CC BY
107
DOI 10.24412/2227-7315-2021-1-101-105 УДК 347.45.47
М.В. Шмелева
МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ЗА РУБЕЖОМ*
Введение: для выявления мер по повышению эффективности гражданско-правовых механизмов осуществления государственных закупок представляет интерес зарубежное законодательство и правоприменительная практика. Цель: провести сравнительно-правовой анализ российского закупочного законодательства и законодательства ведущих государства мира. Методологическая основа: диалектический и логический, системный методы исследования. Результаты: проанализирован механизм осуществления государственных закупок за рубежом. Выводы: законодательство в сфере госзакупок должно быть модернизировано таким образом, чтобы разрешать текущие задачи по целевому и рациональному расходованию бюджетных средств в том числе путем повышения ответственности заказчиков и участников закупок, предупреждения в применении неэффективных механизмов расходования бюджетных средств.
Ключевые слова: государственные закупки, контрактная система, цифровизация закупок, бюджет, экономия бюджета, механизм закупок.
M.V. Shmeleva
MECHANISM OF PUBLIC PROCUREMENT ABROAD
Background: foreign legislation and law enforcement practice are of interest to identify measures for improving the efficiency of civil law mechanisms of public procurement. Objective: to conduct a comparative legal analysis of the Russian procurement legislation and the legislation of the leading countries of the world. Methodology: dialectical and logical, systematic methods of research. Results: the mechanism of public procurement abroad has been analyzed. Conclusions: the legislation in the field of public procurement should be modernized in such a way as to solve the current problems of targeted and rational spending of budget funds, as well as by increasing the responsibility of customers and procurement participants, preventing the use of inefficient mechanisms for spending budget funds.
Key-words: public procurement, contract system, digitalization of procurement, budget, budget savings, procurement mechanism.
© Шмелева Марина Владимировна, 2021 2
Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права (Саратовская государственная юри- 13
дическая академия); e-mail: civil2012@mail.ru м
© Shmeleva Marina Vladimirovna, 2021
Candidate of law, associate Professor, Civil law department (Saratov State Law Academy)
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-01100140 А «Внедрение современных гражданско-правовых механизмов в сферу государственных закупок как системы мер обеспечения эффективного и результативного использования бюджетных средств, а также создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере», 2020-2022 гг. 101
Для выявления мер по повышению эффективности гражданско-правовых механизмов осуществления государственных закупок представляет интерес зарубежное законодательство и правоприменительная практика.
Планирование, которое имеет место при осуществлении государственных закупок в РФ, в международном опыте представлено как единый цикл, включающий размещение и исполнение государственных контрактов.
Правовой базой зарубежных государственных закупок выступают не только отдельные отраслевые законы государств, но и нормативные правовые акты, имеющие международное значение. Например, к ним можно отнести Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и др.
Как правило, перечисленные документы имеют наднациональный характер, который конкретизируется с учетом экономической политики, проводимым каждым государством, руководствующимся международным документом.
Именно в сфере государственных закупок показательны примеры ряда государств — Соединенных Штатов Америки, Евросоюза и КНР.
В США государственные закупки регулируются Законом о федеральной собственности и административных услугах (The Federal Property and Administrative Services Act («FRASA»)), Законом о вооруженных закупках (the Armed Services Procurement Act («ASPA»), Законом о переговорах (The Truth in Negotiations Act «TINA»), Законом о торгах (the Federal Acquisitions Streamlining Act («FASA») [1, с. 14-17].
Перечисленные акты оптимизируют процесс закупок, приводят его в соответствие с нормами международного права, в частности, с нормами, разработанными для Всемирной Торговой Организации (далее — ВТО).
Соглашение ВТО о правительственных закупках, к которому присоединились США, имеет широкую сферу применения. Однако главной его задачей является стабилизация внутреннего законодательства государств-участников относительно процессов государственных закупок. С помощью имплементации международных норм становится возможным сделать внутренние процессы прозрачными, не допуская дискриминации поставщиков.
