CC BY
18
УДК 336.77
А.Н. Савруков
МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СИСТЕМЕ ИПОТЕЧНОГО ЖИЛИЩНОГО КРЕДИТОВАНИЯ
Исследование динамики развития системы ипотечного жилищного кредитования и государственных программ обеспечения населения жильем показало, что несмотря на отдельные положительные тенденции в данной сфере, ситуация в вопросе повышения доступности жилья для населения является проблемной. По данным статистики в улучшении жилищных условий нуждается более 60 % россиян. На сегодняшний день каждая четвертая семья имеет жилье в плохом состоянии, в неблагоустроенных квартирах проживает более 40 млн чел., 6 млн чел. вынуждено жить в аварийном или ветхом жилищном фонде; в 24 % жилищного фонда нет водопровода, в 28 % - канализации, 37 % не оборудовано горячим водоснабжением. Средняя обеспеченность жилой площадью населения в России в 2011 г. составила 22,4 м2 на одного человека, что в 2 раза ниже, чем в среднем в странах Европейского союза [4, 7]. Кроме того, поставленная государством цель - доступности жилья путем значительного увеличения объема жилищного строительства - не достигнута.
Мировая практика свидетельствует о том, что даже в развитых странах государство имеет возможность обеспечить жильем социально незащищенные категории граждан только в объеме 15-20 % от общей потребности населения в жилье. В современных условиях - при дефиците бюджета государственная жилищная политика не достигает своих целей.
Неэффективная жилищная политика в совокупности с несовершенством финансовых механизмов в сфере строительства и приобретения жилья, низкой платежеспособностью населения на фоне растущих цен на жилье, монополизиро-ванностью рынка жилья и непрозрачностью финансовых потоков строительных организаций тормозят развитие жилищного строительства и не приближают к намеченной цели.
Вследствие отсутствия научно обоснованных подходов и методических разработок в области взаимодействия участников кредитного процесса государственная политика по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в течение длительного времени не давала результатов, поэтому возникла необходимость разработки методических подходов в данной области и поиска новых форм и практик взаимодействия.
Существенная роль ипотечной системы в повышении доступности жилья для населения и макроэкономической стабильности, возрастающая автономия организаций данной сферы, множество взаимосвязей внутри системы, обусловливают необходимость управления данным механизмом повышения доступности жилья за счет кредитных ресурсов как объектом, имеющим сложную структуру. Важным фактором повышения эффективности функционирования механизма ипотечного жилищного кредитования является государственное управление этим процессом, более рациональное распоряжение имеющимися государственными и частными финансовыми ресурсами. Особое внимание в данном вопросе следует уделять координация усилий различных участников, учреждений, ведомств, осуществляющих взаимодействие в направлении совершенствования системы жилищного финансирования.
Мировой опыт показывает, что одним из наиболее эффективных механизмов взаимодействия между государственным сектором (органами государственной и муниципальной власти) и частным сектором (бизнесом) является государственно-частное партнерство, рассматриваемое как необходимое условие развития высокоэффективной смешанной экономики.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой развитие механизмов взаи-
модействия между государством и частным бизнесом в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации в различных сферах хозяйствования в виде долгосрочного партнерства. Характер, форма и механизм ГЧП еще не нашли четкого определения в российском законодательстве, поэтому являются объектами активных дискуссий.
Проведенный анализ различных точек зрения и публикаций по данной проблематике позволил сделать вывод, что сегодня можно говорить о двух основных значениях употребления термина «государственно-частное партнерство»:
- государственно-частное партнерство как принцип взаимодействия государства и бизнеса
[3, 6];
- государственно-частное партнерство как правовая форма такого взаимодействия [2, 5].
Наиболее общее определение данного понятия сформулировано В.Г. Варнавским: «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [2].
Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основные черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем:
- длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т. п.), который должен быть завершен к определенному сроку;
- специфические формы финансирования проектов - за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;
- реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;
- специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиции интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;
- разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.
Исследование зарубежной практики развития ГЧП показало, что данный механизм получил распространение в развитых странах и прежде всего в Западной Европе. В результате такого партнерства были реализованы такие проекты, как строительство Евротоннеля под проливом Ла-Манш, национальных аэропортов в Гамбурге и Варшаве, отдельных веток лондонского метро и др. [3].
В Российской Федерации механизм государственно-частного партнерства на современном этапе все еще не сформирован. В основном деятельность организаций в рамках государственно-частного партнерства регламентируется Федеральным законом № 115-ФЗ от 21.07.2005 г. «О концессионных соглашениях» [1].
По нашему мнению, накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие концептуальных подходов, моделей, форм, методов и конкретных механизмов ГЧП вполне может быть использовано при решении целого ряда важных задач современной социально-экономической политики России, а именно - задача стимулирования решения жилищной проблемы.
