CC BY
47
УДК - 338.24
МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В УПРАВЛЕНИИ ИННОВАЦИОННЫМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА
А.Н. Лисина
В статье рассматривается механизм государственно-частного партнерства в управлении инновационным развитием региона. Выделены особенности взаимодействия государства и бизнеса, потенциальные риски для каждой из сторон партнерства, определены условия функционирования и ответственность структуры управления инновационным развитием региона.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инновационное развитие, регион, механизм управления, структура управления инновационным развитием региона.
В своем послании в 2010 году Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подчеркнул, что необходимо «опираясь на ценности демократии, модернизировать экономику и создать стимулы для прогресса во всех областях; воспитать поколение свободных, образованных, творчески мыслящих граждан; поднять стандарты жизни людей на качественно новый уровень; утвердить статус России как современной мировой державы, достигшей успехов на инновационной основе» [1].
Оптимальный путь развития страны предполагает не только опору на самобытный национальный опыт России, но и учет общемировых политических и экономических тенденций, возможность критического заимствования зарубежных механизмов, инструментов и технологий для достижения целей государственной политики.
Одним из таких механизмов, сформированных в развитых странах мира, является взаимодействие между органами государственной власти и бизнесом. Оно рассматривается как необходимое условие развития эффективной рыночной экономики, и в ходе процесса своей институционализации стало носить характер партнерства государства и частных предпринимателей (Public-Private Partnership - РРР), получив название государственно-частного партнерства.
Как показывает общемировая практика, стимулирование властью государственно-частного партнерства, по крайней мере на начальных стадиях его развития, - первичное базовое условие распространения этой формы взаимодействия государства и бизнеса, в том числе в сфере инноваций.
Например, в КНР, на Тайване, в Малайзии, Южной Корее, Гонконге государственно-частное партнерство с 1960-х применялось и ныне применяется, прежде всего в инновационных отраслях и проектах, что уже в 1970-х - середине 80-х гг. привело к созданию комплексной инновационной экономики. [2]
Многообразные формы партнерства, в том числе концессии, известны давно, но получили мощный импульс в 1990-е годы в связи с процессами либерализации, приватизации и глобализации. Проблематику государственно-частного партнерства разрабатывает ряд российских ученых: В.Г. Варнавский, Ю.В. Зворыкина, М.М. Загорулько. М.А. Дерябина, Л.И. Цедилин и другие [3,4,5,6].
Партнерство государства и частного бизнеса может оказаться ключевым моментом для дальнейшего развития России и ее регионов. Создание благоприятных условий для развития государственно-частного партнерства в управлении инновационным развитием региона требует принятия соответствующих нормативно-правовых актов и формирования, таким образом, целой отрасли законодательства, регулирующего как инновационную деятельность, так и вопросы, касающиеся непосредственно государственно-частного партнерства.
Государственно-частное партнерство в управлении инновационным развитием региона можно определить как взаимовыгодные взаимоотношения между Администрацией субъекта Российской Федерации с одной стороны, и структурой управления инновационным развитием, с другой стороны, складывающихся по поводу инновационного развития экономики региона.
Такое партнерство возникает по инициативе государства в силу его доминирующей заинтересованности в развитии инновационной экономики регионов и страны в целом.
Целью государственно-частного партнерства является использование положительного опыта обеих форм собственности, то есть каждая из сторон вносит те преимущества, которыми она располагает, имея конечной целью максимально эффективно удовлетворить нужды общества.
Частный сектор привносит в государственно-частное партнерство финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.д. Участие бизнеса в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации процесса управления и т.д.
Выделим особенности взаимодействия государства и бизнеса при управлении инновационным развитием региона:
1) объединяющий государство и бизнес общий интерес;
«Расходные», то есть ориентированные на затраты в сфере социально-экономического и инновационного развития региона, интересы государства - устойчивое развитие региона, в том числе в
долгосрочной перспективе, и «доходные», ориентированные, в первую очередь, на получение прибыли, интересы бизнеса [7] совмещаются в рамках достижения общих целей государственной политики, связанной с созданием и восстановлением важных для страны объектов и инфраструктуры.
