CC BY
144
УДК 340.15:347.978
Волосатых Евгений Андреевич Volosatykh Evgeniy Andreevich
заместитель председателя
Нижегородский областной суд (603950, Нижний Новгород, ул. Б. Покровская, 17) deputy chairman
Nizhny Novgorod regional court (17 B. Pokrovskaya st., Nizhny Novgorod, 603950) E-mail: bvb09rus@mail.ru
Механизм формирования корпуса мировых судей в Российской империи и Российской Федерации (хронодискретный сравнительно-правовой анализ)
The mechanism of formation of the corps of magistrate judges in the Russian empire and the Russian Federation (chrono-discrete comparative law analysis)
В статье проводится сравнительный анализ механизма формирования корпуса мировых судей в Российской империи и Российской Федерации. Автор предлагает признать, что мировые судьи являются обычными федеральными судьями, и унифицировать порядок их назначения, опираясь на исторический опыт Российской империи и удачную практику субъектов РФ.
Ключевые слова:
судья.
мировая юстиция, мировои
The article presents a comparative analysis of the mechanism of formation of the corps of magistrate judges in the Russian empire and the Russian Federation. The author proposes to recognize that the magistrate judges are regular federal judges and to unify the order of their appointment, based on historical experience of the Russian empire and the successful practice of the constituent entities of the Russian Federation.
Keywords: justice of the peace, magistrate court.
Наличие временного разрыва в истории отечественного мирового суда позволяет применять к его изучению методологию хро-нодискретногомоногеографического сравнительного правоведения (ХМСП) [1; 2]. В данной статье с позиции методологии ХМСП нами будет проведен сравнительный анализ механизма формирования корпуса мировых судей в Российской империи и Российской Федерации.
Рассмотрение проблем, связанных с механизмом формирования корпуса мировых судей, носит не только теоретическое, но и практическое значение, так как от их решения напрямую зависит качественный состав мировых судей и, следовательно, и эффективность мировой юстиции в целом.
Прежде чем перейти к реализации цели нашей статьи, сделаем оговорку: мы не будем рассматривать вопросы, касающиеся требований, предъявляемых к кандидатам в мировые
судьи, так как они уже рассматривались в юридической литературе [3; 4; 5].
Механизм формирования корпуса мировых судей регламентировался в Российской империи одним из Судебных уставов 1864 года — Учреждением судебных установлений (УСУ). В Российской Федерации ситуация несколько иная. Дело в том, что в настоящее время аналогичные вопросы регулируются нормативными правовыми актами двух уровней: федерального и регионального.
Часть 1 статьи 6 Федерального закона от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ (ред. от 5 апреля 2016 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации» устанавливает, что«Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта
Российской Федерации» и носит, по своей сути, отсылочный характер к региональному законодательству. Непосредственно процедуры назначения мировых судей определяются именно в законах субъектов РФ.
В соответствии со статьями 23 и 40 Учреждения судебных учреждений 1864 года по общему правилу институт мировых судей носил выборный характер. Избранию подлежали как участковые, так и почетные мировые судьи. Срок избрания составлял три года. Выборы производились созданными в ходе земской реформы 1864 года органами местного самоуправления — уездными земскими собраниями, а в Москве и Санкт-Петербурге (позже и в Одессе) — общими городскими думами. Обратим внимание, что процедурной разницы между избранием мировых судей общими городскими думами в столицах и уездными земскими собраниями в провинции не существовало.
Статья 25 УСУ вводила правило, что если на уездном земском собрании не будет кворума в двенадцать гласных, то избрание мировых судей переносится в губернское земское собрание.
За три месяца до выборов мировых судей в Российской империи по каждому мировому округу уездным предводителем дворянства по согласованию с городским головой и местными мировыми судьями составлялся список лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи. Статья 27 УСУ устанавливала, что в этот список вносятся две категории лиц:
1) действующие в судебно-мировом округе мировые судьи (это касалось и участковых и почетных мировых судей);
2) все лица уезда, соответствующие требованиям, предъявляемым к мировым судьям (возраст — не менее 25-ти лет; наличие высшего или среднего образования либо прохождение соответствующего испытания, либо наличие трехлетнего стажа практической деятельности; обладание имущественным цензом при отсутствии установленных законом препятствий к избранию в мировые судьи).