Проведенное исследование отечественного и зарубежного опыта организации системы ипотечного жилищного кредитования позволило сделать вывод, что для повышения эффективности функционировании данного механизма, увеличения объемов жилищного строительства, повышения доступности жилья может быть предложен новый научный подход, заключающийся в разработке и внедрении концептуальных основ, формулировании принципов и механизма государственно-частного партнерства
в данной сфере, позволяющего осуществлять взаимодействие субъектов на качественно новом уровне и стимулировать решение важнейшей социально-экономической проблемы обеспечения населения жильем.
Для целей данного исследования механизм государственно-частного партнерства может быть определен как законодательно и институционально закрепленная система отношений между государственным и частным сектором, включающая совокупность системно взаимосвязанных между собой методов, принципов, средств и форм взаимодействия в сфере финансирования строительства и приобретения жилья в системе ипотечного жилищного кредитования, используемых государством для обеспечения эффективной реализации поставленных целей и задач по обеспечению населения жильем и снижению остроты жилищной проблемы. Под системой ипотечного жилищного кредитования мы понимаем комплекс субъектов, объектов и обеспечения ипотечных жилищных кредитов, взаимодействующих между собой на единой организационно-экономической основе. Отличительной особенностью предлагаемого механизма государственно-частного партнерства является возможность учета, сбалансирования и обеспечения интересов его участников в целях получения социально-экономического и финансового результата.
В рамках ипотечного жилищного кредитования, основанного на принципах государственно-частного партнерства, сформулирована главная цель его функционирования и развития, которая заключается в повышении доступности существующих механизмов решения жилищных проблем для населения путем повышения устойчивости системы жилищного финансирования и в результате - повышения эффективности использования научного, кадрового, финансового потенциала с максимальным эффектом, направленным на увеличение вклада системы ипотечного кредитования в экономический рост, снижение остроты жилищной проблемы и повышение занятости населения. Основные элементы предлагаемого механизма ГЧП в системе ипотечного жилищного кредитования представлены здесь схемой.
В структуре механизма государственно-частного партнерства в рамках ипотечного жилищного кредитования для достижения поставленных целей предполагается решение организационно-экономических, административных и социальных задач государства (см. таблицу), которые должны решаться в процессе взаимодействия участников на основе установления устойчивых взаимосвязей между компонентами механизма.
Проведенный анализ практики взаимодействия государства и бизнеса в России позволил сделать вывод, что наиболее эффективной формой государственно-частного партнерства в рамках механизма ипотечного жилищного кредитования, нацеленной на жилищную сферу, выступает концессия - система отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концеден-том концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства [2].
Особенностями концессии являются: долго-срочность; нахождение объекта в собственности концедента в любой момент реализации соглашения; конкурсный порядок определения частного партнера; одновременный учет интересов государственной и частной сторон партнерства, а также непосредственных потребителей услуг. Реализация механизма государственно-частного партнерства посредством арендных и лизинговых отношений часто вызывает конфликт интересов партнеров, так как переданное в аренду или лизинг имущество может использоваться получателем не по назначению. Аренда не может одновременно учитывать интересы государственной и частной сторон партнерства, а также интересы непосредственных потребителей жилищных услуг.
Содержание механизма ГЧП в рамках ипотечного жилищного кредитования в общем случае состоит в следующем. Частный инвестор в лице кредитной организации берет на себя обязательство финансирования строительства,
Элементы организационно-экономического механизма государственно-частного партнерства в системе ипотечного жилищного кредитования
в том числе за счет государственных целевых кредитов. Государство берет на себя обязательство в течение указанного в контракте срока предоставлять гарантии, либо осуществлять софинансирование проекта, обеспечивать
условия, которые позволят осуществить возврат инвестиций и получение прибыли, либо иным образом минимизировать риски невозврата инвестиций и (или) неполучения прибыли.
Основные задачи государственно-частного партнерства в системе ипотечного жилищного кредитования
Необходимо выделить следующие источники финансирования государственно-частного партнерства в жилищной сфере:
1. Средства коммерческих и некоммерческих организаций:
а) собственные доходы организаций, в том числе средства, получаемые за счет выпуска облигаций;
б) заемные средства (кредиты банков);
в) прибыль, получаемая от эксплуатации объекта;
г) накопления потенциальных заемщиков-покупателей жилья;
д) средства, получаемые в результате эмиссии ипотечных ценных бумаг.
2. Средства государства (муниципалитетов):
а) средства бюджетов;
б) средства целевых внебюджетных фондов.
