CC BY
50
Механизм финансовых гарантий рекультивации земель при открытых горных работах The financial assurance to guarantee remediationof the open-cast
mining areas.
Борзенкова Александра Владимировна аспирант кафедры экономики, учёта и финансов Национального минерально-сырьевого университета «Горный»
e-mail : cinamona@yandex.ru
Синьков Леонид Сергеевич доцент кафедры экономики, учёта и финансов Национального минерально-сырьевого университета «Горный»
e-mail : lsinkov@spmi.ru
Аннотация:
В статье рассматривается проблема обеспечения выполнения требований законодательства о рекультивации земель горно-добывающими компаниями. Проанализирована система организации и опыт применения механизма финансовых гарантий рекультивации в Германии. Обоснованы необходимость и основные направления повышения эффективности механизмов, обеспечивающих выполнение требований законодательства о рекультивации в Российской Федерации.
Annotation:
The research describes the problem to guarantee reclamation of the opencast mining areas as it required by the law. The organization system and experience in application of financial assurance mechanism in Germany are considered. The necessity and areas for improvement in existing instruments to meet legal requirements are substantiated.
Ключевые слова: механизм финансовых гарантий, рекультивация, открытые горные работы, рациональное недропользование, экономический инструмент.
Keywords: financial assurance mechanism, remediation, open-cast mining, sustainable subsurface use, market-based instrument.
Минеральное сырьё имеет ключевое значение для экономики России. Горно-добывающая промышленность является одной из немногих отраслей, обеспечивающих положительный торговый баланс, а также являющихся источником большого количества рабочих мест, особенно в отдаленных районах России. При этом ведение горных работ, и в первую очередь открытых, на долю которых приходится свыше 75% объёма горного производства России, оказывает глубокое техногенное воздействие на окружающую среду и влечет за собой такое изменения природных условий, которое зачастую не подлежит восстановлению до первоначального состояния.
В отличие от других отраслей промышленности, расположение горного предприятия не может выбираться произвольно. Оно определяется наличием разведанного месторождения при начале разработки которого неизбежно возникает серьёзное влияние на экологическую обстановку и совершается глубокое вмешательство в экономические, социальные и культурные взаимоотношения в регионе.
Для смягчения и нейтрализации негативных внешних эффектов открытых горных работ и разрешения экологических и социальных вопросов, законодательством многих стран, в том числе и России, предусмотрено обязательное восстановление нарушенных земель - рекультивация.1 Однако, действующая в России система управления природоохранной деятельностью не имеет эффективных инструментов обеспечения их выполнения.
Многие горнодобывающие компании демонстрируют экологически и социально ответственный подход к ведению бизнеса, однако целый ряд предприятий по-прежнему ориентирован на получение быстрой прибыли.
1п. 1 ст. 13 Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) от 25.10.2001 № 136-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс»
Следствием этого, является закрытие многих горнодобывающих предприятий без проведения глубокой рекультивации.
Средняя себестоимость добываемого открытым способом бурого угля в России превышает показатели США в 2,1 раза, Германии в 3,9 раза . При этом, ставка налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) для бурого угля составляет всего лишь 11 рублей на 1 тонну , что, конечно, не может покрыть регионам все издержки, вызванные горным производством (снижение продуктивности сельскохозяйственных угодий в зоне влияния производства, изменение ландшафта и недр, пыль, шум, вибрация,
\ 4
выхлопные газы и др.).
В этих условиях, одной из важнейших задач государства становится обеспечение интересов как горных компаний в виде получения прибыли, так и общества в виде сохранения благоприятной окружающей среды. При этом акцент следует делать не столько на способах устранения негативных экологических последствий, сколько на надежных механизмах их предотвращения. Одним из таких механизмов, является финансовая гарантия соблюдения стандартов рекультивации.
Целью настоящей статьи является анализ современного опыта организации, применения и эффективности механизма финансовых гарантий рекультивации нарушенных земель в Германии, а также возможности и перспективы его применения в России.
