МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РИСКОВ НЕКРЕДИТНЫХ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УНИВЕРСИТЕТА

O.E. Кугафина (МПОА)

Александр Викторович КАРТАШОВ,

доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук avkartashov@msal.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

РИСКОВ НЕКРЕДИТНЫХ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Аннотация. В представленной статье автор анализирует тенденции развития механизма правового регулирования внутреннего контроля некредитных финансовых организаций. Отмечается, что требования, установленные Банком России к системе управления рисками, регламентируются в соответствующих актах, исходя из функционального и институционального подходов. В статье обосновывается тезис о том, что в своей деятельности Банк России применяет сходные подходы в регулировании отношений с участием кредитных и некредитных финансовых организаций. Ключевые слова: финансовый рынок, некредитная финансовая организация, надзор на финансовом рынке, внутренний контроль, система правового регулирования рисков, профиль риска.

DOI: 10.17803/2311-5998.2020.73.9.154-161

A. V. KARTASHOV,

Associate Professor of Department in Financial Law of Kutafin Moscow State

Law University (MSAL), Cand. Sci. (Law) avkartashov@msal.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9

THE MECHANISM OF LEGAL REGULATION OF RISKS OF NON-CREDIT FINANCIAL ORGANIZATIONS

Abstract. In this article, the author analyzes the development trends of the mechanism of legal regulation of internal control of non-credit financial organizations. The author notes that the requirements established by the Bank of Russia for the risk management system are regulated in the relevant acts based on the functional and institutional approaches. The article substantiates the thesis that in its activities the Bank of Russia uses similar approaches to regulating relations with the participation of credit and non-credit financial organizations.

Keywords: financial market, financial market supervision, Bank of Russia, Bank of Russia regulations, non-credit financial institution, internal control, system of risk regulation, risk profile.

© А. В. Карташов, 2020

У

I

становление требований к деятельности некредитных финансовых организаций неразрывно связано с необходимостью осуществления регулирования, контроля (надзора) на финансовом рынке. Закрепление за Банком Рос-

УНИВЕРСИТЕТА Механизм правового регулирования рисков имени o.e. кугафина(мгюА) некредитных финансовых организации

сии соответствующих полномочий вызвало объективную потребность пересмотра соответствующих отношений и формирования новых подходов к их построению.

В этой связи в качестве одного из направлений преобразования механизма регулирования финансового рынка необходимо отметить изменение требований к построению системы внутреннего контроля некредитными финансовыми организациями, что, по мнению автора, обусловлено несколькими факторами.

Во-первых, речь идет о системной перестройке подходов к регламентации отношений на финансовом рынке с 2013 г. — с момента расширения круга полномочий Центрального Банка РФ1. Реализация концепции так называемого мегаре-гулирования (единого регулятора финансового рынка) связана со стремлением упорядочить отношения, возникающие между финансовыми посредниками и потребителями финансовых услуг2.

В этой связи следует отметить определенную качественную трансформацию механизма защиты прав участников отношений (ускорение механизма рассмотрения обращений, систематизацию практики применения актов, регулирующих деятельность в финансовом секторе)3. Полагаем, что такого рода изменение системы публично-правового воздействия на общественные отношения является разумным и обоснованным ввиду того, что наличие единого информационного массива (данных об участниках) позволяет оценить перспективы их взаимодействия и степень влияния на реализуемые Банком России цели и задачи.

В этой связи обращает на себя внимание усиление регламентации деятельности тех субъектов, которые, по нашему мнению, не вполне охватывались публично-правовым регулированием (контролем, надзором) до момента указанной структурной реформы (например, ломбардов, кредитных потребительских кооперативов, отдельных видов участников рынка ценных бумаг). Связано это в том числе с тем, что подходы к регулированию их деятельности были заложены еще в советский период и претерпели минимальные изменения или их присут- Тр

ствие в рамках финансовой системы не отвечало целям и задачам финансовой деятельности государства. °0

Во-вторых, изменение модели регламентации внутреннего контроля связано с объективным фактором — дополнительное включение в круг участников фи- р

