CC BY
60
УДК 33 ББК 65
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10046 © И.С. Вадрецкий, 2020
Научная специальность 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством
МЕХАНИЗМ ОБРАЗОВАНИЯ ТЕНЕВОГО СЕКТОРА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Игорь Сергеевич Вадрецкий,
старший ревизор Контрольно-ревизионного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации
(123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1, издательство «Юнити-Дана»)
E-mail: vadretsky.igor@yandex.ru
Аннотация. Проблема наличия значительной доли теневого сектора в сфере государственных закупок требует дополнительных исследований. Для целей создания эффективной контрактной системы в сфере государственных закупок следует применять системный подход к проведению реформ, направленных на комплексное решение имеющихся проблем, которые главным образом обусловлены наличием теневого сектора. Эффективной системой государственных закупок может считаться такая организация расходования средств бюджетов на эти цели, при которой обоснованно приобретаются товары, работы, услуги, по стоимости не превышающей рыночные значения.
Комплекс действенных мер, направленных на совершенствование методик ценообразования и повышение качества контроля за исполнением государственных контрактов позволит снизить уровень теневого сектора в указанной сфере для обеспечения экономической безопасности государства.
Ключевые слова: государственные закупки, теневая экономика, теневой сектор государственных закупок, коррупция в сфере государственных закупок, начальная максимальная цена государственного контракта, НМЦК, экономическая безопасность государственных закупок.
THE MECHANISM OF FORMATION OF THE SHADOW SECTOR IN THE FIELD OF PUBLIC PROCUREMENT
Igor S. Vadretsky,
Senior Auditor of the Control and Revision Administration of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation
(123298, Moscow, ul. Irina Levchenko, d. 1, Unity-Dana publishing house)
Abstract. The problem of a significant share of the shadow sector in public procurement requires additional research. In order to create an effective contract system in the field of public procurement, a systematic approach to the implementation of reforms aimed at a comprehensive solution of existing problems, which are mainly due to the presence of the shadow sector, should be applied. An effective system of public procurement can be considered such an organization of spending budget funds for these purposes, in which goods, work, services are reasonably purchased at a cost not exceeding market values.
A set of effective measures aimed at improving pricing methods and improving the quality of control over the execution of government contracts will reduce the level of the shadow sector in this area to ensure economic security of the state.
Keywords: public procurement, the shadow economy, the shadow sector of public procurement, corruption in the field of public procurement, the initial maximum price of the state contract, NMCC, the economic security of public procurement.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Вадрецкий И.С. Механизм образования теневого сектора в сфере государственных закупок. Вестник экономической безопасности. 2020;(1):244-9.
Государственные закупки — это процесс, который фактически отражает и обеспечивает качество отношений государства, общества и бизнеса. Государственные органы и учреждения в процессе закупок представляют интересы общества и призваны максимально результативно распоряжаться бюджетными средствами, обеспечивая высокий уровень качества жизни населения.
По состоянию на конец 3 квартала 2019 года в единой информационной системе в сфере государственных закупок зарегистрировано 291 858 государ-
ственных заказчиков, которыми за 9 месяцев 2019 года размещено извещений об осуществлении закупок на сумму 6,7 трлн рублей, что на 22% больше, чем за аналогичный период 2018 года (5,55 трлн рублей) [5].
Увеличение объемов осуществления государственных закупок требует повышения эффективности и прозрачности функционирования контрактной системы. Вместе с тем, несмотря на все принимаемые меры, в данной сфере имеется значительная доля теневого сектора, которая снижает потенциал ее развития.
Теневой сектор в сфере государственных закупок объединяет в себе понятие любых нелегальных экономических отношений, возникающих в процессе расходования бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг, и представляет собой не учитываемое официальной статистикой распределение материальных благ между участниками контрактной системы.
Теневой сектор государственных закупок обусловлен различными экономическими и социальными причинами и имеет деструктивное влияние не только на качество функционирования государственных органов, но и на экономику государства в целом.
Субъектами, между которыми осуществляется неучтенное распределение материальных благ в процессе государственных закупок, являются заказчики, а именно должностные лица, ответственные за соответствующие направления деятельности, а также хозяйствующие субъекты, целью которых является получение прибыли.