В Соединенных Штатах под осуществлением государственных закупок понимают покупку федеральным органом товаров, работ или услуг с использованием выделенных средств1. Проведение данной политики производится с учетом правил формирования контракта таким образом, чтобы конечный потребитель получил лучшую стоимость продукта или услуги в сочетании со своевременным получением такой работы или услуги.
Для реализации этой задачи используется ряд инструментов, которые позволяют поставщикам демонстрировать передовые разработки в каждой из отраслей. При этом использование инноваций не должно нарушать правил о конкурентоспособности.
Конкуренция должна, напротив, развиваться, административные расходы, и соответственно, снижаться при условии повышения качества самой услуги.
Контрактная система США предусматривает различные инструменты реализации, которые в основном относятся к сущностной характеристике закупки.
1 См.: Свод федеральных правил, часть 48, раздел 3.104-1-11 (CFR). URL: http://www.ecfr. gov (дата обращения: 30.10.2020).
Особое значение отводится субъектам малого бизнеса. Для таких субъектов существует ниша с определенной пороговой стоимостью, контракты в пределах которой нельзя предоставлять иным субъектам предпринимательства.
В целом контрактная система США обнаруживает много сходств с российской системой; предпочтение отдается отечественным производителям; торги основаны на базе конкурсов. Однако инструментами закупки выступают переговоры или конкурсное предложение, что заменяет рассмотренный выше электронный аукцион.
В Европе система контрактных закупок также достаточно сильно развита. В торгах участвует более двух сотен государственных органов ежегодно. Государственные закупки преобладают в транспортном и энергетическом секторе, системе управления отходами, услугах социальной сферы.
Законодательство Европейского союза устанавливает правила приобретения государственными органами и отдельными отраслевыми организациями товаров, работ и услуг. Эти правила распространяются на закупки с определенной стоимостной категорией. Если стоимость тендера на закупку ниже порогового значения, применяются нормы национального законодательства, если в границах, возможно применение наднациональных норм.
Стратегия европейских государственных закупок определяется Европейской комиссией, как единым регулятором рынка, стимулирующим не только осуществление торговых операций по контрактам, но и способствующим экономическому и социальному развитию государств-участников Евросоюза.
Для европейских государств характерен учет признака профессионализма в отборе поставщиков услуг. Это служит эффективности бюджетных расходов.
Кроме того, государственные закупки должны быть открытыми и прозрачными, реализовываться с учетом направлений государственных политик. Все это, в конечном итоге, служит оздоровлению экономики, ее социальной направленности.
Законодательные акты Евросоюза базируются на принципах равенства, обеспечения открытого доступа к рынку закупок. Это служит эффективному освоению государственных средств.
Достаточное внимание уделяется электронным закупкам. Ставка делается на достижение результативного расходования бюджетных средств при существовании финансовых ограничений. Электронные закупки могут быть расценены как фактор нового экономического роста.
Евросоюз делит все государственные закупки на несколько типов. При проведении открытых торгов участие предлагается всем заинтересованным поставщикам. Существуют также и ограниченные торги, предполагающие оформление предварительной заявки. Существуют методы согласования процедур, которые включают в себя этап отбора, а затем переговоры с поставщиками2.
Евросоюз способствует открытию международных рынков государственных закупок для определенных товаров и услуг и работает, чтобы помочь компаниям ЕС получить доступ к глобальным рынкам государственных закупок.
2 См.: Белова С. «Госзакупки за рубежом: общее и особенное». URL: https://www.crn.ru (дата обращения: 30.10.2020).
Для КНР, например, характерно лобби отечественных производителей. Реализация этого проходит через политику защиты рынка госзакупок от иностранных конкурентов. Преимущество отдается национальным товарам.
Кроме того установлены пороговые значения для аккредитации продавцов высокотехнологичных товаров. Только при наличии соответствующей аккредитации поставщиков допустят к участию в тендерах. Рекомендации по совершенствованию гражданско-правовых механизмов осуществления государственных закупок.