нансового рынка и отнесение определенных групп соответствующих отношений потребовало пересмотра всей концепции управления финансовым рынком Бан- ЦлЛ ком России4. Е,И

нее О

1 Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные за- х конодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку уЖИ Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. I). Ст. 4084. пп>

2 Формирование единого интегрального подхода вызвало ряд отрицательных отзывов со

стороны как ученых, так и практиков, по мнению которых для создания единого мегаре- >рш гулятора на тот момент не было достаточного нормативного обоснования. >П

3 Федеральный закон от 04.06.2018 № 123-ФЭ «Об уполномоченном по правам потреби- Чт° телей финансовых услуг» // СЗ РФ. 2018. № 24. Ст. 3390. ±И X

4 Федеральный закон от 21.12.2013 № 375-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений Х,И

в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ст. 3 // СЗ РФ. 2013. № 51. ОТНОШЕНИЙ

>

в М УНИВЕРСИТЕТА

4-—^ и мени О. Е. Кугафи на (МПОА)

При этом автор не считает полностью обоснованным отнесение к некредитным финансовым организациям операторов инвестиционных платформ, поскольку это обстоятельство, на наш взгляд, не имеет своей целью признание факта отнесения указанных участников к субъектам финансового рынка, а направлено на ограничение злоупотреблений со стороны тех субъектов, которые имеют в ходе своей деятельности возможность оперировать цифровыми финансовыми активами. В этой связи возникает вопрос о допустимости такого усреднения и последствиях такого рода нормативного описания5. Встает объективный вопрос: насколько полно будут учтены риски, возникающие в деятельности указанных участников, и не произойдет ли нарушения структурных взаимосвязей на финансовом рынке?

Как отмечалось ранее, одним из ключевых направлений регулирования и надзора Банка России выступает закрепление требований к осуществлению внутреннего контроля некредитными финансовыми организациями.

Анализ системы правового регулирования финансового рынка позволяет автору отметить наличие в более чем 100 актах Банка России описания соответствующих требований, в этой связи представляется необходимым их дальнейшая систематизация.

Говоря о требованиях к системе управления рисками, нельзя не затронуть вопрос о ее роли и месте в рамках внутреннего контроля некредитной финансовой организации.

Поскольку легальное определение внутреннего контроля отсутствует, следует ориентироваться на характеристику внутреннего контроля, заложенную в рамках положений отдельных актов, регламентирующих порядок ведения бухгалтерского учета. В этой связи необходимо прежде всего обратить внимание на содержание ст. 19 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», в соответствии с которой обязанность по организации внутреннего контроля возлагается на всех экономических субъектов, к которым причисляются и некредитные финансовые организации6.

В процессе формирования системы внутреннего контроля экономическому субъекту необходимо осуществить выбор:

а) методов оценки содержания финансовой деятельности некредитной финансовой организации (круг объектов бухгалтерского и управленческого учета);

б) критериев оценки достоверности отчетности (бухгалтерской (финансовой), управленческой);

в) критериев оценки корректности соблюдения нормативных требований7.

Ст. 6695 ; Федеральный закон от 13.07.2015 № 222-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О деятельности кредитных рейтинговых агентств в Российской Федерации, о внесении изменения в статью 76.1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Ст. 18 // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4348.

5 Федеральный закон от 02.08.2019 № 259-ФЗ «О привлечении инвестиций с использованием инвестиционных платформ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ст. 21 // СЗ РФ. 2019. № 31. Ст. 4418.

6 Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ (ред. от 26.07.2019 № 247-ФЗ) «О бухгалтерском учете». Ст. 2, 19 // СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7344 ; 2019. № 30. Ст. 4149.

7 Информация Минфина России № ПЗ-11/2013 «Организация и осуществление экономическим субъектом внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни,

УНИВЕРСИТЕТА Механизм правового регулирования рисков |Q/

имени o.e. кугафина(мгюА) некредитных финансовых организации

К элементам системы внутреннего контроля некредитной финансовой организации относятся:

а) контрольная среда;

б) система оценки и управления рисками;

в) процедуры внутреннего контроля;

г) информация и коммуникация;

д) оценка внутреннего контроля.