Список кандидатов в мировые судьи за два месяца до выборов одновременно передавался губернатору для проверки и контроля и в обязательном порядке публиковался в местных губернских ведомостях.
Аналогичная практика имела место и в отношении присяжных заседателей. Их списки также публиковались в местных губернских ведомостях, а губернатор был наделен правом проверки списков присяжных заседателей. При
этом в ряде случаев губернаторы реально «работали» со списками присяжных, находили в них ошибки[6, с. 76—77; 7, с. 93—94] и тем самым способствовали улучшению функционирования судебной системы Российской империи.
Статья 30 УСУ вменяла в обязанность губернатору информировать уездное земское собрание о внесенных в список лицах, которые по тем или иным причинам не соответствуют требованиям, предъявляемым к мировым судьям.
Публикация списка кандидатов в мировые судьи выполняла несколько функций:
во-первых, любое лицо, если оно обладало соответствующей информацией, могло подать в уездное земское собрание жалобу или заявление о неправильном внесении в список кого-либо из кандидатов;
во-вторых, каждый мог подать заявление о том, что в список кандидатов не внесено конкретное лицо, соответствующее всем предъявляемым требованиям;
в-третьих, сами кандидаты в мировые судьи, внесенные в список, могли заявить уездному земскому собранию о своем нежелании становиться мировыми судьями.
Жалобы и заявления рассматривались уездным земским собранием непосредственно перед началом выборов мировых судей. Отметим одну важную демократическую черту судебного законодательства Российской империи — уездное земское собрание могло проигнорировать замечания губернатора по поводу того или иного кандидата и избрать в мировые судьи лицо вопреки замечаниям губернатора. Правда, в этом случае в соответствии со статьей 37 УСУ для утверждения мировых судей в Сенате нужно было представить обоснование, почему земское собрание не согласилось с замечаниями губернатора.
В литературе высказывается мнение, что наделение губернатора определенными контролирующими полномочиями давало возможность администрации влиять на судейский состав мировой юстиции. «Во всяком случае, недостатки Судебных уставов исправлялись в ходе административного надзора за выборами мировых судей» [8, с. 102]. Возможно, данная позиция и имеет под собой некоторые основания. Особенно в свете изменения в 1879 году формулировки статьи 39 УСУ. Теперь губернатор обязан был сообщить Сенату свое мнение о нравственных качествах и благонадежности уже избранных мировых судей. Как отмечает С.В. Лонская, эта «новелла на практике приобрела характер обязательной аттестации. Про-
цесс избрания приобретал, таким образом, все более формальный характер»[8, с. 102].
Порядок проведения выборов регламентировался статьей 32 УСУ. После рассмотрения жалоб и заявлений, касавшихся списка кандидатов в мировые судьи, председатель уездного земского собрания информировал собрание о количестве участковых мировых судей, которое необходимо избрать на следующее трехлетие. Затем зачитывался список кандидатов, и уездное земское собрание приступало к выборам участковых и почетных мировых судей.
По каждому кандидату шло отдельное голосование. При этом конкретных выборных процедур в законе не прописывалось. Земские собрания самостоятельно определяли механизм голосования. В некоторых земствах некоторое время даже практиковались открытые выборы мировых судей [9, с. 105—106].
Избранным считался тот, кто получил «более избирательных, нежели неизбирательных голосов» (ст. 33 УСУ). Теоретически могла возникнуть ситуация, когда желающих стать мировыми судьями оказалось бы больше, чем вакантных мест. Данную ситуацию закон не предусматривал, видимо исходя из российских реалий. На практике таких случаев или не было вовсе или они носили единичный характер. Если же они и имели место, то уездное земское собрание могло найти выход по своему усмотрению.
Чаще в реальности получалось, что кандидаты в мировые судьи не набирали в уезде необходимого количества голосов, тогда проводились повторные выборы уже в губернском земском собрании.
