CC BY
64
УДК 342.4
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10011
Цветков Владимир Владимирович Vladimir V. Tsvetkov
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), associate professor of the department of constitutional and international law Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, Russian Federation, 603950)
E-mail: [email protected]
Механизм конституционно-правового ограничения законодательного инициирования
Mechanism constitutional legal constraints the legislative initiation
В статье описывается механизм ограничения права законодательного инициирования с помощью технико-юридических приемов конструирования конституционных норм.
Ключевые слова: законодательная инициатива, ограничение права законодательной инициативы.
The article describes the mechanism of restriction of the right of legislative initiation through technical-legal methods of constructing constitutional norms.
Keywords: The legislative initiative, the restriction of the right of legislative initiative.
Механизм ограничения права, а тем более ограничение конституционного права - вопрос, который получил в юридической литературе неоднозначное восприятие. Сама возможность ограничения конституционных прав традиционно связывается с объемом и пределами правового регулирования. Правовые ограничения, вводимые законотворцем, должны быть основаны на реализации конституционных принципов справедливости, соразмерности и равенства. В механизм правового ограничения традиционно включают дозволения, правомочия, запреты, обязывания и ответственность. Правомерные ограничения создаются в целях защиты публичных интересов и реализации высших человеческих ценностей. Таким образом, ограничения являются балансом между объективными противоположными интересами человека, общества и государства.
Автор всецело соглашается с суждением, согласно которому необоснованные правовые ограничения выступают в качестве одного из условий, способствующих возникновению конфликта социальных ценностей в политической
сфере. На примере, характеризующем особенности механизма конституционного правового ограничения законодательного инициирования, ставит задачей демонстрацию нетипичной юридической конструкции, исключающей или затрудняющей возможности реализации конституционного права отдельными участниками законодательного процесса.
В аналитических материалах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, содержащих описание состояния законодательства в Российской Федерации, неоднократно прослеживались критические суждения о реализации права законодательной инициативы отдельными субъектами конституционного партнерства. С момента публикации первых критических докладов и высказанных в них рекомендаций для подготовки нормативных правовых актов высшей юридической силы прошло около 12 лет, а проблема качества законодательных предложений и их совершенствования остается все также актуальной.
Реализация права законодательного инициирования в контексте характеристики пред-
© Цветков В.В., 2018
ставительства в парламенте и наличия так называемых «свободных» мандатов у народных избранников в Федеральном Собрании предопределила особенности функционирования начальных стадий в системе российского за-конообразования. Реализация законодательной процедуры предусматривает органическую взаимосвязь между свободой выбора предмета правового регулирования, временем реализации предоставленного права, выбора правовой формы осуществления права законодательной инициативы и равенством субъектов права законодательного инициирования.Жизненное воплощение указанных принципов в настоящее время отражает идеи развивающегося конституционализма и является условиями для демократической ориентации законодательного процесса в России. Их формулировка исходит из толкования Конституции РФ и смысла первого, внепарламентского этапа правотворчества.
Субъектов законодательного инициирования классифицируют по различным основаниям. Одним из них является возможность выбора предмета законодательного регулирования. По этому основанию всех инициаторов можно поделить на несколько групп. По сложившейся традиции их именуют общими, компетентными и специальными субъектами законодательного инициирования.
В число первых будет входить глава государства, верхняя палата парламента и ее члены, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные органы субъектов Федерации. Буквальное толкование первого предложения статьи 104 Конституции РФ позволяет перечисленным субъектам вносить соответствующим образом оформленное законодательное предложение, предметом регулирования которого будет являться любая сфера общественных отношений.
Ко второй группе субъектов относятся высшие судебные органы государства. Им право законодательной инициативы предоставлено лишь по вопросам их ведения. Формально-юридических запретов, ограничивающих содержание законодательных инициатив. ни Конституция РФ, ни статутные федеральные конституционные законы о соответствующих судах не имеют. Законодатель четких предметов инициативных предложений, исходящих от судов. не сформулировал. Поэтому отчуждение законодательного инициирования у судебных органов порождает среди юристов-правоведов полярные теоретические аргументы и трактовки сформулированной конституционной идеи.
