CC BY
22
Механизм планирования финансирования
капитального ремонта жилищного фонда
города
Костышак М.М. *
Effective planning and funding of the housing full repair is an essential part of the innovative state economy. The author reviews basic mechanisms of this process and finds out the most optimal of all taking into account both historical specifics of building and current state of housing.
Одной из важнейших целей социально-экономического развития страны является создание благоприятных условий для обеспечения потребностей населения в комфортном жилье, отвечающем современным требованиям. Для достижения данной цели необходимо не только стимулировать расширение нового строительства, но и улучшить техническое и функциональное состояние существующего жилищного фонда.
Системообразующий элемент сферы ЖКХ — жилищный фонд, который с течением времени подвергается воздействию различных факторов, снижающих не только его технические, но и потребительские показатели.
Характерной особенностью жилищного фонда первых массовых серий, построенного в 50—80 гг. XX в., является значительный моральный износ, проявляющийся в несовершенстве планировочных решений квартир (малые размеры комнат, дефицит подсобных помещений, отсутствие встроенной мебели, отсутствие или крайне малые размеры летних помещений), однообразии и невыразительности внешнего облика зданий и сложившейся застройки. К признакам морального износа относится несоответствие эксплуатационных качеств ограждающих конструкций современным требованиям по тепло- и гидроизоляции жилых помещений, их защите от шума.
Особенности жилищного фонда, построенного за период с 1981 по 2000 г., проявились в достаточно прогрессивных для своего времени объемно-планировочных и инженерно-технических решениях. Большинство жилых домов этого периода были достаточно экономичными и максимально соответствовали требованиям действующих норм по площади и планировке квартир. Однако за про-
шедшее с момента постройки этого жилищного фонда время (от 10—15 до 25—30 лет) его капитальный ремонт ни разу не производился. Многие здания этого периода еще имеют эксплуатационный ресурс, но большинство инженерных систем требуют срочной замены1.
Учитывая отмеченные выше обстоятельства, можно утверждать, что сохранение существующего жилищного фонда, его эффективное использование невозможно без проведения своевременных восстановительных мероприятий, к числу которых относится капитальный ремонт. Назрела необходимость в осуществлении комплекса мероприятий по увеличению срока службы строительных конструкций достаточно значительной доли жилых домов практически по всей территории нашей страны. На законодательном уровне стимулировать решение данной проблемы был призван институт собственности.
Традиционный подход к формированию программ капитального ремонта жилищного фонда заключался в применении балансовых моделей и последовательном решении задач объемного и календарного планирования при помощи методологии сетевого планирования и управления2. Однако в рыночных условиях применение такого подхода связано с определенными трудностями, основными из которых являются значительные объемы избыточной информации при проведении расчетов и необходимость увязки результатов решения задач объемного и календарного планирования. Проблема заключается в том, что, с одной стороны, в задаче объемного планирования в качестве исходных данных используются показатели эффективности выполнения работ, которые непосредственно зависят от результата
Заместитель главы администрации, г. Электрогорск.
(О
OI
О CJ
О О О Q.
С[ со
S
н о
0
1
о я с о m ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
(О
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л <
S I
н
о ф
со
решения задачи календарного планирования.
С другой стороны, в задаче календарного планирования определяется последовательность выполнения работ во времени, оптимизация которых проводится путем решения задачи объемного планирования. Таким образом, результаты решения каждой из задач влияют на исходные данные другой, следовательно, целесообразно сформулировать задачу перспективного планирования ремонтных работ в новой постановке, не требующей раздельного объемного и календарного планирования и определяющей привязку работ ко времени и срокам проведения отдельных видов ремонта на объектах программы.