2) наличие договора;
Для государственно-частного партнерства характерно наличие институциональной составляющей сотрудничества - договора, определяющего цели, направления и принципы отношений власти и бизнеса в сфере инновационного развития региона. Основными законодательными формами партнерства являются договоры, контракты, концессионные соглашения о взаимодействии бизнеса и государства в развитии регионов и т.д.
3) обмен ресурсами между участниками.
В государственно-частном партнерстве данный обмен проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления инновационным развитием региона в ответ на инвестиции и другие формы помощи от частных компаний. Выполнение проекта государственно-частного партнерства происходит быстрее в случае привлечения не только частного, но и государственного финансирования. Это связано с тем, что проекты только с частным финансированием могут требовать большего количества времени для подготовки, нежели проекты, финансируемые с участием государственного сектора, так как одной из характеристик частного финансирования проектов государственно-частного партнерства является наличие большого числа вовлеченных игроков, что может приводить к увеличению сложности и задержкам.
4) неиерархический характер;
В рамках партнерства власти и бизнеса неиерархичность выражается в том, что они являются отношениями, основанными на паритете, равенстве прав и ответственности участников друг перед другом и перед законом.
5) наличие доверительных отношений ме^ду партнерами.
Доверительные отношения между государством и бизнесом - необходимая предпосылка успеха государственно-частного партнерства. Государство и бизнес, не вмешиваясь в сферы автономной компетенции, способны на конструктивной и доверительной основе достигать согласия по поводу средств и результатов своего сотрудничества.
Условиями функционирования структуры управления инновационным развитием региона в форме государственно-частного партнерства, соблюдение которых благоприятствует сотрудничеству, являются:
1) наличие четко прописанного законодательства, обеспечивающее нормальное функционирование структуры управления инновационным развитием региона, поддерживаемого обществом;
2) законодательное установление механизмов и процедур принятия решений, в том числе механизмов согласительно-договорных отношений;
3) регулирование деятельности структуры управления инновационным развитием со стороны органов региональной власти;
4) равенство перед законом всех субъектов экономической деятельности, в том числе и государственных организаций, а также руководителей независимо от занимаемых ими постов;
5) открытость социально-экономической политики государства, контроль за действиями властей;
6) отношения ме^ду властью и бизнесом должны быть сбалансированы, под чем понимается, прежде всего, доверие, стабильные правила ведения бизнеса и предсказуемость регулирования и правоприменения.
При формировании структуры управления инновационным развитием региона на основе механизма государственно-частного партнерства она станет основным субъектом управления.
Таким образом, структура управления инновационным развитием региона - это совместное предприятие между государственным и частным секторами, базирующееся на знаниях и опыте каждого из партнеров и наилучшим образом отвечающее целям инновационного развития региона путем рационального распределения ресурсов, рисков и доходов.
Деятельность структуры управления инновационным развитием региона является практической реализацией управления и не должна противоречить основным направлениям инновационной политики и стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, разрабатываемым Администрацией региона.
Администрация оставляет за собой:
- формирование и утверждение инновационной политики и приоритетов в инновационном развитии
региона;
- реализация конкурентоспособных программ в сфере инновационного развития;
- подготовка и лоббирование законодательных инициатив и предложений по улучшению областной законодательной базы в сфере инноваций и по снижению административных барьеров на пути инновационного развития региона;
- надзор за деятельностью и эффективностью работы органа управления инновационным развитием региона на стратегическом уровне.
В любом случае за государством остаются основные рычаги регулирования и контроля. К их числу относятся контроль за безопасностью, контроль за экологичностью, контроль за качеством обслуживания потребителей и т.д.
Благодаря сохранению контрольных функций государство может уйти от непосредственного
руководства, и, в свою очередь, предоставить деятельность частному сектору, оставляя за собой контрольные рычаги задействиями партнеров со стороны бизнеса.
Необходимо рассмотреть ответственность сторон государственно-частного партнерства. Ответственность структуры управления инновационным развитием региона за качество предоставляемых услуг по управлению инновационным развитием будет регулироваться следующим образом:
1) контроль со стороны Администрации региона;
Не смотря на то, что основные функции по управлению переданы предлагаемой структуре управления, все же формирование основных направлений инновационной политики и подготовка законодательных актов остается у Администрации региона.