Терминологическое словосочетание «вопросы ведения» для субъектов законодательного инициирования описывается в юридической литературе в широком и узком смыслах. В узком значении понимаются правоотношения в сфере судебного строительства, объема правого статуса судей, судопроизводства, формирование правоприменительных актов и прочее. В содержании широкого подхода суды определяются в качестве инициаторов законопроекта по любому вопросу, который может быть предметом гипотетического рассмотрения в соответствующем суде. В качестве основного довода в ограничении права законодательного инициирования приводится суждение о возможном нарушении принципа разделения властей. Однако такая позиция не раз подвергалась критике. Дело в том, что тот же принцип нарушался бы вследствие реализации законодательного инициирования Правительством РФ и главой государства. В отношении последнего оспаривается наличие механизма реализации права вето. Это особая форма участия в законотворческом процессе субъекта, не входящего в систему разделения властей. Очевидным является тот факт, что право инициирования законопроекта не означает автоматическое принятие или отклонение проекта акта высшей юридической силы. Такая возможность принадлежит парламенту.
Практика реализации права законодательной инициативы Конституционным Судом РФ не велика. В основном в Государственную Думу направляются замечания на законопроекты. Таким образом, можно вести речь о реализации так называемого конституционного самоограничения в реализации права законодательной инициативы основным субъектом конституционного правосудия.
Иногда ограничение права законодательной инициативы связывают с последующим появлением так называемых привилегированных норм, которые не могли бы быть критически оценены Конституционным Судом РФ в высшем правоинтерпретационном процессе. Тем самым создаются условия для реализации принципа «никто не судья в своем деле». Однако право инициировать законодательную процедуру по своей социальной природе должно быть отнесено к реализации публичных интересов. Квалифицированное молчание в данном случае недопустимо. Право инициирования нормоуста-новления должно быть предоставлено тем, кто может (должен) выявить и оформить в проекте закона необходимые изменения в регулировании общественных отношений.
^
3 I (С со
0 а з
з ^
з
1 3
о
03
0
1
-а
5 £ (С
<о
0
1
0
(С п о; з
1
аз з
I (С
а
03
о о
03
о со о со
(С
6
0
1 I
о
3
5
0
1
3 I
аэ аэ
со
£ аз
Анализ законов и подзаконных актов - постоянная деятельность Конституционного Суда РФ. Он, как никто иной, ощущает необходимость принятия или изменения содержания того или иного нормативного акта. В данном контексте суды ошибочно ограничены в праве законодательной инициативы, а конституционная оговорка имела бы смысл для разграничения компетенции Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Судебные органы, занимаясь применением нормативных правовых актов, консолидируют информацию о реальном состоянии правоприменительной практики, но в силу сложившихся представлений о разделении властей недостаточно своевременно и адекватно реагируют на несовершенное качество законов, ограничиваясь проводимой судебной реформой.
Дополнительные ограничения законодательного инициирования связаны с возможностью внесения изменений в Конституцию РФ. Наличие незначительного количества специальных субъектов, способных инициировать закон о поправке к Конституции РФ, говорит о придании этой процедуре особого значения. Автор считает, что изменения в Конституции РФ неизбежны. Ценность таких изменений обусловлена социальной необходимостью. Необходимость определяется количеством субъектов конституционного партнерства, поддерживающих изменения в общественных отношениях, регулируемых высшим правовым актом.
В качестве примера еще одного специального субъекта законодательного инициирования выступает Правительство РФ. За ним закреплена исключительная обязанность разработать и внести на рассмотрение в Государственную Думу проект закона о федеральном бюджете.
Не сформировалось и однозначное представление о формах законодательного инициирования. Существовавшая возможность законодательного предложения показала нецелесообразность сохранения в регламенте высшего законодательного органа страны такой ее реализации. Однако с данным утверждением согласны не все юристы-правоведы. Органы государственной власти и органы местного самоуправления (зачастую являются субъектами права законодательного инициирования на региональном уровне) несут серьезные затраты на создание и функционирование системы мониторинга законодательства, целью которого является его совершенствование. При этом последующее оформление законодательного инициирования, которое полностью бы соот-
ветствовало требованиям Регламента Государственной Думы РФ, основным законам субъектов Российской Федерации, представляет собой дополнительные временные и экономические траты из публичной казны. Анализируя размещенные материалы Совета Федерации и Государственной Думы на официальных электронных ресурсах, можно с уверенностью говорить, что значительная часть причин для отклонения законопроектов - это не технико-юридические дефекты проектов, а имеющие политический окрас предложения. Они не требуют законодательно облеченной формы. Иногда они демонстрируют неспособность государственных органов разрешать объективно неразрешимые проблемы, а иногда содержат реализацию личных амбиций в государственном управлении. Условно оппозиционные существующей власти члены политических партий предлагают принятие таких законов, реализация которых изначально обречена на провал.