С принятием новой редакции Жилищного кодекса РФ ответственность за проведение капитального ремонта была переложена с местных администраций на собственников жилья. Институт собственности в сфере ЖКХ относительно эффективно заработал на первичном рынке жилья при осуществлении операций купли-продажи, а вопросы проведения капитального ремонта жилищного фонда по-прежнему остались в ведении органов местного самоуправления (ОМ-СУ)3. Однако в условиях хронического недофинансирования жилищного фонда эта задача для большинства граждан и ОМСУ труднореализуема.
Действующая система планирования и финансирования капитального ремонта ориентирована на аварийно-восстановительные работы. Фактически отсутствует стройная система перспективного и текущего планирования и финансирования ремонтных работ. Планы носят преимущественно текущий или даже оперативный характер. При этом финансирование работ по капитальному ремонту жилья существенно возрастает, но средства используются крайне нерационально. Собственники жилья не принимают реального участия в процессе организации и финансирования капитального ремонта. Поэтому сохранение существующей ситуации ведет к стагнации данной сферы и нарастанию физического и функционального износа жилищного фонда города.
Отсюда следует необходимость формирования современной политики капитального ремонта многоквартирных домов в городах страны, ориентированной на переход к профилактическим режимам и работам.
Важным направлением развития ЖКХ в городах страны является формирование эффективной системы капитального ремонта многоквартирных домов. Но для проведения эффективной ремонтной политики необходимо решить ряд задач теоретического и практического характера.
В наше время жилищный фонд находится в процессе воспроизводства, который реализуется посредством капитального ремонта, модернизации, реконструкции и нового строительства.
Капитальный ремонт играет важнейшую роль в простом воспроизводстве и представляет собой полную или частичную замену конструктивных элементов объектов. Результатом капитального ремонта является снижение физического износа. Капитальный ремонт нередко проводится одновременно с модернизацией и реконструкцией многоквартирных домов, но служит самостоятельной формой воспроизводства, а его результат — снижение физического износа.
Однако приходится констатировать, что действующая система планирования и финансирования капитального ремонта не выполняет задачи воспроизводства объектов города и имеет ряд характерных черт: 1
неполноту и ограниченность функций участников ремонтного процесса; ведомственность, игнорирование интересов потребителей; острый дефицит ресурсов; недостаточную кадровую подготовку участников;
отсутствие стратегических целей и задач развития жилищного фонда; неразвитость функций прогнозирования и стратегического планирования воспроизводства;
неполноту нормативно-правовой базы капитального ремонта; неразработанность методических материалов в сфере капитального ремонта;
неполноту и недостоверность используемой информации о составе и состоянии жилищного фонда города; 10) отсутствие активных психологических установок всех участников ремонтного процесса на проведение эффективной ремонтной политики в городе.
Для разрешения этих проблем необходима разработка комплексной системы планирования и финансирования капи-
7
8
9
тального ремонта многоквартирных домов города.
Система планирования и финансирования капитального ремонта города относится к классу управленческих социально-экономических систем, она охватывает процесс планирования и финансирования в целом, состоит из ряда элементов и подсистем, имеет сложную структуру. Но в настоящее время данная система не отвечает требованиям комплексности.
Представляется, что система комплексного планирования и финансирования капитального ремонта ОФ ЖКХ могла бы стать прочной основой для обеспечения устойчивого функционирования городских объектов. Основными участниками системы комплексного планирования и финансирования капитального ремонта жилищного фонда города стали бы собственники этих объектов, заказчики на проведение работ и подрядные ремонтно-строительные организации.
Данная система позволила бы скоординировать цели и задачи, потребности и ресурсы, мощности ремонтно-строительной базы и возможности их использования.
В то же время для реализации комплексного планирования необходимо выполнение следующих принципов. Это:
> целенаправленность;
> ресурсообеспеченность;
> социальность;
> концептуальность;
> взаимосвязанность;
> обоснованность;
> конкурентность.
Целью комплексной системы в этом случае станет обеспечение надлежащей сохранности и развития жилищного фонда именно на перспективный период. Важнейшим аспектом ее функционирования будет реальный учет интересов всех участников данного процесса, в первую очередь собственников многоквартирных домов.
