CC BY
20
ЮРИДИЧЕСКИЕ нАуКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
МЕХАНИЗМ И ЗАКОНОМЕРНОСТИ ПРАВООБРАЗОВАНИЯ (ДЕЙСТВИЯ ПОЗИТИВНОГО ПРАВА) В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСТРУКЦИЯ И ПРАВОВАЯ РЕАЛЬНОСТЬ (В ШЕСТИ ВЫПУСКАХ). ВЫПУСК 5. ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ УСТРОЙСТВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И РАЦИОНАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРОИЗВОДСТВ
доктор юридических наук, профессор Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
E-mail: v.chervonyuk@yandex.ru
Аннотация. В статье, композиционно состоящей из шести выпусков, представлен анализ концепции действия позитивного права (законодательства) современной России, и в этой связи обоснованы методологические преимущества социогуманитарного правопонимания (права как согласованного интереса); доказывается правообразующая роль интересов в механизме правообразования, раскрывается инструментарий и технологии согласования интересов в законодательной деятельности; в контексте базовых положений социогуманитарной концепции права исследуются проблемы модернизации устройства законодательной власти и рационализации законодательных производств, использования в законодательной практике конституционных механизмов обеспечения прав парламентского меньшинства.
Ключевые слова: рационализация организации и деятельности палат Федерального Собрания; реструктуризация парламентских структур; парламентское сопровождение принятых легислатурой законов; стоимость закона; стоимость (траты) законодательных погрешностей; мониторинг законодательства; парламентский контроль за реализацией законов; конституционная ответственность законодателя; расформирование парламентского комитета; отчет правительства об организации исполнения федеральных законов
THE MECHANISM AND REGULARITIES OF RIGHT EDUCATION (ACTION OF A POSITIVE LAW) IN MODERN RUSSIA: A LEGAL DESIGN AND LEGAL REALITY (IN SIX RELEASES). RELEASE 5. PROBLEMS OF MODERNIZATION OF THE DEVICE OF LEGISLATURE AND RATIONALIZATION OF LEGISLATIVE PRODUCTIONS
Annotation. In article, it is composite consisting of six releases, the analysis of the concept of action of a positive law (legislation) of modern Russia is presented, and methodological advantages of sotsiogumanitarny right understanding (the right as coordinated interest) in this regard are proved; the right forming role of interests in the right education mechanism is proved, the tools and technologies of coordination of interests in legislative activity reveal; in a context of base provisions of the sotsiogumanitarny concept of the right problems of modernization of the device of legislature and rationalization of legislative productions, uses in legislative practice of the constitutional mechanisms of ensuring the rights of parliamentary minority are investigated.
Key words: rationalization of the organization and activity of chambers of Federal Meeting; restructuring of parliamentary structures; parliamentary support accepted legislatury laws; law cost; cost (expenditure) of legislative errors; legislation monitoring; parliamentary control of implementation of laws; constitutional responsibility of the legislator; disbandment of parliamentary committee; report of the government on the organization of performance of federal laws.
В.И. ЧЕРВОНЮК
VI. CHERVONJUK
the doctor ofjurisprudence, the professor of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs ofRussia
Актуальные проблемы истории государства и права
Адекватное отображение в законодательстве интересов находится в прямой связи с природой общенационального парламента, его способностью отображать в правовых нормах (законодательстве) весь спектр социальных интересов. Таким образом, технологии согласования интересов как специфическое и необходимое условие, этап законодательной деятельности объективно требуют особой организации этой деятельности (законодательствования), соответствующих ей организационных форм и правовых средств.
При этом о модернизации организации законодательной деятельности, как представляется, можно вести речь в двух аспектах: во-первых, в широком смысле, с точки зрения эффективного внешнего воздействия на законотворческую деятельность; в этом случае речь идет о научно обоснованной законодательной политике, т.е. выработке стратегии и тактики законодательной деятельности в отношении адекватного отображения многообразных интересов в законодательстве. Этим аспектом охватывается также действенное информационное, научное, кадровое, ресурсное и иное обеспечение законодательной деятельности. Частью этой проблемы является определение законодательных предпочтений относительно отображаемых в законодательстве видов интересов, налаживание взаимодействия, координации и партнерства всех ветвей власти в сфере законотворчества и др. это самостоятельная проблема, которая выходит за пределы нашего исследования.
Во втором аспекте речь идет о реорганизации собственно законодательной деятельности, или об усовершенствовании законодательного производства в его организационно-правовом контексте.