2) наличие договора государственно-частного партнерства;
Совместное партнерство в достижении целей наиболее легко осуществляется путем договорной координации интересов. Заключение договора на определенный срок позволит структуре управления инновационным развитием региона более ответственно относиться к процессууправления.
Договор государственно-частного партнерства должен определять соответствующие обязанности партнеров и регулировать потенциальные противоречия интересов. В нем должны учитываться возможность некорректного поведения частных партнеров и противодействие этому со стороны государства. Договор должен касаться всех основных аспектов процесса управления инновационным развитием региона, но при этом иметь некоторую степень гибкости для проведения возможных инноваций.
3) введение показателей эффективности управления;
Предполагается разработать систему показателей оценки эффективности деятельности структуры управления инновационным развитием региона. Достижение запланированных показателей будет являться основным критерием, по которому будет решаться вопрос о продлении договора на оказание услуг государственно-частного партнерства.
Интересы государственного и частного секторов могут не просто не совпадать, но и противоречить друг другу, поэтому заключению договора о партнерстве должны предшествовать переговоры сторон, балансирующие интересы и цели проекта.
Основными препятствиями создания государственного частного партнерства в управлении инновационным развитием региона являются:
1) отсутствие в Российской Федерации опыта в осуществлении эффективного взаимодействия между государственным и частным бизнесом в инновационной сфере.
Необходимо тщательное изучение опыта зарубежных стран по практической реализации тех или иных моделей государственно-частного партнерства, а также выработки подходов к решению этой проблемы.
2) несовершенство российского законодательства.
Необходимо отметить полное отсутствие специальных налоговых льгот для организаций, вовлеченных в инновационную деятельность и реализующих объекты интеллектуальной собственности на внутреннем и внешнем рынках. Вместе с тем, в силу вышеназванных причин различные налоговые инициативы не находят своей поддержки от ряда федеральных органов исполнительной власти (в частности Министерства финансов Российской Федерации, для которого в соответствии с бюджетным законодательством не существует понятия «инновационная деятельность», или не используются промышленными предприятиями (например, возможность поощрения изобретателей путем дополнительных выплат за счет авторского вознаграждения) и научными организациями (невозможность коммерциализации разработок, полученных за счет грантов, из-за отсутствия инновационных инфраструктур).
Таким образом, для эффективного функционирования системы государственно-частного партнерства в управлении инновационным развитием региона необходимо четкое законодательное регулирование и организационное обеспечение всех нюансов взаимодействия участников.
Как и любой другой механизм, государственно-частное партнерство имеет потенциальные риски и недостатки. Рассмотрим их для каждой из сторон:
а) для государственного сектора:
- ассиметричные информационные потоки;
Частные партнеры обладают лучшим знанием рынка и выгодных инвестиционных возможностей, нежели государственный сектор; кроме того, известна более высокая компетенция бизнеса относительно выполнения функций управления - дефицит этого всего составляет большое неудобство для государственного сектора.
- нечестные намерения бизнеса;
Нельзя гарантировать, что частные партнеры будут действовать в соответствии с условиями договора, в особенности, когда государственный сектор отдает существенную часть управления партнерством в руки частного партнера, поэтому, если государство уже связано схемой сотрудничества, то оно уже уязвимо для любых возможных нечестных намерений со стороны частного партнера, так как последний может попытаться воспользоваться возможностями государственного сектора.
- опасность передачи рисков государственному сектору.
Государственно-частное партнерство может привести к краткосрочному сокращению финансового давления на государственные бюджеты, однако опасность, что проектный риск будет передан обратно, остается высокой. Причет это довольно большой риск, поскольку государственный сектор несет определенную ответственность за проект, и, если проект государственно-частного партнерства терпит неудачу, государство не сможет легко оставить финансовые последствия частным партнерам.
Если это приведет к завершению проекта со всеми отрицательными политическими последствиями. В таких случаях не может сформироваться никакого потенциала для инноваций и развития в государственном секторе.
б) для частных компаний:
- политический и юридический риски.
Эти категории рисков касаются возможных изменений в государственной политике, неблагоприятных и непостоянных рыночных условий, неспособности или отказа государства выполнять условия договора, изменений в налоговом законодательстве и принятия других мер, имеющих неблагоприятные последствия для частных партнеров.