Основными функциональными подсистемами комплексного планирования служат прогнозирование, программирование и координация ремонтных решений, а в качестве обеспечивающих подсистем рассматриваются норматив -но-правовое, организационно-методическое, финансово-инвестиционное, кадровое, материально-техническое, информационное, инновационное и социально-психологическое.
Необходимым элементом формирования и развития системы капитального ремонта объектов города является формирование адресных программ капитального ремонта по средствам интегрального физического износа, отраженного в технико-экономических паспортах многоквартирных домов.
Разработка планов капитального ремонта жилья должна базироваться на четкой методической основе, включающей основные принципы, цели и задачи, методы, организационные аспекты и ресурсное обеспечение планового процесса.
Важнейшими принципами планирования ремонтных работ служат вариантность, оптимальность перспективность, непрерывность, ресурсообеспеченность, комплексность и системность.
Учет специфики производства ремонтных работ и фактора совмещения ремонтных операций обусловливает необходимость вариантного подхода к планированию ремонтных работ и разработку механизма выбора оптимальных программ ремонтного обслуживания. Реализация данного принципа обеспечивается решением системы оптимизационных задач.
Основные этапы прогнозирования и планирования капитального ремонта — оценка стартовых условий, объемов капитального ремонта на перспективный период, обоснование целей и задач плана, определение потребности в объемах капитального ремонта, обоснование величины требуемых ресурсов, увязка потребностей в ремонтах с ресурсами и разработка проекта плана капитального ремонта, который представляется на согласование и утверждение в органы управления городом. В процессе планирования капитального ремонта проводится разработка адресной программы капитального ремонта зданий.
Важнейшими критериями эффективности проведения ремонтных операций служат минимум затрат на воспроизводство жилищного фонда в долгосрочной перспективе и минимизация максимальных отклонений ремонтных операций от стандартных графиков работ по капитальному ремонту городских объектов. Для повышения оперативности расчетов и выделения однородных групп объектов в оптимизационных расчетах целесообразно проводить обоснованную классификацию (типизацию) ОФ ЖКХ.
Одна из наиболее острых проблем — финансирование капитального ремонта
(О
О!
О СЧ
О О
о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
(О
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л <
S I
н
о ф
со
жилищного фонда города. Данная проблема имеет следующие аспекты: источники финансирования, механизмы привлечения финансовых ресурсов, эффективность использования привлеченных финансовых средств.
Возможные источники финансирования капитального ремонта жилищного фонда — плата потребителей, бюджетные ресурсы, привлеченные средства и пр. Как показывает зарубежный опыт, основным из них являются платежи потребителей, то есть населения и арендаторов жилья4.
Следствием активизации процессов реформирования сферы ЖКХ стало повышение ответственности не только органов местного самоуправления, но и собственников жилья за своевременное проведение капитального ремонта жилищного фонда. Это обстоятельство, а также необходимость дальнейшего развития рыночных отношений в этой сфере предопределили важность поиска такого инструментария формирования и оптимизации программ капитального ремонта жилищного фонда, который в максимальной степени соответствовал бы современным реалиям сферы ЖКХ и позволял бы учитывать интересы всех участников.
На наш взгляд, реформирование сферы ЖКХ и современного состояния жилищного фонда сегодня сталкивается с целым спектром серьезных проблем. Среди основных из них необходимо выделить рост затрат на производство услуг, высокую стоимость строительства нового жилья, долгий срок окупаемости инфраструктурных инвестиционных проектов, непредсказуемость тарифной политики и непрозрачность финансовых потоков, отсутствие комплексного подхода к реформированию сферы ЖКХ со стороны государства. Решить указанные и другие проблемы представляется возможным путем создания принципиально новых организационно-экономических механизмов и внедрения современного инструментария их практической реализации.