Долгое время, занимаясь проблемами действия права, теорией и методологией законодательства, качества закона, а в последние годы — законодательными технологиями, неизменно прихожу к убеждению, что законодательные просчеты и удачи так или иначе связаны с качеством законодательной деятельности, технической и технологической оснащенностью законодателя, но в особенности с его социально-правовыми позициями и социальными предпочтениями. В этой связи задачей особой общественной значимости является учреждение в конституционной системе страны таких парламент-
ских институтов и учреждений, функционирование которых обеспечивало бы выявление и адекватное закрепление в законодательстве согласованных интересов.
Специальный анализ убедительно доказывает: общенациональный законодательный орган власти отвечает требованиям истинно представительного органа государственной власти, если он способен по своей природе (способам формирования, формам и методам организации и деятельности, по характеру взаимоотношений с иными ветвями власти и с населением) наиболее точно выражать суверенитет (полновластие) народа, права и свободы человека и гражданина. Качество общенационального представительного органа власти является в данном случае определяющим фактором адекватного выражения интересов в законе1.
Очевидно, что представительным является парламент, применяющий законодательную власть во благо обществу, социально ответственный за качество и последствия принимаемых им законов; деятельность представительного по своей природе законодательного органа стимулирует развитие позитивных начал общества, солидаризует его, способствует достижению в нем гражданского мира и согласия.
Представительная природа парламента требует специальной организации законодательной вла-сти2. В современных условиях российской действительности, видимо, трудно и практически крайне сложно представить себе парламент, который, как предлагал в свое время французский публицист и государствовед Бенуа, зеркально соответствовал бы социальной структуре общества3. Из этого, однако, не следует, что асимметрия парламента — его нормальное состояние. Понятно, что государственная власть, институты гражданского общества должны осуществить комплекс мер, призванных усилить представительность парламента.
В этой связи слабыми оказались попытки модифицировать парламент (увеличением числа фракций за счет предоставления права набравшим от 5 до 7% быть представленными в ГД, равно как и еще ранее учреждение общественной палаты, задачей которой должно было стать согласование интересов, экспертиза законопроектов и др. (ст. 2, п.3 ч. 3 ст. 16 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N° 32-
Актуальные проблемы истории государства и права
ФЗ «об общественной палате Российской Федерации»).
Вполне возможно, что со снижением заградительного барьера уже на выборах депутатов государственной думы седьмого созыва, формирования Совета Федерации на выборной основе, отказа от пропорциональной системы, неизменно приводившей к непропорциональному представительству в федеральном парламенте и региональных легислатурах, и прочие новации позволят реорганизовать парламент, тем самым в значительной мере устраняя социальную асимметрию интересов в принимаемых им законах.
Ряд действенных мер в решении обозначенной проблемы представлен в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 22 декабря 2011 г. это, в частности, введение упрощенного порядка регистрации партий; отмена необходимости сбора подписей для участия в выборах в государственную думу и региональные законодательные органы; изменения системы выборов в государственную думу по симметричной смешанной избирательной системе; изменение порядка формирования центральной избирательной комиссии и региональных избирательных комиссии, расширение представительства партий в избирательных комиссиях всех уровней. Как утверждается в Послании, «предложенные меры должны сделать политическую систему страны более эффективной, лучше представляющей интересы граждан нашего государства»4.
На качество принимаемых парламентом законодательных решений, несомненно, оказывает влияния конституционно гарантированная конкуренция политических сил в парламенте. В этой связи, очевидно, назрела конституционная необходимость легализации реально существующих в конституционной практике феноменов «правящая партия» и «оппозиционная партия»5.
С вопросом организации федеральной законодательной власти напрямую связан вопрос рационализации организации и деятельности палат Федерального Собрания РФ. очевидно, что принцип разделения полномочий не должен вести к разделению власти в той сфере, где особенно требуется кооперация усилий парламентских структур, их партнерство и эффективное взаимодействие, подчиненное общей цели — принятию качественных законов. В
нынешней же ситуации этого не наблюдается. Так, при том, что работа нижней палаты относительно принимаемых законов не отличается надлежащим качеством, Совет Федерации подвергает внутреннему вотированию незначительное количество законов. По-видимому, верхняя палата все же исходит из того, что бремя ответственности за качество принимаемых законов в основном должна брать на себя государственная дума. Во всяком случае, очевидно некоторое дистанцирование Совета Федерации от означенной проблемы.