Традиционно для повышения эффективности реализации права законодательной инициативы предлагается расширять конституционный список инициаторов законотворчества. В него включают Общественную палату, Уполномоченного по правам человека, Генерального прокурора РФ, Следственный комитет РФ, Счетную палату РФ, Центральный банк РФ, Центральную избирательную комиссию, миллионную (50-100-тысячную) группу граждан, общественные и (либо) профессиональные юридические объединения. Несомненно, что все эти лица обладают мощным экспертным и аналитическим потенциалом в правоприменительной практике.
Встречаются и противоположные точки зрения, направленные на сокращение указанного перечня. Тем самым предлагается лишить права законодательной инициативы Президента РФ, Правительство РФ, отдельно взятых членов парламента и субъектов Российской Федерации.
Возможно ли такое сегодня? Одним из самых эффективных субъектов законодательного инициирования принято считать Президента РФ. Отличительной особенностью современной Конституции РФ является предоставление Президенту РФ обширных прав в законообразова-нии. Глава государства может вносить законопроекты в Государственную Думу, подписывать и обнародовать федеральные законы, отклонять законопроекты, обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями. Автор не согласен с теми исследователями, которые утверждают, что сфера Президента РФ
в законодательном процессе ограничена на начальном его этапе. Де-факто функции по определению не только основных, да и вообще направлений законодательной политики сконцентрированы в Администрации Президента РФ, а ее реализация относится к обязанностям Правительства РФ. Анализ писем Президента РФ об отклонении законов прошлого десятилетия свидетельствует, что процедуру обсуждения, принятия и одобрения ряда предлагаемых законов вообще возможно было избежать. Они нарушали конституционные права граждан, порождали неоднозначность в толковании юридических конструкций, дублирование юридических норм, противоречили понятийному аппарату вышестоящих правовых предписаний, создавали условия для необоснованно льготного режима отдельных субъектов экономических отношений и прочее. Изучение содержания некоторых отклоненных законопроектов свидетельствует о том, что они явились своеобразным «приквелом» для ряда законодательных инициатив Президента РФ.
Повышенная активность правительства в качестве субъекта права законодательной инициативы - это свидетельство специфики установленной формы правления во многих государствах. Зачастую партия, победившая на парламентских выборах, формирует состав правительства. Правительству отводится роль создателя законов, а депутаты парламента играют роль идейного вдохновителя. В конечном счете законопроектная деятельность правительства становится основой законодательного плана работы парламента.
Современные тенденции в модели ограничения законодательного инициирования формируются в случае необходимости получение заключения органа исполнительной власти на соответствие предлагаемого проекта действующим правовым актам. За последнее пятилетие Конституционный Суд РФ не раз отмечал отсутствие результативности этого фильтра. Связно оно с внесением поправок к законопроектам на этапах второго и третьего чтения, существенно меняющих концепцию первоначального варианта инициативы. Примером такого «сырого» творчества является часть новелл налогового законодательства, признанная нарушающей конституционные основы в сфере прав и законных интересов налогоплательщиков [1].
В этой связи особая роль ограничителей законодательного инициирования отводится Министерству юстиции РФ, Главному правовому управлению Президента РФ, Правительственной комиссии по законопроектной деятельно-
сти, а также комитетам и юридическим подразделениям аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации.
Предоставление права законодательной инициативы законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации относится к характеристике России как федеративного государства. В отличие от предыдущих конституционных формул современная дает субъектам Федерации возможность инициировать решение важнейших вопросов общественной жизни и тем самым является формой их участия в федеральном законодательном процессе. Принято считать, что право законодательной инициативы у субъектов России имеет прямое действие, реализуется на равных основаниях, самостоятельно и в установленных пределах.
Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации активно пользуются правом законодательной инициативы в Государ- щ ственной Думе. Однако законами из них стано- $ вятся по различным причинам от 5 до 10%. Дохо- а. дит до описания случаев предвзятого, ничем не обоснованного отказа Государственной Думой в | поддержке проектов. Некоторые инициативные о предложения обсуждаются без приглашения раз- § работчиков или возвращаются из Государствен- ^ ной Думы без достаточных на то оснований. ¡=
Субъектов, способных сформулировать законодательное предложение, будет становиться § больше. В контексте ограничения реализации $ ими права законодательной инициативы пред- § лагается довольно эффективный и современ- ¡¡$ ный механизм. Его основные положения можно з проиллюстрировать на примере избирательных ^ комиссий субъектов Федерации. Конституции о и уставы субъектов Российской Федерации | дают возможность избирательным комиссиям § вносить законопроекты на рассмотрение соот- ® ветствующих законодательных (представительных) органов лишь по вопросам своего ведения. Компетентностная модель ограничивается § инициированием регулирования сфер выборов ^ и референдумов, организации и деятельности | избирательных комиссий. Специалистами в о области законотворчества отмечается суще- § ственная положительная динамика в качестве | законопроектов, которые были подготовлены и | внесены избирательными комиссиями субъек- & тов Федерации в законодательные (представи- ^ тельные) органы. Объективная необходимость ^ продолжающейся тенденции в увеличении роли <и избирательных комиссий в законодательном | инициировании обусловлена сокращающимися $ сроками устранения недочетов избирательного ^
законодательства, приведением норм регионального права в соответствие с федеральным законодательством.
Как показывает зарубежный опыт федеративных государств, перечень и количество субъектов реализации права законодательной инициативы неоднороден. Это обусловлено историческими особенностями, а также политическими реалиями. Новым трендом является предоставление законодательного инициирования гражданам и их объединениям.
Народная инициатива признана придавать законотворчеству легитимный характер с высоким уровнем доверия населения. Правом выдвижения инициативы обладает инициативная группа либо общественное объединение. Ограничения касаются инициатив в сфере бюджета. Предложения нуждаются в проверке процедурных требований выдвижения, а зачастую и в положительном заключении палат парламента.
Современное российское ограничение правотворческого инициирования у общественных объединений связано с так называемой поддержкой представителей власти, давлением спонсоров и грантодателей, контролем третьих лиц и нехваткой средств для выполнения установленных процедур [2].
Немаловажным в механизме ограничения видится и закрепление либо отсутствие возможности ускоренного рассмотрения соответствующим парламентом внесенного законопроекта. Анализ правового регулирования законодательной процедуры субъектов Российской Федерации позволяет говорить, что региональным правотворцем допускается возможность установления неравенства субъектов инициативы по объему существующих у них прав. Становится нормой введение практики первоочередного рассмотрения инициатив, внесенных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Изучение зарубежной практики реализации законодательного инициирования содержит следующие направления ограничения:
- закрепление исключительной формы внесения законодательных инициатив отдельными субъектами;
- ограничение индивидуальной законодательной инициативы у депутатов, членов палаты, субъектов Федерации;
- введение института персональной политической ответственности за качество вносимых законопроектов;
- ограничение сроков внесения законодательных предложений;
- наличие обязательной предварительной экспертизы на вносимый законопроект;
- определение перечня первоочередных законопроектов и сокращение сроков их рассмотрения в парламенте;
- использование завершенного цикла рассмотрения инициативы одним созывом (сессией) парламента.
Констатируем, что отдельные положения, зафиксированные в современном тексте Конституции РФ, хотя и являются общепризнанным совершенством в технико-юридическом оформлении, создают условия для ограничения реализации отдельных демократических принципов правообразования.
Примечания
1. URL: http://www.ksrf.ru/
2. Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический комплекс (учебное пособие) / С.А. Ава-кьян, О.И. Баженова, О.А. Ежукова [и др.]; отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2016 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.12.2017).
Notes
1. URL: http://www.ksrf.ru/ (In Russ.)
2. Constitutional and legal bases of anticorruption reforms in Russia and abroad: educational-methodical complex (tutorial) / S.A. Avakyan, O.I. Bazhenova, O.A. Erzakova, etc.; edited by S.A. Avakyan. Moscow, 2016. (In Russ.)
