Н.Григорьев, А.В.Побед-кин, В.Н.Яшин, В.Н.Калинин. М.: Эксмо. 2006.
6. Григорьев В.Н. Прокурорский надзор: учебник / В.Н. Григорьев, А.В.
Победкин, В Н. Яшин, В Н. Калинин. М., 2006.
7. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в российской Федерации: Общая часть: Учебное пособие. -Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999.
8. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. Изд. 3-е перераб. и доп. - М. : Эксмо. 2010.
9. Прокурорский надзор в российской Федерации: Учебник / под общ. ред. А Н. Савенкова. М., 2006.
10. Синельщиков Ю.П. Настольная книга прокурора. М.: Экслит, 2002.
11. Сплавская Н.В., Кулешова Л.В. Мораль как регулятор поведения государственных (муниципальных) служащих // Фундаментальные и прикладные науки сегодня Материалы VII международной научно-практической конференции . 2016. С. 225-227.
12. Трикс А.В. Справочник прокурора. СПб.: Питер.
13. Шобухин В.Ю. Статус российской прокуратуры. СПб.: ООО «Университетский издательский консорциум «Юридическая книга». 2009.