С рассматриваемых позиций представляется нежелательным резкое размежевание палат Федерального Собрания при отправлении ими конституционно предписанных функций парламента, в том числе в законотворческой сфере. Правы те авторы, которые обращают внимание на целесообразность размещения палат Федерального Собрания РФ в едином комплексе зданий6.
В этой же связи требуется рационализация работы аппаратов палат. Представляется оправданным создание объединенного Аппарата Федерального Собрания, внутренне структурированного соответственно особенностям конституционных полномочий государственной думы и Совета Федерации. Решение данной проблемы позволит создать структуру, подчиненную целям парламентской законодательной деятельности и, в тоже время, в значительной мере независимую от влияния отдельных парламентариев и руководства палат. Принципиально важно сформировать особое отношение к специалистам, работающим в таком аппарате, которое должно быть подчеркнуто в том числе и в их денежном вознаграждении. Следует иметь в виду, что в большинстве развитых стран специалисты такого рода получают вознаграждение, значительно превышающее денежное вознаграждение парламентариев.
В этой же связи требует публичного обсуждения вопрос о сохранении аппаратов комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, равно как и их фракций. Все эти меры в полной мере соответствуют сформулированным официальной доктриной мерам административной реформы и в целом укладываются в контекст формирования эффективного государства. Высвободившиеся ресурсы позволили бы создать в структуре Федерального Собрания один (или несколько), специализирующихся на за-
Актуальные проблемы истории государства и права
конодательной деятельности исследовательских центров, включая создание полноценной парламентской библиотеки7.
Принципиально важен вопрос относительно устройства палат Федерального Собрания, прежде всего касающийся его постоянных органов — комитетов и комиссий. Как показывает специальный анализ, активной законотворческой работой, к примеру, в Государственной Думе, занимаются всего 5—6 парламентских комитетов, в то время как остальные комитеты в течение парламентской сессии рассматривают по 1—2 законопроекта. Очевидно, что задача укрупнения постоянных и основных органов палаты давно назрела. С этой точки зрения комитет по конституционному и государственному строительству и комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству могли бы входить на правах подкомитетов в общий комитет по законодательству. Таким образом, создание вместо 32 десяти — двенадцати мобильных парламентских структур лучше всего отвечало бы целям осуществления конституционных полномочий палаты Федерального Собрания. Одновременно требует решения вопрос о создании объединенных парламентских комитетов (комиссий). В качестве таковых могли бы быть созданы, в частности, комитет по осуществлению парламентского контроля за реализацией законов, комитет по контролю за исполнением федерального бюджета, очевидно, комитет по безопасности.
Специально-юридические меры должны быть направлены на то, чтобы законодательный орган был связан правом, причем не «собственным, т.е. регламентными нормами, которые создаются им самим и не подвергаются конституционному досмотру (нелишней была бы и такая мера, когда регламенты палат подлежали бы предварительному конституционному контролю по примеру Франции).
Принятие затерявшихся в недрах Государственной Думы законопроектов о Федеральном Собрании РФ, о принятии федеральных и федеральных конституционных законов, о нормативных правовых актах — мера, способная создать гораздо более действенные и материально-правовые, и процессуально-правовые основы законодательной деятельности Федерального Собрания РФ. И хотя бытует
мнение, что с их принятием проблема организации законодательствования радикальным образом не решится (во многих субъектах РФ приняты и действуют законы о нормативных правовых актах, но ощутимого влияния на качество принимаемых законов они не оказывают), думается все же, что такие законы имеют резонансное значение и привлекут к себе внимание общественных институтов, научного сообщества. Пока же, складывается впечатление, что общество «дремлет» и не желает вглядываться во внутриорганизационные дела палат федерального Парламента.
Рассматриваемый аспект организации законодательной деятельности, как представляется, охватывает как собственно реструктуризацию (рационализацию парламентских структур), так и вопросы рационализации законодательных производств.
В этой связи важно решение вопросов модернизации законодательного процесса, в частности применение процедуры всенародного обсуждения законопроектов, с одновременным созданием общенационального центра, регистра высказанных мнений, разработкой технологии учета мнения граждан о принимаемых законах и т.п.
Очевидно, что наука должна дать не только обоснование, но и выбрать точное название тому виду т.н. законодательной деятельности, который связан с внесением изменением и дополнений в действующее законодательство в связи с наличествованием в нем того, что в теории права обозначается первоначальными пробелами. Подобная практика указывает на явный брак законодательного органа власти, одновременно отражая и его заблуждения (правотворческие ошибки), граничащие порой с правовым невежеством, и намеренные просчеты.