При наличии значительной доли теневого сектора в сфере государственных закупок возникают риски распространения коррупции, последствия которой негативно влияют как на результативность работы органов государственной власти, так и на экономическую среду, в которой осуществляют свою деятельность коммерческие хозяйствующие субъекты, поскольку нарушается принцип обеспечения добросовестной конкуренции между ними. Организации, которые оказываются вовлечены в теневые «схемы», в свою очередь применяют иные нелегальные способы вывода денежных средств из так называемой «белой», «официальной» экономики путем применения, в том числе, незаконных механизмов по обналичиванию денежных средств с фиктивным вовлечением в хозяйственный оборот фирм «однодневок».
Закупка товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд определяется как совокупность последовательных действий заказчика с момента планирования закупки, то есть обоснования потребности до исполнения обязательств (в том числе гарантийных), осуществляемых в установленном порядке.
Сущность механизма образования теневого сектора со стороны государственного заказчика глав-
ным образом заключается в действиях, которые привели либо к оплате фактически не исполненных контрактных обязательств (разница между стоимостью оплаченных контрактных обязательств и стоимостью фактически выполненных), либо к оплате товаров, работ, услуг по завышенной стоимости (разница между стоимостью оплаченных товаров, работ, услуг и их рыночной стоимостью). Такие разницы в стоимости по своей сути являются ущербом, финансовыми потерями государства.
В первом случае при оплате фактически не исполненных контрактных обязательств у контролирующих органов имеется возможность объективно оценить ущерб, который наносится должностными лицами, подписывающими фиктивные документы о приемке товаров, работ, услуг, исходя из условий государственного контракта. Расчеты, произведенные с применением такой методики для целей определения суммы ущерба государству, могут быть использованы в качестве доказательной базы в рамках уголовного дела, возбужденного, например, по признакам состава преступления, предусмотренного статьей 286 «Превышение должностных полномочий» Уголовного кодекса Российской Федерации.
Для целей противодействия подобным злоупотреблениям со стороны заказчиков, следует формировать такие условия их работы, при которых совершение противоправных действий становится невозможным, а фиксация результатов выполнения контрактных обязательств будет максимально объективной и осуществляться не только первичными бухгалтерскими документами, но и современными техническими средствами контроля. Проблема объективной фиксации выполнения обязательств становится наиболее актуальной при организации контроля за поставками товаров недлительного хранения, расходных материалов, за соответствием объемов и качества оказываемых услуг, а также за проведением так называемых скрытых работ.
Во втором случае оплата товаров, работ, услуг по завышенной стоимости становится возможной главным образом вследствие несовершенства методик ценообразования, которые не всегда позволяют приводить уровень цен по государственным контрактам к рыночным показателям. Кроме того, законодательством о государственных закупках и прочих нормативных актах в данной сфере, понятие
рыночной цены до настоящего времени не определено.
Имеющийся недостаток российской системы государственных закупок по вопросам ценообразования зачастую не позволяет контролирующим органам произвести объективную оценку ущерба или неэффективных расходов бюджета, допущенных действиями должностных лиц.
В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации участники бюджетного процесса, к которым относятся государственные и муниципальные заказчики, обязаны в рамках бюджетных полномочий исходить из необходимости достижения заданных целей с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), т.е. эффективно расходовать бюджетные средства. Кроме того, действия заказчиков должны быть направлены на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий для заключения государственных контрактов.
Одним из признаков наличия теневого сектора при осуществлении государственных закупок является тот факт, что должностные лица заказчиков не в полной мере в своих действиях руководствуются вышеуказанными принципами.
Эффективной системой государственных закупок может считаться такая организация расходования средств бюджетов на эти цели, при которой стоимость приобретаемых товаров, работ, услуг не будет превышать рыночные значения при условии добросовестного исполнения хозяйствующими субъектами своих контрактных обязательств.
В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту — Закон № 44-ФЗ) начальная максимальная цена контрактов определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующих методов:
1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
2) нормативный метод;
3) тарифный метод;
4) проектно-сметный метод;
5) затратный метод.
При расчете начальных максимальных цен контрактов нормативным, тарифным, проектно-сметным, затратным методами заказчики обязаны руководствоваться соответствующими нормативно-правовыми актами, которые регулируют порядок ценообразования, отклонение от которого является прямым нарушением требований законодательства. Кроме того, такими нормативными актами устанавливаются прямые ограничения по уровню цен, которые заказчики не имеют право превышать.
Вместе с тем, при расчете начальных максимальных цен контрактов методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) требования к уровню цен, которые следует использовать в качестве источника ценовой информации, отсутствуют.