Представляется, что с учетом анализа российской составляющей государственных закупок и зарубежного опыта можно сделать вывод, во-первых, о необходимости реформирования правовой базы государственных закупок в Российской Федерации. Главным актом является упоминавшийся ранее ФЗ «О контрактной системе».
В настоящее время закон представляется сложноструктурированным, что осложняет его толкование, следовательно невозможно результативное применение инструментов финансовой и правовой направленности, что снижает эффективность применения системы государственных закупок, и, как следствие, существует проблема нерезультативного расходования бюджетных средств.
Закон ориентирован на отдельные отрасли экономики, которые зачастую не играют определяющей роли в жизнеобеспечении граждан. Таким образом, ориентированность закона должна быть соотнесена с учетом гражданской направленности государственных закупок, либо сам закон должен быть изменен только под отдельные отрасли с одновременным принятием закона о государя ственных закупках для гражданских нужд.
0
? Наличие этой проблемы подтверждается большим количеством материалов
СЮ и и
а правоприменительной практики, решающей реальные задачи в условиях несо-
2 вершенства законодательства.
1 Принятые в соответствии с ФЗ нормативно-правовые акты, методические | рекомендации и разъяснения уполномоченных на это органов в сфере закупок, ! нередко бывают противоречивы. Их содержание не способствует свободному
§ заключению договоров без проведения закупочных процедур, что могло быть
ф
| эффективным инструментом с учетом потребностей заказчиков, и обеспечивать, | например, интересы малого бизнеса (подобно системе США).
Установление ограничения ставит целью исключение неэффективного расхо-| дования бюджетных средств, однако и ограничивает свободу доступа субъектов. | Представляется, что допуск конкурентоспособных субъектов малого пред-
принимательства к государственным закупкам в настоящее время значительно занижен, а увеличение привело бы к достижению баланса между стоимостью и § выполнением обязательств, о котором говорилось выше.
§ Эффективности должно служить и установление барьеров защиты внутренне-
| го рынка. То есть необходимо установление требований по субъектному составу | в части отечественных производителей и объемов закупок именно российской продукции. Данный механизм будет способствовать поддержке отечественных товаропроизводителей, на практике это возможно осуществить только разработав систему преференций для заключения подобных контрактов.
В российской модели государственных закупок это частично реализовано посредством механизма нормирования. Общие правила нормирования установлены 104 постановлениями Правительства Российской Федерации. Государственные и
муниципальные органы разработали нормативы и качественные характеристики (максимальную стоимость товаров, работ, услуг, которые закупаются с учетом контрактной системы). Логичным представляется включение в нормирование положений о национальной продукции.
Кроме того, необходимым является реформирование правил для подтверждения соответствия критериям участников государственных закупок, учет признаков профессионализма участников (подобно зарубежной практике) при проведении закупочных процедур.
Дальнейшего совершенствования требуют системы электронного документооборота в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Планирование и нормирование закупок должно соотноситься с проводимой государственной политикой, соответствовать ее основным направлениям.
Таким образом, законодательство в сфере государственных закупок должно разрешать текущие задачи по целевому и рациональному расходованию бюджетных средств, учитывая необходимость проведения государственной политики, защиты отечественного товаропроизводителя, поддержки экономики, формирования отдельных сегментов товарных рынков.
Решение выявленных проблем видится не только в модернизации правовой базы, но и в обеспечении взаимодействия органов власти при осуществлении государственных закупок, повышении ответственности заказчиков и участников закупок, предупреждении применения неэффективных механизмов расходования бюджетных средств.
Библиографический список
1. Парфирьева Е.Н., Нуруллина А.И. Анализ контрактной системы в сфере государственных закупок за рубежом // Вопросы экономики и управления. 2018. № 1 (12). С. 14-17.
References
1. Parfirieva E.N., Nurullina A.I. Analysis of the Contract System in the Field of Public Procurement Abroad // Questions of economics and management. 2018. No. 1 (12). Р. 14-17.