В начале 1990 гг., анализируя в докторской диссертации проблему качества закона, автор исследовал вопрос о его стоимости8. Сейчас это стало обычной практикой в сфере законотворчества. Одновременно, как представляется, следует представлять и стоимость законодательных погрешностей или трат федерального бюджета, покрывающих брак законодательного органа власти. Уже обращалось внимание на то обстоятельство, что в результате некачественного Федерального закона № 94-ФЗ государству и обществу причинен ущерб, исчисляемый в 1 трлн. руб..
Актуальные проблемы истории государства и права
По-прежнему, актуальной остается задача парламентского сопровождения принятых легислатурой законов. это не ограничивается мониторингом законодательства («правовым мониторингом»)9. Значение мониторинга, действительно, неоспоримо. отдавая должное мониторингу как действенному механизму системного информационного слежения за качеством осуществления законодательной (главным образом) деятельности, не следует переоценивать его возможности, приписывая ему те характеристиками, которыми он не наделен10.
В этой связи следует привлечь внимание к проблеме парламентского контроля за реализацией законов как специфическом виде парламентской деятельности и одном из важнейших его контрольно-надзорном механизме деятельности11. Не следует забывать принципиально важную мысль ш.-л. Монтескье о том, что «предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые им созданы»12.
При этом речь идет о комплексных и системных мерах, осуществления парламентского контроля, которые охватывали бы деятельность всех парламентских структур и отдельных парламентариев. В этой связи целесообразно установление в законодательстве о правовом статусе парламентариев обязанности осуществления предоставленными Конституцией и принятыми на ее основе законами и регламентом палаты контроля за реализацией тех федеральных законов, в отношении которых парламентарием осуществлено право законодательной инициативы, в том числе в форме внесения поправок, участия парламентария в составе ответственного комитета по данному закону, а равно его участие в согласительной комиссии, если такая создавалась для устранения разногласий между палатами, а равно между парламентом и главой государства.
В свете отмеченного злободневным представляется вопрос о конституционной ответственности законодателя, которая сегодня остается только теоретической, никак не влияя на правовое положение органа законодательной власти, его структурные части, статус парламентариев. очевидно, что систематическое принятие законов вдогонку должно иметь системные последствия для всех сопричастных к тому субъектов и участников законотворче-
ского процесса. Так, регламентными нормами Государственной думы должно быть предусмотрено, что подобная ситуация должна стать предметом обсуждения в палате и как следствие такого обсуждения — это расформирование парламентского комитета, который выполнял в этой связи функции ответственного (а в ряде случаев и профильного) комитета за данный законопроект, в последующем изменениям. очевидно, что целесообразным в данном случае оказалось бы и применение такой меры конституционно-правового воздействия к членам парламентского комитета, как конституционный штраф, необходимость применения которого остается до настоящего времени лишь предметом научных дискуссий, равно как и к персональным субъектам, инициирующим данный законопроект и предлагавшим в него поправки, вошедшие в данный закон.
Принятие системных мер воздействия предполагает также привлечение к ответственности иных лиц и организаций, участвовавших в разработке, даче заключений и отзывов на данный закон на стадии его проектирования. В этой связи комитет государственной думы и Совета Федерации по вопросам парламентского контроля обязан провести слушания с приглашением руководителей ведомств, разрабатывавших закон и проводивших по нему экспертизу, по результатам которого Правительству РФ могла бы быть дана рекомендация о персональной ответственности должностных лиц. Следует также внести в федеральный закон «о Правительстве Российской Федерации» положение о том, что в ежегодном отчете Правительства перед Государственной думой должен содержаться раздел о деятельности исполнительной федеральной власти в сфере организации исполнения федеральных законов.
1 Профессор А.В. Мицкевич, несомненно, прав, отмечая, что сущность права заключена не в том, кто выразил интерес в нормах права, а в том, какие интересы в них выражены (Мицкевич А.В. Социальные факторы формирования права // Правотворчество в СССР. М., 1974. С. 14). Но ведь то, какие интересы находят выражение в праве, в значительной мере зависит от того, кто их представляет в законе. А значит, фактор законодателя принципиально важен для адекватного отображения интересов.
2 Категория «организация законодательной власти» охватывает своим содержанием вопросы учреждения и формирования законодательной ветви власти, установления ее компетенции, внутреннего устройства, форм и порядка деятельности, а также материально-процессуальные инструменты их взаимодействия.