Порядок описания и виды рисков, систему их оценки необходимо сформировать при определении требований, устанавливаемых некредитной финансовой организацией, и включить в систему внутреннего контроля (ее наличие является одним из условий для получения лицензии и подтверждения соблюдения лицензионных требований некредитной финансовой организацией)8.

В этой связи необходимо остановиться на содержании положений отдельных актов Банка России, описывающих требования к учету и анализу рисков некредитными финансовыми организациями. Очевидно, что характеристика Банком России отдельных видов рисков базируется на основе использования институционального подхода, функционального подхода или же их сочетания (табл. 1)9. Следует учитывать, что качество системы управления рисками влияет в том числе на соблюдение требований, устанавливаемых в отношении противодействия легализации доходов, полученных преступным путем10.

ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности» // URL: http://www.minfin.ru (дата обращения: 26.12.2013).

См. например: Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 (ред. от 24.04.2020) «Об организации страхового дела в Российской Федерации». Ст. 28.1 // Российская газета. 12.01.1993.

№ 6 ; Федеральный закон от 13.07.2015 № 222-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О деятельно- Тр

JJ j>

сти кредитных рейтинговых агентств в Российской Федерации, о внесении изменения в Р, щ

X °

статью 76.1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов

Российской Федерации». Ст. 5 // Российская газета. 17.07.2015. № 156. jg р

Говоря о функциональном (институциональном) подходе, автор имеет в виду, что регу- >Д Г

□ ту

лирование отношений производится исходя из признаков субъекта или же объекта соответствующих общественных отношений. j □ Р См. например: Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (ред. от 07.04.2020) «О про- Ые0 тиводействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и р !> финансированию терроризма». Пп. 1.1 п. 1 ст.7 // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418 ; уЖИ Указание Банка России от 27.02.2019 № 5084-У «О внесении изменений в Положение банка России от 15 декабря 2014 года № 445-П "О требованиях к правилам внутреннего Г_|> контроля некредитных финансовых организаций в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию террориз- >Р§ ма"» // Вестник Банка России. 27.03.2019. № 22 ; Указание Банка России от 22.02.2019 Л>П № 5075-У (ред. от 24.12.2019) «О требованиях к правилам внутреннего контроля кре- ЧтО дитных организаций и некредитных финансовых организаций в целях противодействия ЫИ □ финансированию распространения оружия массового уничтожения» // Вестник Банка

России. 27.03.2019. № 22. ОТНОШЕНИЙ

>

3

9

в М УНИВЕРСИТЕТА

/ —имени О.Е. Кугафина (МПОА)

Таблица 1

Виды рисков, учитываемых некредитными финансовыми организациями11

Некредитная финансовая организация Виды рисков

Все виды некредитных финансовых организаций12 Риск получения несанкционированного доступа к информации с целью осуществления финансовых операций лицами, не обладающими таким правом

Участник рынка ценных бумаг, осуществляющий репозитарную деятельность Операционный риск, правовой риск, регуляторный риск, значимый риск

Брокер Валютный риск

Организатор торговли, клиринговая организация, депозитарий13 Риск неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком

Негосударственный пенсионный фонд14 Риски, возникающие в процессе негосударственного пенсионного обеспечения (обязательного пенсионного страхования)

11 Автор статьи, осознавая, что описание рисков в актах Банка России превышает объемы представленной на рассмотрение публикации, приводит в указанной таблице выборку описания лишь некоторых видов некредитных финансовых организаций и присущих их деятельности рисков.

12 Положение Банка России от 17.04.2019 № 684-П «Об установлении обязательных для некредитных финансовых организаций требований к обеспечению защиты информации при осуществлении деятельности в сфере финансовых рынков в целях противодействия осуществлению незаконных финансовых операций» // Вестник Банка России. 22.05.2019. № 33.

13 См.: Указание Банка России от 01.08.2019 № 5222-У «О требованиях к правилам внутреннего контроля по предотвращению, выявлению и пресечению неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком юридических лиц, указанных в пунктах 1, 3—8, 11 и 12 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"» // Вестник Банка России. 23.10.2019. № 69 ; Федеральный закон от 27.07.2010 № 224-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ст. 4 // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4193.