В соответствии с ч. 2 ст. 22 Закона № 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта (далее по тексту — НМЦК), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем на основании информации о рыночных ценах идентичных или однородных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам. Исходя из буквального толкования указанной статьи, для целей обоснования НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) достаточно формальное наличие ценовой информации о ценах идентичных или однородных товаров, работ, услуг только из двух источников, к которым в соответствии с п. 8 ч. 18 ст. 22 Закона № 44-ФЗ могут относиться «иные источники информации». При этом понятие «иные источники информации» законодательно не определено.
Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 № 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной максимальной цены контрактов. Несмотря на то, что данный нормативный документ описывает порядок формирования начальных максимальных цен, в том числе методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), общие положения документа предусматривают, что целью создания таких рекомендаций является оказание помощи заказчикам. Ответственность за невыполнение положений вышеуказанных мето-
дических рекомендаций не установлена, в результате чего применение данного документа в практической деятельности осуществляется по усмотрению заказчика.
В результате сложившейся ситуации наиболее распространенными источниками ценовой информации, которые применяются государственными заказчиками для целей формирования НМЦК, являются коммерческие предложения участников рынка, которые не являются офертами в соответствии со статьей 435 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Таким образом, цены, указываемые в коммерческих предложениях, используются государственными заказчиками только для формирования НМЦК и не накладывают на хозяйствующих субъектов, их предоставивших, какие-либо финансовые обязательства.
В связи с этим, при наличии соответствующих теневых связей между заказчиком и хозяйствующим субъектом, предоставляющим коммерческие предложения, при формальном соблюдении требований законодательства, сформированная начальная максимальная цена контракта может на порядок превышать рыночные значения. Кроме того, отсутствуют требования к коммерческим предложениям в части наличия обоснования цен, которые предлагаются хозяйствующими субъектами, а также требования о соответствии таких цен реальным рыночным показателям.
Следует отметить, что в ряде случаев формирование НМЦК осуществляется на основании коммерческих предложений хозяйствующих субъектов, имеющих признаки аффилированности, а именно юридических лиц, у которых один и тот же учредитель или директор, юридический адрес и т.д. Несмотря на то, что прямой запрет на осуществление указанных действий в законодательстве отсутствует, такие действия государственного заказчика могут быть связаны с определенными рисками формирования завышенных цен на поставляемые товары, работы или услуги.
Таким образом, определенные Законом № 44-ФЗ требования в части формирования начальных максимальных цен контрактов методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) не обеспечивает минимизацию рисков неэффективных расходов
средств бюджетов на закупки товаров, работ, услуг по завышенным ценам.
При этом методика формирования НМЦК, утвержденная приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 № 567, в силу ее рекомендательного характера и отсутствия каких-либо ограничений к уровню цен государственными заказчиками может и не применяться.
С учетом вышеизложенного, завышение НМЦК, а в дальнейшем заключение и исполнение по таким ценам государственных контрактов (или с минимальным снижением цен при проведении конкурентных процедур), влечет прямые потери бюджета и может свидетельствовать о наличии неформальных взаимоотношений между государственными заказчиками и хозяйствующими субъектами — исполнителями контрактов.
Вместе с тем, закупку товаров, работ, услуг, по государственным контрактам, по которым заказчиком допущено завышение НМЦК следует рассматривать с учетом сопутствующих нарушений в документации о закупке или при проведении процедур определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей в части предоставления необоснованных преференций, которые нивелируют экономический эффект от конкурсных процедур (торгов).
К таким нарушениям можно отнести следующие:
1. Включение в документацию о закупке требований, ограничивающих потенциальное количество участников торгов, в том числе невыполнимых, несуществующих показателей, которые в дальнейшем могут при заключении государственного контракта незаконно исключаться, либо приемка может осуществляться формально (без учета таких показателей и без предъявления штрафных санкций к контрагентам).
2. Заключение государственных контрактов с участниками закупок, заявки которых не соответствуют требованиям документации о торгах, а также необоснованное отклонение соответствующих таким требованиям заявок.
Помимо нарушений, непосредственно связанных с процедурой государственных закупок, косвенным признаком, свидетельствующими о наличии возможных злоупотреблений при расходовании
бюджетных средств, является бесхозяйственность должностных лиц, которая заключается в приобретении товаров, работ, услуг, обоснование экономической целесообразности и потребности в которых отсутствует. Последствием таких нарушений, например, является образование невостребованных, неликвидных запасов товарно-материальных ценностей, в том числе с истекшими сроками хранения и годности, использование которых в деятельности государственных хозяйствующих субъектов не представляется возможным.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что для целей противодействия теневым процессам в сфере государственных закупок совершенствование методики ценообразования методом сопоставимых рыночных цен является одним из приоритетных направлений.