Системообразующим элементом сферы ЖКХ является жилищный фонд, который с течением времени в результате воздействия различных факторов постепенно утрачивает эксплуатационные, технические, потребительские, качественные и другие показатели. Для нормального воспроизводства жилищного фонда в России ежегодно должно вводиться не
менее 1 м жилья на человека. Однако объемы нового строительства таковы, что решить эту проблему только за счет их роста в ближайшее время не удастся. Для поддержания основных параметров жилищного фонда на должном уровне периодически требуется проводить его капитальный ремонт.
Конечный результат капитального ремонта — восстановление и целесообразное улучшение эксплуатационных характеристик жилищного фонда, обеспечение надежности его функционирования. Однако в большинстве субъектов Российской Федерации затраты на капитальный ремонт жилищного фонда составляют всего 40 % от потребности, что приводит к дальнейшему снижению его качественных характеристик. Отсюда возникает необходимость переосмысления экономической сущности капитального ремонта жилищного фонда как одного из важнейших механизмов его эффективного воспроизводства.
Если проанализировать отечественный и зарубежный опыт финансирования капитального ремонта жилищного фонда, то можно зафиксировать наличие диаметрально противоположных подходов к решению исследуемой проблемы. В большинстве развитых стран жилищная сфера является объектом экономического и административного регулирования с использованием разнообразных форм финансирования (субсидирования, кредитования, предоставления государственных гарантий и т.д.), и там существуют свои особенности реконструкции и модернизации существующего жилищного фонда. В нашей стране реализовывались, как правило, только показательные единичные проекты, а действительного опыта проведения крупномасштабных программ капитального ремонта жилищного фонда не было.
Реальная возможность изменить сложившуюся ситуацию появилась с принятием Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», в соответствии с которым запускается механизм со-финансирования программ капитально -го ремонта из средств фонда (предоставление государственных субсидий), региональных и местных бюджетов с привлечением средств собственников жилья. Для реализации этого механизма разработан обобщенный алгоритм, который может использоваться органами местного само-
управления для формирования программ капитального ремонта жилищного фонда.
Анализ действующей системы финансирования капитального ремонта жилищного фонда в ряде российских городов показал ее несоответствие задачам проведения эффективной ремонтной политики.
В этой связи предлагаются следующие основные направления совершенствования организации финансирования капитального ремонта жилищного фонда города:
> увеличение объемов финансирования капитального ремонта жилищного фонда за счет расширения ресурсных источников; целевое использование бюджетных средств на капитальный ремонт жилищного фонда города;
> участие собственников многоквартирных домов в финансировании работ капитального характера в размере
не менее 5 % от суммы, необходимой на выполнение указанных работ;
> участие населения в финансировании работ капитального ремонта жилья; целевое направление средств, направляемых на проведение капитального ремонта жилищного фонда;
> формирование программ капитального ремонта с привлечением технико-экономических паспортов;
> инвесторская помощь в проведении капитального ремонта жилья и другие источники финансирования. Таким образом, проведя краткий анализ основных механизмов финансирования капитального ремонта жилищного фонда, можно сделать вывод о том, что основным способом реализации данного процесса является возможность непосредственного участия собственника на всех стадиях проведения капитального ремонта многоквартирного дома.
Литература и примечания
1. Булгаков С.Н. Эффективные направления решения жилищной проблемы в стране // Строительные материалы, оборудование, технологии XXI века. 2008. № 5. С. 58—60.
2. Евдокименко Н.Л. Инструментарий оптимизации программ капитального ремонта жилищного фонда // Вестник РГТЭУ. 2009. № 8 (35). С. 49-54.
3. Трутнев Э.К., Сафарова М.Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики. М., 2009. С. 14-79.
4. Костецкий Н.Ф., Гурко А.И. Зарубежный опыт государственного регулирования воспроизводства жилищного фонда, его сохранения и модернизации // Экономика строительства. 2003. № 1. С. 13-30.
(О
О!
О СЧ
О О О
о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