Основной концессионной моделью ГЧП, адаптированной для использования при создании жилищных объектов в РФ, предлагается схема строительство - передача - эксплуатация, предусматривающая следующую последовательность этапов:
1) государство определяет остроту жилищной проблемы в стране в целом и в каждом регионе в частности и осуществляет инициирование ГЧП;
2) реализация государством подготовительных этапов проекта, включая разработку проектной документации, изъятие и выкуп земельных участков в федеральную собственность в полосе отвода создаваемого объекта;
3) частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства;
4) проведение открытого тендера на право заключения концессионного соглашения;
5) определение модели государственно-частного партнерства;
6) заключение с победителем тендера концессионного соглашения и долгосрочного договора аренды земельных участков в полосе отвода создаваемого объекта;
7) финансирование через банки инвестиций в проект ГЧП и граждан на цели строительства и приобретения жилья на условиях, заранее зафиксированных в договоре;
8) осуществление концессионером строительства объекта на условиях долевого финансирования из собственных, привлеченных средств и средств федерального бюджета;
9) регистрация объекта после завершения строительства в государственной собственности РФ (с концессионными обременениями);
10) осуществление концессионером после завершения строительства коммерческой эксплуатации объекта в течение установленного концессионным соглашением срока (20-40 лет);
11) возврат заемных средств заемщиками и концессионером банку, а также объекта концессионного соглашения по истечении срока концессии государству. При этом важнейшим принципом реализации и критерием отбора проектов ГЧП является принцип обеспечения возвратности инвестиций и необходимого уров-
Задачи Содержание
Социальные Максимальное удовлетворение жилищных потребностей. Снижение уровня безработицы и увеличение занятости
Организационно-экономические Привлечение инвестиций в жилищный сектор. Увеличение объемов выдаваемых ипотечных кредитов. Стимулирование развития системы ипотечного жилищного кредитования. Развитие инфраструктуры жилищного финансирования. Внедрение системы страхования кредитных рисков. Оптимизация системы налогообложения. Развитие системы подготовки и переподготовки кадров
Административные Совершенствование нормативно -правовой базы. Формирование единой информационной базы в системе ипотечного кредитования. Создание системы мониторинга деятельности участников ипотечного рынка. Развитие процессов взаимодействия в системе ипотечного жилищного кредитования на различных уровнях
ня доходности на вложенный капитал для концессионера.
Преимущество государственно-частного партнерства заключается в предоставлении дополнительных выгод его участникам, а также в повышении доступности приобретения жилья населением. Предполагается, что данная цель может быть достигнута за счет:
- увеличения предложения жилья массовой застройки (доступного и социального жилья). В данном случае роль государства сводится к отбору и предоставлению застройщикам на конкурсной основе земельных участков с готовой инфраструктурой для строительства жилья;
- предложения доступного жилья на рынке за счет стимулирования жилищного строительства через целевые ипотечные займы уполномоченным банкам с одновременным форвардным контрактованием выкупа будущих закладных на основе договоров долевого участия;
- расширения платежеспособного спроса населения со средним доходом за счет использования механизма ипотечного кредитования на основе субсидирования процентной ставки либо первоначального взноса по ипотечному кредиту.
Основными задачами государства в рамках функционирования механизма ипотечного жилищного кредитования, основанного на принципах государственно-частного партнерства, являются:
- разработка стратегии и принципов, на которых будет осуществляться взаимодействие участников;
- формирование институциональной среды для разработки и реализации партнерских проектов;
- формирование перечня проектов с проведением анализа целесообразности их реализации на условиях бюджетного финансирования или с использованием ГЧП (оценка бюджетной эффективности);
- организация конкурсов на реализацию инвестиционных проектов в сфере ГЧП, закрытие сделки, мониторинг и сопровождение соглашений об осуществлении деятельности в рамках инвестиционного проекта ГЧП;
- координация деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и частных компаний при подготовке и реализации проектов ГЧП, а также с государственными институтами развития;
- организация и управление государственно-частным партнерством, разработка форм и методов, а также конкретных механизмов их реализации.
Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами, например Агентством по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК).
Мерами государственной финансовой поддержки участников государственно-частного партнерства являются:
- расходование бюджетных средств (взнос в уставный капитал АИЖК, субсидиарная ответственность или государственные гарантии и т. п.) на приоритетные программы, принадлежащие к классу социально значимых. К таким программам относятся прежде всего программы ипотечного кредитования доступного жилья и отдельные социальные программы (военная ипотека, ипотека с участием материнского капитала);
- формирование и регулирование нормативно-правовой базы для эффективного функционирования системы ипотечного кредитования, проведение налоговой политики, стимулирующей участников рынка ипотечного кредитования, развитие инвестиционной инфраструктуры;
- создание механизма социальной защиты заемщиков в случае невозможности погашения ипотечного кредита;
- предоставление государственных гарантий коммерческим банкам возврата вложенных в строительство кредитных ресурсов в случае неисполнения заемщиком - строительным комплексом своих обязательств по кредитному договору.
Государственные гарантии могут предоставляться в форме безусловного обязательства государства, подкрепленного договором сторон
