CC BY
210
УДК 336.121
МЕХАНИЗМ КАЗНАЧЕЙСКОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ
БЮДЖЕТОВ РЕГИОНОВ
© Олег Иванович БЕТИН
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, доктор экономических наук, профессор кафедры управления и предпринимательства, e-mail: [email protected] © Валентина Ивановна ЕПИФАНОВА Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, соискатель кафедры финансов и банковского дела,
e-mail: [email protected]
В статье рассмотрены различные аспекты казначейского исполнения бюджета как механизма эффективного управления бюджетной сферой региона. Исследована структура и функции казначейских органов исполнения бюджета и нормативное обеспечение их деятельности. В сфере исследования механизма казначейского обслуживания рассмотрена Концепция функционирования единого бюджетного счета по учету доходов и средств федерального бюджета.
Ключевые слова: казначейство; казначейское обслуживание; бюджет; налоги.
Проблема повышение роли казначейских органов в организации бюджетного процесса российским Правительством провозглашено как стратегическая задача на ближайшую перспективу. Поиск механизмов, обеспечивающих качество функционирования казначейских органов, предполагает следованиям принципа единства кассы. Изначально провозглашение принципа единства кассы преследовало цель обеспечить полную прозрачность и подконтрольность федеральному и субфедеральному Правительству всех без исключения бюджетных потоков. Обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных доходов по соответствующему уровню бюджетной системы -одно из задач реализации на практике принципа единства кассы [1]. Выполнение этой задачи возложено на самих налогоплательщиков, обязанных своевременно и в полном объеме уплачивать в бюджет, причитающуюся с них в соответствии с налоговым Кодексом РФ (НК РФ) сумму налогов и сборов, на налоговые органы, обязанных администрировать налоговый процесс, на казначейские органы, обязанные обеспечивать трансферт денежных средств на соответствующие счета доходов бюджета в соответствии с бюджетной квалификацией.
Как следует из состава основных администраторов доходов бюджета, казначейские органы находятся на третьем уровне функциональной ответственности, а следователь-
но, их роль как исполнителей бюджетов существенно ограничена. Это свидетельствует преимущественно об обязанностях чисто технического обслуживания органами казначейства прохождения доходов бюджета по сети учетных счетов. Тем самым речь идет о кассовом сопровождении бюджетных потоков и их казначейском учете. Данная функциональное предназначение казначейских органов, несомненно, необходима, если судить о масштабности бюджетных потоков, их разнообразии и постоянных изменений в силу изменчивости налоговых и финансовых правил.
Основной функцией Федерального казначейства является осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета [2]. По сути, речь идет о кассовых операциях, которые технически проводят банковские структуры. Функции казначейских органов существенно шире кассового обслуживания исполнения бюджета.
До отмены ст. 243 «Казначейское исполнение бюджета» БК РФ развивала положения также отмененной ст. 215 БК РФ в части определения основных принципов исполнения федерального бюджета Федеральным казначейством, выделяя в качестве основных платежную, контрольную и учетную функции Федерального казначейства. Действительно, функции учета и контроля присущи казначейским органам, однако, они присущи всем субъектам финансового права.
Для более четкого обозначения функционального предназначения казначейских органов необходимо четко конкретизировать казначейские обязанности. Такого рода конкретизация необходима для выработки стратегии активизации роли казначейства в системе бюджетных правоотношений. Чем четче обозначены функциональные обязанности, тем выше ответственность за их выполнение. Размытость этих обязанностей порождает дублирование функций, а следовательно, необоснованный рост администраторов бюджетного процесса, расходов на их содержание, техническое обеспечение и т. д.
Закон № бЗ-ФЗ в апреле 2007 г. изъял из новой редакции БК РФ важную информацию о функциональном предназначении казначейской системы [3]. Отсутствие в БК РФ данной правовой позиции предоставляет Правительству возможность постоянно изменять обязанности казначейских органов, переадресовывать его функции другим исполнительным органам. В настоящее время функциональные обязанности казначеев определяются внутренними документами Федерального казначейства. К большинству из них казначейские органы имеют лишь косвенное отношение, например, к прогнозированию налоговых доходов.