14 См.: Указание Банка России от 04.07.2016 № 4060-У (ред. от 14.01.2019) «О требованиях к организации системы управления рисками негосударственного пенсионного фонда». Гл. 2 // Вестник Банка России. 17.08.2016. № 74.

УНИВЕРСИТЕТА Механизм правового регулирования рисков имени o.e. кугафина(мгюА) некредитных финансовых организации

Некредитная финансовая организация Виды рисков

Профессиональный участник рынка ценных бумаг, организатор торговли, клиринговая организация, лицо, осуществляющее функции центрального контрагента15 Операционный риск, рыночный риск, кредитный риск

Квалифицированный центральный контрагент16 Рыночный, кредитный, риск концентрации активов в обеспечении по обязательствам участников клиринга

Организатор торговли17 Операционный, риск потери деловой репутации, стратегический риск

Микрофинансовая организация18 Риск возникновения убытков, максимальный размер риска на одного заемщика (группу связанных заемщиков), максимальный размер риска на связанное с микрофинансовой компанией лицо (группу связанных с микрофинансовой компанией лиц)

Акционерный инвестиционный фонд, паевой инвестиционный фонд, негосударственный пенсионный фонд19 Кредитный риск

15 Указание Банка России от 04.04.2019 № 5117-У «О формах, сроках и порядке составления и представления отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг, организаторов торговли, клиринговых организаций и лиц, осуществляющих функции центрального контрагента, а также другой информации в Центральный банк Российской

«и >

Федерации» // Вестник Банка России. 27.09.2019. № 63—64. Х щ

16 Положение Банка России от 01.11.2018 № 658-П (ред. от 27.02.2020) «О требованиях к □ § квалифицированному центральному контрагенту, порядке признания качества управле-

сг —| □

ния центрального контрагента удовлетворительным, об основаниях и порядке принятия 1°Т1

решения о признании качества управления центрального контрагента неудовлетвори- >Д —

тельным, порядке доведения информации о принятом решении до центрального контрагента» //Вестник Банка России. 15.02.2019. № 11. Н □ р

17 Указание Банка России от 07.05.2018 № 4791-У «О требованиях к организации органи- О затором торговли системы управления рисками, связанными с организацией торгов, а □ Е>

также с осуществлением операций с собственным имуществом, и к документам организатора торговли, определяющим меры, направленные на снижение указанных рисков и

□

предотвращение конфликта интересов» // Вестник Банка России. 26.09.2018. № 72. — — >

18 Указание Банка России от 20.01.2020 № 5391-У «О порядке формирования микрофинансовыми организациями резервов на возможные потери по займам» // Вестник Банка

России. 12.03.2020. № 21. Л>П

19 Указание Банка России от 08.02.2018 № 4715-У «О формах, порядке и сроках составле- ^-Е ° ния и представления в Банк России отчетов акционерными инвестиционными фондами, □ управляющими компаниями инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и

негосударственных пенсионных фондов» // Вестник Банка России. 29.05.2018. № 41—42. ОТНОШЕНИЙ

>

в М УНИВЕРСИТЕТА

4-—^ и мени О. Е. Кугафи на (МПОА)

При построении системы управления рисками (внутреннего контроля) важное значение придается оценке соблюдения требований к отражению объектов учета (бухгалтерского, управленческого). В этой связи следует отметить, что за последние годы Банк России произвел качественную системную переработку механизма правового регулирования бухгалтерского учета участников финансового рынка и по определенным направлениям универсализировал его описание. При этом описание рисков базируется на контроле за совершаемыми операциями (фактами хозяйственной жизни)20.

По мнению автора, основывающегося на анализе содержания соответствующих актов Банка России, при формировании требований к осуществлению внутреннего контроля (и прежде всего к системе управления рисками), за основу Банком России были использованы подходы, ранее апробированные в отношении кредитных организаций. При этом речь не идет об унификации видов рисков кредитных и некредитных организаций в силу различия в порядке и особенностях осуществления ими операций (табл. 2).