- экономический и финансовый риски.
Эти риски относятся прежде всего к уровню инфляции, изменению курса валют и другие экономические факторы, отражающее состояние экономики.
- природные и неожиданные риски.
Эти категории рисков нельзя не ожидать, не избежать. Они связаны со стихийными бедствиями, войнами, социальными беспорядками, которые могут привести к отсутствию необходимости управления инновационным развитием региона, а к такой ситуации, когда необходимо восстанавливать экономику с нуля.
в) для граждан и общества:
- недостаток демократического контроля и участия.
Существует риск, что после передачи управления от государственной администрации частной компании, важные управленческие решения будут приниматься в рамках определенных структур теневых администраций, имеющих низкий уровень демократической законности, что в конечном счете может закончиться нарушением Конституции Российской Федерации и появлениемтеневой экономики.
Структура управления инновационным развитием региона должна постоянно взаимодействовать с региональными органами власти. Механизм взаимодействия с Администрацией, основанный на государственно-частном партнерстве, представлен на рисунке 1.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственно-частное партнерство в управлении инновационным развитием региона представляет собой взаимовыгодные отношения между Администрацией региона и коммерческой структурой по поводу управления развитием инновационной экономики. Как правило, такое партнерство возникает по инициативе государства в силу его преобладающей заинтересованности в развитии региона .
Формирова Надзор за
ние и эффективностью
утверждени деятельности органа
е управления
инновацион инновационным
мпй
Реализация конкурентоспособных программ в сфере инновационного развития региона
Подготовка
законодательн
ых
предложений в сфере
Снижение административных барьеров на пути инновационного развития региона
Администрация региона
Государственно
Государственно-частное
партнерство
- развитиеэкономики региона
- создание рабочих мест
- развитие института гражданского общества
Анализ
инновационн
ого
потенциала и оценка уровня инновационн ого развития
Взаимодейств ие с субъектами инновационн ой
деятельности
и
инновационн
Ведение баз данных инновацион ных проектов и т.д.
Реализация
инновацион
ной
политики
Разработка стратегии инновационн ого развития региона
Консалти н-говые и образова -тельные услуги
Координация деятельности служб, входящих в систему управления инновационным развитием региона
Структура управления инновационным развитием региона
Рисунок 1 Механизм взаимодействия структуры управления инновационным развитием региона
с его Администрацией
К числу особенностей взаимодействия государства и бизнеса можно отнести: объединяющий общий интерес, наличие договора, обмен ресурсами между участниками, неиерархичный характер, наличие доверительных отношений между партнерами. При передаче основных функций управления инновационным развитием региона коммерческой структуре Администрация оставляетза собой регулирование ее деятельности.
This article discusses the mechanism of public-private partnership in the management of innovation development of the region. Marked features of the interaction of government and business, the potential risks for each of the parties of partnership, the conditions for the functioning and responsibilities of the management structure of the innovative development of the region.
The key words: public-private partnerships, innovative development, the region control mechanism, the structure of innovation development of the region.
Списоклитературы
1. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ, 30 ноября 2010 г. // Официальный сайт Президента РФ (http://www.kremlin)
2. Не разовые мероприятия. Грамотное управление инновациями - задача для власти и бизнеса. "Российская газета" .Экономика "Инновации". №5322 (243)
3. Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнёрства государства и частного сектора. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 146. М.: Московский общественный научный фонд; Институт мировой экономики и международных отношений РАН, 2003. 270 с.
4. Дерябина М.А., Цедилин Л.И. Государственно-частное партнёрство: теория и практика (научный доклад). М.:Институтэкономики РАН, 2007. XX с.
5. Евенко В.В. Государственно-частное партнёрство: альянс скипетра и капитала / В.В. Евенко, В.Ю. Солдатенков // Вестник Брянского государственного технического университета, 2008, №3. 144 c.
6. Зворыкина Ю.В. Государственные и муниципальные концессии в России. М.: Современная экономика и право, 2002. 192 с.
7. Якунин В.И. Партнерство в механизме государственного управления // Социологические исследования. 2007. №2.
Об авторе
Лисина А.Н. - аспирант Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского.