В основе исполнения любого бюджета российской бюджетной системы лежит принцип единоначалия и централизации учета средств на едином бюджетном счете, когда любой субъект Федерации, муниципалитет в рамках собственного бюджета имеет один счет, на который зачисляются все доходы и с которого осуществляются все расходы. Зачисление доходов на бюджетные счета и осуществление расходов составляют основу механизмов реализации учетно-регистрационной, учетно-распределительной и учетно-распорядительной функций. С учетом предмета исследования - управление региональными доходами - анализ механизмов реализации функций будет сосредоточен на проблемах учетно-регистрационных и учетно-распределительных казначейских действиях.
Концепция функционирования единого бюджетного счета по учету доходов и средств федерального бюджета была одобрена Распоряжением Правительства РФ № 107-р 23 января 2000 г. [4]. По мнению руководи-
телей Федерального казначейства, с этого периода начата реализация одного из основных принципов управления государственными и муниципальными финансами - централизации и единоначалия учетных действий через единый счет соответствующего бюджета. Следует подчеркнуть, что единственность счета понимается не в его физическом смысле. Естественно, могут быть валютные счета, могут быть какие-то особенности, связанные с исполнением бюджета, которые реализуются посредством открытия и установления режимов нескольких счетов. Однако принцип единоначалия счета - главный, он присущ бюджетному устройству любых стран мира.
На практике принцип единоначалия и централизации учета средств на едином бюджетном счете выполняется не во всех бюджетных ситуациях. Федеральное законодательство построено таким образом, что субсидии, субвенции, которые получают субъекты федерации, имеют целевую направленность, целевое назначение. Нормы федерального законодательства обязывают федеральное Правительство при предоставлении этой субсидии субъекту федерации обеспечить контроль за целевым использованием через счета федерального казначейства. Выполнение такого требования обусловливает наличие в каждом субъекте федерации как минимум двух счетов. Первый - это средства бюджета субъекта, которые сконцентрированы в федеральном казначействе (субсидии, субвенции, целевые средства). Второй - это счет собственно казначейства. Здесь, как правило, учитываются т. н. иные доходы, которые не имеют целевой привязки [1].
Учет всех налогов и сборов, поступающих во все уровни бюджетов на территории субъектов федерации, осуществляется
управлениями Федерального казначейства в регионах. Это позволяет органам исполнительной власти субъектов федерации, органам местного самоуправления и налоговым органам иметь оперативную информацию о поступивших на территории субъектов федерации налогах и сборах. На ЕКС поступают доходы федерального бюджета и остатки неиспользованных средств федерального бюджета, перечисляемые с лицевых счетов УФК. С ЕКС ежедневно ФК перечисляет средства УФК. Аналитический учет ежедневных по-
ступлений в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета по кодам бюджетной классификации РФ и нарастающим итогом с начала года осуществляется ФК в Главной книге казначейства, которая является основным учетным регистром.
Другой проблемой, возникающей в области учета доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, - вторжение органов власти субъектов РФ в сферу компетенции федеральных органов власти. Это происходит в тот момент, когда субъектом РФ принимаются решения по предоставлению налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по федеральным налогам, доходы от уплаты которых относятся к нормативно распределяемым.
Проведение сравнительного анализа входящих и исходящих бюджетных потоков между собой и по отношению к бюджетным назначениям, закрепленным соответствующим актом о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год позволяет получить сведения о кассовых разрывах и других отклонениях, которые также подвергаются анализу на предмет выявления причин, вызвавших разрывы и отклонения.
Федеральным казначейством совместно с МФ РФ и ЦБ РФ было подготовлено Положение ЦБ РФ и МФ РФ от 13 декабря 2006 г. № 298-П/173н, устанавливающее особенности оформления расчетных документов при осуществлении кассового обслуживания Федеральным казначейством исполнения бюджетов бюджетной системы РФ [5].
Данное Положение предусматривает указание в расчетных документах наименования финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) и наименования главного распорядителя, распорядителя и получателя средств соответствующего бюджета, от имени и по поручению которых органы Федерального казначейства осуществляют кассовые операции.
Доведение средств региональным казначейским органом до конечного потребителя проиллюстрировано на рис. 1.
Аналитический учет доходов осуществляется по видам налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ Бюджетной классификацией РФ.
Доходы, поступившие на счет № 40101, распределяются органами федерального ка-
значейства между бюджетами разных уровней в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством РФ, по нормативам отчислений (в процентах), устанавливаемых на соответствующий финансовый год федеральными законами о федеральном бюджете, законами субъектов РФ о бюджете на текущий финансовый год и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о местных бюджетах на текущий финансовый год [6].