В статье 34 УСУ содержалась интересная, на наш взгляд, норма, в соответствии с которой уездное земское собрание в полном составе и при единогласии могло избрать мировым судьей лиц, не отвечавших требованиям, предъявляемым к мировым судьям, но которые «приобрели общественное доверие и уважение своими заслугами и полезною деятельностью». На практике единогласное решение всего списочного состава уездного земского собрания было трудно достижимо в силу того, что далеко не всегда имела место стопроцентная явка гласных и других причин [9, с. 105].
В итоге данный недостаток в правовом регулировании формирования корпуса мировых судей был устранен путем принятия Высочайше утвержденного мнения Государственного совета от 6 февраля 1867 года «О разрешении земским собраниям предоставлять звание мирового судьи и лицам, не совмещающих качеств, требуе-
мых законом». Названный нормативный правовой акт разрешил уездным земским собраниям избирать мировых судей в обход требований статей 10 и 20 УСУ единогласным решением не формально установленного числа гласных, а единогласным решением присутствующих гласных на уездном земском собрании.
Механизм формирования корпуса мировых судей в дореволюционной России не ограничивался только избранием мировых судей. Статья 35 УСУ предполагала, что сразу по окончании выборов мировые судьи выбирали председателя мирового съезда и производили распределение участковых мировых судей по судеб-но-мировым участкам, а также устанавливали очередность исполнения обязанностей в случаях устранения, отсутствия, болезни или смерти участкового мирового судьи. Завершалось формирование корпуса мировых судей приведением их к присяге.
Статья 39 УСУ устанавливала двухнедельный срок подачи жалобы по всем вопросам, связанным с избранием мировых судей. Жалоба подавалась председательствующему в уездном земском собрании во время выборов, который должен был ее вместе со своими объяснениями представить для окончательного решения в Первый департамент Сената.
Все избранные мировые судьи подлежали утверждению в Первом департаменте Правительствующего Сената, что полностью соответствовало российской практике утверждения чиновников, в том числе и из судебной сферы.
Так как составители Судебных уставов 1864 года мыслили вполне реалистично, они предполагали, что выборы могут не предоставить требуемого числа мировых судей [10], поэтому в статье 38 УСУ предусмотрели возможность назначения недостающего количества мировых судей. Такая мера предполагалась в качестве временной — до следующих выборов и по замыслу авторов Судебных уставов должна была применяться только в крайних случаях [11, с. 55].
Назначение (только из лиц, соответствующих законным требованиям) проводил Первый департамент Сената по представлению министра юстиции.
Конечно, можно рассматривать приведенное выше положение как антидемократическое, направленное на установление контроля администрации над мировой юстицией, однако, по нашему мнению, оно обусловливалось в большей степени все-таки практическими потребностями.
Необходимо отметить, что все сказанное выше относилось к европейским губерниям Российской империи. Именно там институт мировых судей носил выборный характер. На национальных же окраинах государства мировые судьи практически повсеместно назначались [8, с. 133-142].
Часть 2 статьи 6 Федерального закона от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ (ред. от 5 апреля 2016 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации» безотносительно к региональным порядкам избрания мировых судей устанавливает правило, что не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока полномочий мирового судьи, а в случае досрочного прекращения полномочий мирового судьи — не позднее чем через десять дней после дня открытия вакансии мирового судьи объявляется об открытии вакансии мирового судьи в средствах массовой информации с указанием времени и места приема заявлений от претендентов на должность мирового судьи, а также времени и места рассмотрения поступивших заявлений. Таким образом, хотя мировые судьи считаются судьями субъектов Российской Федерации, для всех них установлены единые нормы, касающиеся срока открытия вакансий и доступа к необходимой информации.
Важным элементом механизма формирования корпуса мировых судей в Российской Федерации является то, что предварительно кандидаты в мировые судьи должны сдать квалификационный экзамен, являющийся обязательным элементом получения статуса судьи (ст. 5 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (ред. от 28 ноября 2015 г., с изм. от 14 декабря 2015 г.) «О статусе судей в Российской Федерации»). Кроме того, именно квалификационная коллегия судей производит на конкурсной основе отбор кандидатов в мировые судьи, дает им заключение о рекомендации или об отказе в ней.