Таблица 2

Виды рисков, учитываемых при построении системы внутреннего контроля кредитной организацией

Письмо Банка России Указание Банка России от 15.04.2015 № 3624-У (ред.

от 23.06.2004 № 70-Т от 27.06.2018) «О требованиях к системе управления

«О типичных банковских рисками и капиталом кредитной организации и

рисках»21 банковской группы»22

Кредитный риск; Кредитный риск;

страновой риск (включая рыночный риск;

риск неперевода средств); операционный риск;

рыночный риск (фондовый процентный риск;

риск, валютный риск, про- риск ликвидности;

центный риск); риск концентрации

риск ликвидности;

операционный риск;

правовой риск;

риск потери деловой репу-

тации кредитной организа-

ции (репутационный риск);

стратегический риск

Речь в данном случае идет в большей степени не о юридической технике, используемой в нормативных актах Банка России, при регулировании деятельности кредитных организаций, — определяющее значение в данном случае имеют управленческие алгоритмы, применяемые в деятельности регулятора и получив-

20 Положение Банка России от 25.10.2017 № 612-П (ред. от 22.05.2019, с изм. от 15.11.2019) «О порядке отражения на счетах бухгалтерского учета объектов бухгалтерского учета некредитными финансовыми организациями». П. 2.2, 19.1, 19.2 // Вестник Банка России. 26.12.2017. № 116—117.

21 Вестник Банка России. 30.06.2004. № 38 (письмо утратило силу).

22 Вестник Банка России. 15.06.2015. № 51.

в Я УНИВЕРСИТЕТА

/-имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Карташов А. В.

Механизм правового регулирования рисков некредитных финансовых организации

шие свое закрепление в актах, регламентирующих требования к осуществлению деятельности и порядок осуществления надзора23.

При этом анализ рассмотренных автором актов позволяет утвердиться во мнении, что в настоящее время, помимо контроля за отдельными видами рисков, кредитные и некредитные организации (Банк России в ходе надзора) производят оценку профилей рисков (эта модель включает их определенные комбинации (совокупности))24.

При этом следует отметить, что сравнительный анализ требований к видовому разграничению рисков, содержащихся в актах Банка России, в отличие от предыдущих этапов развития системы правового регулирования как банков, небанковских кредитных организаций, так и некредитных финансовых организаций, позволяет утверждать о формировании системы универсального регулирования и надзора по отношению ко всем секторам финансового рынка.

23 См. например: п. 2.17 Положение Банка России от 01.11.2018 № 658-П.

Для подтверждения данного тезиса автор предлагает также сравнить содержание следу- q _

ющих актов: указание Банка России от 06.09.2013 № 3057-У (ред. от 10.07.2018) «О по- ^ Р

JJ j>

рядке назначения уполномоченных представителей Банка России в случае, предусмо-

x о

тренном пунктом 7 части первой статьи 76 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", осуществления ими деятельности и прекращения осуществления ими своей деятельности» // Вестник Банка России. 25.12.2013. № 78 ; jg р

указание Банка России от 21.06.2017 № 4426-У «О порядке назначения уполномоченного ад Г

представителя Банка России в центральный контрагент, осуществления и прекращения им своей деятельности, а также о порядке представления центральным контрагентом информации и документов о деятельности центрального контрагента уполномоченно- Ы^ В

му представителю Банка России» // Вестник Банка России. 10.08.2017. № 70 ; Инструк- х !>

ция Банка России от 15.01.2020 № 202-И «О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц» // Официальный сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/. 27.04.2020. X О>

24 Например, оператор платежной системы обязан при формировании профиля риска учитывать описание бизнес-процессов и перечень субъектов платежной системы, на которые > р В влияет риск-событие, перечень способов управления рисками. См.: Положение Банка ~3 А П России от 03.10.2017 № 607-П «О требованиях к порядку обеспечения бесперебойности ^-Е g функционирования платежной системы, показателям бесперебойности функциониро- Ы И X вания платежной системы и методикам анализа рисков в платежной системе, включая

профили рисков». П. 2 Приложения 2 // Вестник Банка России. 15.01.2018. № 2. ОТНОШЕНИЙ

>