Как показал анализ данных, представленных территориальными органами Федерального казначейства, не всеми федеральными органами государственной власти -администраторами доходов федерального бюджета - были утверждены и доведены до территориальных органов и подведомственных организаций нормативные правовые акты, закрепляющие за ними полномочия по администрированию соответствующих поступлений. В большинстве случаев федеральными органами государственной власти -администраторами доходов федерального бюджета - территориальным органам и подведомственным организациям были направлены письма о закреплении за ними полномочий по администрированию соответствующих поступлений [1].
При отсутствии нормативных правовых актов о закреплении полномочий по администрированию соответствующих поступлений территориальные органы Федерального казначейства не имели возможности принимать от территориальных органов и подведомственных организаций федеральных органов государственной власти - администраторов доходов федерального бюджета - платежные документы на возврат излишне уплаченных (взысканных) платежей.
Необходимо отметить, что в системе регистрационного (налогового) учета налоговые органы ведут лицевой счет налогоплательщика с отражением на нем всех совершаемых операций без разделения на несколько обязательств в зависимости от нормативов распределения, установленных
бюджетным законодательством, то такой порядок является оптимальным как с точки зрения учета, так и с точки зрения налогоплательщика, которому не требуется по одному налоговому обязательству составлять несколько платежных документов на
Объем платежей Объем платежей
Доведение средств до Управлений
I
Объем платежей I по Управлениям
Подготовка платежных документов
Обработка банковской выписки
УПРАВЛЕННІ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА
Подготовка платежных документов
Обработка банковской выписки
ОТДЕЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА
Подготовка чеков на получение наличных денежных средств
Рис. 1. Процедура доведения средств УФК
Платежное
поручение
АРМ
Банковской
системы
БАНК Единый казначейский счет
Выписки.
Платежные
поручение
1 АРМ
Платежное 1 Банковской
поручение СГ 1 1 \ системы
БАНК Счета поступлений и платежей
Г
Выписка
Платежное
поручение
1......
"" АРМ""
Банковской
системы
БАНК Счета по выдаче наличных средств
Чеки
Чеки
Наличность
Чеки
Получатели
бюджетный
средств
перечисление долей в бюджеты разных уровней. В любом случае доходы от регулирующих налогов первоначально в полном объеме должны зачисляться налоговыми органами на вышеуказанные счета органов Федерального казначейства, после чего осуществляется перечисление соответствующих сумм в доходы нижестоящих бюджетов. В том случае, когда речь идет о неналоговых доходах бюджетов, порядок может быть нарушен. Средства, например, от административных штрафов, налагаемых органами местного самоуправления, могут первоначально зачисляться на счет местного бюджета, и лишь затем происходит их перераспределение в соответствующих долях в доход бюджета субъекта РФ.
Практически для всех субъектов РФ существует аналогичный порядок, при котором орган, исполняющий бюджет, осуществляет перечисление излишне уплаченных или излишне взысканных сумм на основании заключения, выдаваемого налоговым органом по месту открытия лицевого счета налогоплательщика.
В настоящее время в связи с тем, что федеральный бюджет складывается из доходной и расходной частей, существуют два относительно независимых друг от друга потока документов: по доходам федерального бюджета и по расходам федерального бюджета.
Рассмотрим более подробно процесс формирования доходов федерального бюджета. Порядок формирования доходов федерального бюджета состоит из следующих этапов:
На первом этапе налогоплательщик оформляет налоговые поручения на перечисление налогов в бюджет.
На втором этапе осуществляется обработка налоговых поручений на перечисление налогов в бюджет. Налогоплательщик подает в банк, где открыты его расчетные счета, платежное поручение об уплате налогов в федеральный бюджет в четырех экземплярах. Один экземпляр платежного поручения со штампом об исполнении возвращается налогоплательщику, два экземпляра направляются в банк, в котором открыт текущий счет Федерального казначейства, при этом один из двух последних экземпляров остается в банке, а другой направляется в казначейство.
На третьем этапе поступившие суммы налогов и других платежей ежедневно электронным платежом перечисляются банками налогоплательщиков в банк, в котором открыт доходный счет Федерального казначейства. При перечислении в банк передаются копии платежного документа и сводные авизо.
На четвертом этапе банк, в котором открыт текущий счет Федерального казначейства, зачисляет налоги и платежи на указанный счет, после чего по электронным каналам связи пересылает в Федеральное казначейство копии поступивших платежных документов и выписку о поступлении доходов.