Как мы уже отмечали ранее, в соответствии с частью 1 статьи 6 ФЗ от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ (ред. от 5 апреля 2016 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации» субъекты РФ самостоятельно определяют порядок формирования корпуса мировых судей из кандидатов, отвечающих необходимым требованиям. При этом Федеральный закон допускает два способа:
1) назначение мировых судей законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ;
2) избрание мировых судей.
Во втором случае также предлагается два варианта:
1) избрание на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
2) избрание на должность населением соответствующего судебного участка.
Среди ученых и практиков существует немало сторонников именно выборности мировых судей. Наиболее характерна здесь позиция В.В. Дорошкова: «Правовая природа института мировых судей предполагает, что они должны получать мандат доверия непосредственно от населения, чьи ежедневные житейские конфликты вынуждены решать мировые судьи. Кто как не жители судебного участка смогут лучше оценить личные и деловые качества кандидатов в мировые судьи. Кроме того, выборность была бы гарантией независимости мировых судей от государственных органов субъектов Федерации, что в полной мере соответствовало бы принципу разделения властей» [12, с. 90].
Несомненно, высказанные аргументы представляются достаточно убедительными. В то же время можно привести и ряд не менее убедительных аргументов в пользу назначаемости мировых судей. Однако в рамках данного исследования мы не будем вдаваться в дискуссию по этому вопросу.Как известно, практика является критерием истины.С самого первого дня существования мировой юстиции в Российской Федерации и до настоящего времени ни в одном субъекте не предусматривался и не предусматривается выборный характер института мирового судьи. Во всех субъектах мировые судьи только назначаются. Вряд ли это является случайностью.
Если за 18 лет диспозитивная норма Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» об избрании мировых судей никогда и нигде не была реализована, значит, это «мертвая» норма, и ее целесообразно исключить из текста нормативного правового акта, оставив безальтернативным способом формирования корпуса мировых судей назначение.
Исследование В.Ю. Анохиной свидетельствует о том, что законодательство субъектов РФ о мировых судьях, в том числе и по вопросу их назначения, весьма разнообразно [13]. Данная проблема представляется нам интересной и требующей дальнейшей разработки. Однако методология ХМСП предполагает сравнение лишь потенциально сравнимых исторических и современных государственно-правовых конструктов. В Российской же империи и Россий-
ской Федерации были разные подходы к уровню законодательства, регламентирующему формирование корпуса мировых судей. Так, в дореволюционной России законодательство о мировом суде носило единый общеимперский характер, а если и допускались какие-либо региональные особенности, то они также устанавливались общеимперскими законами. В Российской Федерации, как уже ранее неоднократно отмечалось, определение процедуры назначения мировых судей находится в компетенции субъектов РФ.
Практически значимым нам представляется вопрос о том, целесообразно ли широкое разнообразие региональных норм, регулирующих порядок избрания мировых судей? Например, В.Ю. Анохина полагает, что «нет практического смысла в том, чтобы пытаться подстроить все субъекты под какую-то единую модель, определяющую данную процедуру. Различия могут состоять в процессуальных моментах, но основополагающим должен быть принцип обеспечения и сохранения независимости судей» [13, с. 141]. В то же время названый автор в своей работе приводит данные, что в законодательстве 55 из 85 субъектов РФ просто повторяется порядок назначения мировых судей, предусмотренный для федеральных судей [13, с. 131].
По нашему мнению, региональный законодатель оказался заложником нормы о том, что мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Соответственно, он был обязан принять собственные законы о мировых судьях. Если бы мировые судьи избирались населением, можно было бы говорить о том, что они действительно являются судьями субъектов. В реальности же мировые судьи, кроме как в своей компетенции, мало чем отличаются от федеральных судей. Пора уже признать, что мировые судьи являются обычными федеральными судьями и унифицировать порядок их назначения, опираясь на исторический опыт Российской империи и удачную практику субъектов РФ. Следовательно, нет необходимости в региональном законодательстве о мировых судьях. Все нормы, регламентирующие деятельность этого института, в том числе и механизм формирования корпуса мировых судей, должны быть четко прописаны в Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации».