ЮРИДИЧЕСКИЕ нАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
3 См.: НазароваИ.С. Формирование народного представительства в России. СПб., 2011.
4 См.: Послание Президента Федеральному Собранию // Российская газета. 2011, 23 декабря. С. 4. Отмеченные предложения воплотились в проектах федеральных законов, внесенных Президентом РФ в порядке реализации законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
5 Специальный анализ проблемы представлен в: Механизм и закономерности правообразования (действия позитивного права) в современной России: юридическая конструкция и правовая реальность (в шести выпусках).Выпуск 6. Конституционные механизмы обеспечения прав парламентского меньшинства в законодательной деятельности // Вестник Московского университета.
6 См.: Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В.Ломоносова. Москва 10—13 марта 2010 г. М., 2010.
7 Следует обратить внимание на то, что созданная в 1948 г. в японском парламенте Парламентская библиотека имеет в своей структуре департамент исследований и законодательных предположений, на которую возлагаются функции: по запросу любой комиссии оказывать ей помощь и давать рекомендации при анализе, оценке или определении представленного на ее рассмотрение законопроекта; по запросу или по собственной инициативе обобщать, классифицировать, анализировать, переводить иностранное законодательство и выпускать указатели, справочники, обзоры, бюллетени и др. издания по текущему законодательству и представлять их в палаты; оказание помощи Парламенту, его комиссиям и членам в подготовке законопроектов; составлять информационные обзоры, которые могли быть полезными для других ветвей государственной власти или публики и др. (см. Стрельцов Д.В. Современный японский парламент. М., Наука, 1994).
8 См.: Гойман (Червонюк) В.И. Действие права. Методологический анализ. С. 138.
9 Отдавая должное мониторингу как действенному механизму системного информационного слежения за качеством
осуществления законодательной (главным образом) деятельности, не следует переоценивать его возможности, приписывая ему те характеристиками, которыми он не наделен. Так, в полезной коллективной монографии Института законодательства и сравнительного правоведения подчеркивается, что «конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества... корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации. упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях. и др.». В противоречие с природой парламента России, имманентно присущими ему функциями утверждается, что парламентский контроль «является одним из инструментов правового мониторинга» (Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 20, 113 и др.
10 Так, в полезной коллективной монографии Института законодательства и сравнительного правоведения подчеркивается, что «конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества. корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации. упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях. и др.». В противоречие с природой парламента России, имманентно присущими ему функциями утверждается, что парламентский контроль «является одним из инструментов правового мониторинга» (Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 20, 113 и др.
11 О постановке данной проблемы и ее обосновании см.: Гойман (Червонюк) В.И. Парламентский контроль за реализацией законов // Советская юстиция. 1991. № 9. С. 17—19; Он же: Действие права. Методологический анализ. С. 164— 165. За редким исключением в новейшей литературе проблема парламентского контроля не подвергается анализу даже в работах, предметом специального анализ которых как раз и выступает парламентский контроль (см., например: Козлов А.И. Парламентский контроль в РФ и государствах Европы: сравнительно-правовое исследование. М,: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2011. С. 65—92). В отдельных работах о парламентском контроле за реализацией законов хотя и говорится, но лишь самым общим образом.
12 Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Избранные произведения. М., 1995. С. 298.
Арбитражный процесс. 2-е изд., перераб. и доп. Учебник. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. (Серия «Юриспруденция для бакалавров»). Коршунов Н.М., Мареев Ю.Л. ЮНИ-ТИ, 2013. 407 с.
Арбитражный процесс
Второе издание
Представлены базовые положения курса «Арбитражный процесс», а также такие новые процессуальные нормы, как правила «электронного правосудия», транспарентность арбитражного процесса, разумность сроков правосудия, распределение бремени доказывания с помощью презумпций и признаний сторон, обеспечительных мер, судебных извещений и обязанностей поиска информации о движении дела, новых видов судопроизводства, правил последовательного рассмотрения дела инстанциями, наделенными правом проверки судебных актов, и т.д. Рассмотрены три основных вида судопроизводства, используемых в арбитражном процессе: исковое, по делам из публичных правоотношений и особое. Дана характеристика процедур рассмотрения и разрешения специальных дел искового производства (упрощенного, по корпоративным спорам и групповым искам). Для подготовки бакалавров по направлению 030900 «Юриспруденция».