На пятом этапе Федеральное казначейство в течение одного рабочего дня обрабатывает платежные документы, полученные из банка, т. е. заносит их в базу данных с учетом распределения регулирующих налогов в соответствии с действующим законодательством.
На шестом этапе завершается операционный день по счету № 40101, который осуществляется выводом на печать платежных поручений на счет доходов федерального бюджета и на счета бюджета субъекта РФ и местных бюджетов (доля каждого бюджета в части регулирующих налогов). Операционный день по счету № 40101 заканчивается при получении выписки банка с отметкой о прохождении подготовленных документов.
Окончанием операционного дня для счета № 40102 «Доходы федерального бюджета» является подготовка отчетных форм на этом счете.
На седьмом этапе копии платежных документов вместе со сводным реестром и ведомостью распределения регулирующих налогов поступают в налоговые органы, которые ведут дальнейшую работу с налогоплательщиками.
На восьмом этапе УФК производится учет налоговых поступлений в федеральный бюджет и распределение регулирующих налогов по бюджетам различных уровней. На основании заключений территориальных органов по налогам и сборам по форме № 21 органами Федерального казначейства производится возврат средств из федерального бюджета. При наличии у налогоплательщика переплаты по одному коду бюджетной классификации и недоимки по другому, регулирование между ними производится на осно-
вании заключений территориальных органов ФНС России по форме № 21 мемориальными ордерами органов Федерального казначейства.
Далее копии платежных документов и отчетные формы по электронным каналам связи передаются в районную налоговую инспекцию, а в УФК передаются сведения о зачисленных, распределенных и перечисленных налоговых и иных платежах в бюджеты различных уровней.
По завершении операционного дня со счета № 40101 «Налоги, распределяемые органами Федерального казначейства бюджетам различных уровней» оформляются платежные поручения в соответствующие уровни бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и государственные внебюджетные фонды.
Казначейское обслуживание исполнения бюджетов по доходам и расходом рассматривается нами как процесс отслеживания и приведения в систему всех финансовобюджетных потоков, проходящих через разные звенья территориального и отраслевого построения экономики. Можно согласиться с мнением, что без этого невозможна разумная государственная политика упорядочения налогово-бюджетных отношений, основанных на конкретном и объективном знании того, какова в действительности вся совокупность финансовых средств и возможностей каждого уровня (федерального, субфедерального, местного), включая средства и возможности, формируемые собственным и вышестоящим бюджетом, собственным экономическим и ресурсно-сырьевым потенциалом.
Исходя из имеющихся на практике фактов, можно утверждать, что до настоящего времени казначейское обслуживание исполнения бюджетов не реализует должным образом принцип адресного и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) [7]. Вместе с тем без казначейского участия в этом процессе, т. е. «вынесения кассы наружу» в специально созданный орган исполнительной власти, призванный беспристрастно исполнять свои функции, реализация вышеуказанного принципа на практике вообще невозможна. Следовательно, для того чтобы принцип адресного и целевого характера бюджетных средств не остался заявленной в БК РФ декларацией, необходима кардиналь-
ная реорганизация казначейского исполнения бюджета.
На протяжении каждого финансового года казначейские органы ежеквартально проводят анализ показателей отчетности по исполнению федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ по соблюдению нормативов отчислений федеральных налогов и сборов, неналоговых доходов в федеральный бюджет. В декабре 2006 г. результаты данного анализа были направлены в управления Федерального казначейства по субъектам РФ и в финансовые органы субъектов РФ. Результаты анализа соблюдения управлениями Федерального казначейства по субъектам РФ нормативов отчислений федеральных налогов и сборов, неналоговых доходов в федеральный бюджет ежеквартально включается в состав Пояснительной записки об исполнении федерального бюджета и представляется в МФ РФ.
Для обеспечения оперативности в использовании отчетных показателей для разработки стратегии развития бюджетных правоотношений необходимо проводить мониторинг по всем параметрам бюджетного процесса: когда получены отчеты, сколько дней необходимо для сверки этих отчетов. Мониторинг качества формирования показателей отчетности требует автоматического режима: доклад о ходе отчетного процесса, задержка в предоставлении и обработке данных, причина задержки. Как правило, через один-два с половиной дня после истечения очередного финансового года отчет должен быть согласован [8].
Существенное место в мониторинге формирования отчетности занимает контроль за качеством информации, поступающей от субъектов бюджетных правоотношений, в частности от банков и налоговых органов.