Для достижения указанных целей представляется целесообразным проведение комплекса следующих мероприятий:
1. На законодательном уровне закрепить обязанность государственных заказчиков использовать в качестве источников информации цены, размещенные в единой информационной системе в сфере закупок, по государственным контрактам, которые исполнены и по которым не взыскивались неустойки (штрафы, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами, в течение последних трех лет.
2. Формирование в единой информационной системе в сфере закупок подсистемы «ценообразование», которая будет включать в себя обобщенные сведения о средних ценах товаров, работ, услуг, закупка которых осуществлена в рамках государственных контрактов в разрезе территориальных образований (субъектов Российской Федерации, городов, районов и т.д.). Кроме того, закрепить обязанность государственных заказчиков при формировании НМЦК использовать в качестве источника информации указанные цены.
3. Утвердить предельный уровень превышения цен на отдельные виды товаров, работ, услуг над средними значениями, публикуемыми органами государственной статистики в разрезе территориальных образований (субъектов Российской Федерации, городов, районов и т.д.).
4. Законодательно закрепить методику применения коэффициентов для пересчета цен товаров, работ, услуг с учетом различий в их характеристиках, коммерческих и финансовых условиях поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.
5. При наличии широкого круга поставщиков законодательно установить запрет на формирование начальных максимальных цен контрактов на отдельные виды продукции на основании коммерческих предложений аффилированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
6. Для совершенствования деятельности органов контроля разработать критерии и показатели, которые позволят отнести осуществленную закупку к категории неэффективных, а также утвердить соответствующую методику оценки эффективности деятельности государственных заказчиков.
7. Создать общедоступную методику отбора государственных заказчиков, подлежащих дополнительному контролю со стороны контролирующих органов.
Вышеперечисленные меры по совершенствованию методики ценообразования в сфере государственных закупок позволят не допустить необоснованное завышение начальных максимальных цен государственных контрактов, приблизят цены заключаемых государственных контрактов к рыночным значениям и позволят уменьшить долю теневого сектора в сфере государственных закупок в целом, что в конечном итоге приведет к повышению уровня экономической безопасности системы государственных закупок.
Литература
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон РФ от 05.04.2013 № 44-ФЗ // «Российская газета», № 80, 12.04.2013.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации, 17.06.1996, № 25, ст. 2954.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть I) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
5. Аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам III квартала 2019 года, Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] https://www.minfin.ru/
6. Вадрецкий И.С. Пути совершенствования контроля в сфере закупок для целей обеспечения экономической безопасности // Проблемы эконо-
мики и юридической практики. М.: Юр-ВАК. 2018. № 4. С. 67—71.
7. Кузнецова Е.И., Филатова И.В. Формирование механизма противодействия коррупции в современных условиях // В сборнике: Проблемы совершенствования сотрудничества правоохранительных и иных органов государств — участников СНГ в выявлении, раскрытии и расследовании коррупционных правонарушений сборник научных трудов Международной научно-практической конференции: научное электронное издание. 2017. С. 160— 163.
8. Кузнецова Е.И., Филатова И.В. Влияние экономической преступности на экономическую безопасность страны в современных условиях // Вестник экономической безопасности. 2018. № 4. С. 218—220.
Информационные щш технологии ту в юридической деятельности
ВТОРОЕ ИЗДАНИЕ
Информационные технологии в юридической деятельности.
2-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. Под ред. А.И. Уринцова. 351 с. Гриф НИИ образования и науки. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник».
Рассмотрены основные понятия и категории информатики в юриспруденции, программное обеспечение, охватывающие практически все области юридической деятельности. Предложена оригинальная схема направлений информатики в аспекте их изучения в юридическом вузе. Приведены примеры использования в юридической деятельности современных информационных технологий, таких как мультимедиа, экспертные системы и др. Отдельные главы посвящены рассмотрению технологий работы с правовыми информационными системами, структуры, состава и принципов функционирования программного обеспечения информационных технологий. Изложены основы информационной безопасности и защиты информации в компьютерных системах. Разобраны проблемы защиты информации на персональном компьютере от потери и разрушения, несанкционированного доступа, вопросы восстановления утраченных данных, надежного удаления данных и т.д. Особое место отведено вопросам обеспечения защиты информации в компьютерных сетях.
Для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» и специальности «Правоохранительная деятельность».