Примечания
1. Демичев А.А. О перспективах развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Хронодискретное моногреографическое сравнительное
правоведение / под ред. А.А. Демичева. Н. Новгород, 2013. Вып. 5.
2. Демичев А.А. Принципы и перспективы развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 1 (33).
3. Илюхин А.В., Илюхина В.А. Правовой статус мировых судей в России по Судебным уставам 1864 года // Мировой судья. 2010. № 1.
4. Волосатых Е.А. Виды мировых судей в России: история и современность // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 4.
5. Илюхина В.А. Сравнительный анализ требований к кандидатам в мировые судьи в Российской империи и Российской Федерации // Мировой судья. 2016. № 5.
6. Демичев А.А. История российского суда присяжных (1864—1917 гг.): монография. Н. Новгород, 2002.
7. Демичев А.А. Деятельность российского суда присяжных в 1864—1917 гг.: историко-социальные аспекты (на материалах Московского судебного округа): дис. ... канд. ист. наук. Н. Новгород, 1998.
8. Лонская С.В. Очерки истории мировой юстиции Российской империи (1864—1917 гг): монография. М., 2013.
9. Мировая юстиция в России: создание, деятельность, историческая миссия: монография / под ред. А.Д. Поповой, С.В. Лонской. М., 2016.
10. Илюхина В.А. Эволюция идеи мирового суда в России во второй половине XVIII — первой половине 60-х гг. XIX в. (историко-правовое исследование): дис. канд. юрид. наук. Владимир, 2012.
11. Судебные уставы 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений, на коих они основаны, изданные Государственной канцелярией. 2-е изд., доп. СПб., 1867. Ч. 3.
12. Дорошков В.В. Мировой судья: Исторические, организационные и процессуальные аспекты деятельности. М., 2004.
13. Анохина В.Ю. Формирование мировой юстиции Российской Федерации. М., 2015.
Notes
1. Demichev A.A. On development prospects for the scientific branch «Chrono-discrete mono-geography comparative law» // Chrono-discrete mono-geography comparative law: Collection of research papers / ed. A.A. Demichev. Issue 5. Nizhny Novgorod, 2013.
2. Demichev A.A. Principles and prospects of development of scientific directions «Chrono-discrete mono-geography comparative law» // Legal science and practice: Journal Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2016. № 1 (33).
3. Ilyukhin A. V., Ilyukhina V.A. The legal status of magistrates in Russia on legal regulations 1864 // Magistrate court. 2010. № 1.
4. Volosatykh E.A. Types of justices of the peace in Russia: history and modernity // Bulletin of the Saratov state academy of law. 2015. № 4.
5. Ilyukhina V.A. A comparative analysis of the requirements for candidates for magistrate in the Russian empire and the Russian Federation // Magistrate court. 2016. № 5.
6. DemichevA.A. History of the Russian jury (1864— 1917 gg.). Nizhny Novgorod, 2002.
7. Demichev A.A. Activity of the Russian trial by jury in 1864—1917: historical and social aspects (on materials of the Moscow judicial district): dissertation... candidate of ist. sciences. Nizhny Novgorod, 1998.
8. Lonskaya S.V. Essays on the history of justice of the peace of the Russian empire (1864—1917 gg.): monograph. Moscow, 2013.
9. Justice of the peacein Russia: creation, activities, historic mission: monograph / ed. of A.D. Popova, S.V. Lonskaya. Moscow, 2016.
10. Ilyukhina V.A. The evolution of the idea of a Justice court in Russia in the second half of the XVIII — the first half of the 60s.XIX century. (historical and legal research): dissertation... candidate of legal sciences. Vladimir, 2012.
11. Judicial charters on 20.11.1864, with a statement of reasonings on which they are based, published by the State office. 2 ed., added. St. Petersburg, 1867.
12. Doroshkov V.V. Magistrate: historical, organizational and procedural aspects of the activity. Moscow, 2004.
13. Anokhina V.Y. Formation of the justice of the peace of the Russian Federation. Moscow, 2015.