В соответствии с утвержденным положением коммерческие банки практически не контролируют порядок заполнения налогоплательщиками платежных документов на стадии их приема. Ослабление такого контроля приводит к тому, что в органы Федерального казначейства поступает множество платежных документов с незаполненными или не соответствующими реквизитами (ОКАТО, код налога и платежа (КБК), ИНН и КПП плательщика и получателя, ИНН ИФНС). Это приводит к увеличению невы-
ясненных платежей. Это не способствует росту эффективности осуществления управления по исполнению федерального бюджета. Такое положение обязывает руководство УФК отвлекать специалистов от основных функций для сверки документов и их систематизации с целью их последующей обработке в отделе учета доходов.
Отчетность об исполнении бюджетов по доходам, точно так же как иные формы отчетности по исполнению бюджетов всех уровней, является единой и устанавливается Минфином России. При этом отчетность об исполнении местных бюджетов представляется органу, исполняющему бюджет субъекта РФ, который формирует отчетность по исполнению консолидированного бюджета субъекта РФ. Далее сводный отчет направляется в Минфин России для формирования консолидированного бюджета уже Российской Федерации.
Бюджетная отчетность составлена Федеральным казначейством по формам документов, комплексно отражающим не только показатели кассового исполнения федерального бюджета («Отчет об исполнении федерального бюджета») и кассового исполнения смет доходов и расходов по средствам от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности («Отчет об исполнении смет доходов и расходов по средствам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности»), а также финансовые показателей о состоянии активов и обязательств РФ («Баланс исполнения федерального бюджета») и показатель для системы государственных финансов - финансовый результат, характеризующий чистую стоимость активов, его прирост («Отчет о финансовых результатах деятельности»).
Резюмируя представленный выше механизм казначейского обслуживания исполнения бюджетов регионов, можно сделать следующие выводы. Качественно возрос уровень контроля со стороны финансового органа за достоверностью данных бюджетного учета и отчетности бюджетополучателей за счет сверки с данными отчетных форм, представляемых УФК субъектов РФ в соответствии с установленными сроками [9], значительно сократились сроки нецелевого использования бюджетных средств и др. Все это повышает качество управления бюджет-
ными ресурсами и обеспечивает участников бюджетного процесса актуальной отчетной и иной информацией.
1. Епифанова В.И. Казначейская система аккумулирования доходов государства. Курск, 2010.
2. Бондаренко Т.Н. Организация исполнения бюджета // иКЬ:Шр://аЬс.уу5и.т/Воокз/ organiz_ispoln_budsheta/page0001.asp. Загл. с экрана.
3. Федеральный закон от 26.04.2007 г. № 63- ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
4. Распоряжение Правительства РФ от 23.01.2000 г. № 107-р «О концепции функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина России по учету доходов и средств федерального бюджета». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
5. Положение Центрального Банка и Министерства Финансов РФ от 13.12.2006 г. № 298-П/173н «Об особенностях расчетно-кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
6. Епифанова В. И. Развитие института администрирования поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации // Экономические науки. 2009. № 11 (60).
7. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998 г.).
8. Епифанова В. И. Институт администрирования как важнейший инструмент регулирования бюджетных отношений в региональной экономике // Финансово-кредитные инструменты и их применение в развитии экономики региона: монография / под общ. ред. В.А. Чемыхина. Старый Оскол, 2010.
9. Епифанова В. И. Роль органов Федерального казначейства в бюджетном процессе // Научные труды Курского филиала ВЗФЭИ. Т. 6. По материалам 9 Международной научнопрактической конференции «Социальноэкономическое развитие России: проблемы, тенденции, перспективы». Курск, 28 мая 2010 г. / под ред. Л. А. Дремовой. Курск, 2010.
Поступила в редакцию 18.11.2011 г.
UDC 336.121
THE MECHANISM OF EXCHEQUER SERVICE EXECUTIONS OF BUDGETS OF REGIONS Oleg Ivanovich BETIN, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Doctor of Economics, Professor of Management and Entrepreneurship, Department, e-mail: [email protected]
Valentina Ivanovna YEPIFANOVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Competitor of Finances and Banking Department, e-mail: [email protected]
In article various aspects of exchequer execution of the budget as mechanism of efficient control by budgetary sphere of region are considered. The structure and functions of exchequer bodies of execution of the budget and standard maintenance of their activity is investigated. In sphere of research of the mechanism of exchequer service the Concept of functioning of the uniform budgetary account under the account of incomes and means of the federal budget is considered.
Key words: exchequer; exchequer service; budget; taxes.