Механизм финансовой гарантии можно отнести к группе экономических методов управления природопользованием. Эту группу составляет широкий и разнообразный спектр политических инструментов, общий признак которых - стремление к интернализации внешних
2 Нигматулин Б.И. О стоимости электроэнергии угольных ТЭС для потребителей России, Германии и США (Электронный ресурс)//Атомная стратегия. Сентябрь 2012. URL: www.proatom.ru
3 Ст. 342 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 23.07.2013). Доступ из справ. - правовой системы «Консультант-Плюс»
4Комащенко В.И., Голик В.И., Дребенштедт К.К. Влияние деятельности геологоразведочной и горнодобывающей промышленности на окружающую среду КДУ., 2010. С. 256-300
экологических издержек через механизм рыночного ценообразования и создание экономических стимулов для изменения поведения предприятий в экологически благоприятном направлении.
Механизм финансовых гарантий применяется для обеспечения проведения рекультивации на средства горнодобывающей компании даже в том случае, если компания не будет иметь возможности или намерения проводить разработанный и утвержденный ранее план восстановления нарушенных земель. Для этого компания обязана обеспечить и продемонстрировать уполномоченным государственным органам наличие денежных средств на проведение рекультивации или гарантий их наличия ещё до получения лицензии и начала работ. В случае выполнения горнодобывающей компанией всех обязанностей по рекультивации и охране окружающей среды, внесённые суммы ей возвращаются.
Такая концепция гарантий применима к любому виду работ, начиная с разведки и постройки инфраструктуры месторождения, заканчивая самими добычей полезных ископаемых и утилизацией отходов.
Применяя подобный механизм, государство оставляет достаточно широкую степень свободы для предприятия в выборе поведения, при этом создаётся финансовый стимул принимать в расчёт эффекты, которые производство оказывает на окружающую среду и население, тем самым обеспечивая экономически и социально оптимальное использование природных ресурсов.
Требования правительств о предоставлении компаниями финансовых гарантий для эффективного закрытия карьеров и их рекультивации постоянно растут во всем мире. Впервые в США механизм финансовых гарантий был введён Законом «О мониторинге и рекультивации при открытых горных работах» в 1977г.5, в Австралии - Горным Законом от
5Федеральный Закон США «Об открытых горных работах и рекультивации земель» от 3/08/1977 (Surface Mining Control and Reclamation Act - SMCRA). //Официальный сайт Горного агентства США.ЦКЬ: www.osmre.gov
1978г6. Обязательное применение гарантий в странах-членах закреплено законодательством ЕС.7
На сегодняшний момент в зарубежных странах гарантии обеспечиваются различными способами - отчислениями в целевые фонды, страхованием, банковскими гарантиями и другими. Их выбор зависит от конкретных обстоятельств и требований законодательства, при этом часто предусматривается возможность снижения суммы гарантии, если компания демонстрирует экологически-ответственное поведение.
Система управления горным производством Германии отличается особенно высокими требованиями к стандартам здоровья и безопасности, защите окружающей среды, соответствие которым обеспечивается и контролируется одним исполнительным органом - Горным ведомством (ОЬегЬе^ат^, функционирующем в каждой федеральной земле по принципу единого окна.
Горно-добывающие предприятия получают лицензию, строятся, эксплуатируются и закрываются только на основании производственных планов, которые ими же разрабатываются и утверждаются Горным ведомством при тщательно проведённой ОВОС и при обязательном участии общественности на всех этапах согласования проекта. Законодательством предусмотрена процедура общественных консультаций. До принятия решения по заявлению о предоставлении лицензии на разведку и разработку, Горное ведомство должно обратиться к зарегистрированным общественным организациям и главам территориальных единиц Германии. Те, в свою очередь, обязаны обеспечить возможность ознакомления с проектом широкий круг общественности. Таким образом, компания заинтересована
6 Закон штата Западная Австралия «О регулировании горного производства и относящихся к нему вопросов» от 8.12.1978 (The Mining Act 1978 - An Act to consolidate and amend the law relating to mining and for incidental and other purposes). URL: http://www.austlii.edu.au/au/legis/wa/consol_act/ma197881
7Директива «Об экологической ответственности» (Environmental Liability Directive [ELD] 2004/35/EC). URL:
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0035:EN:NOT
обеспечить себе правильный «имидж» среди населения, во избежание проблем с согласованием последующих проектов.
Производственные планы предприятия утверждаются лишь в том случае, если в них учитываются необходимые меры по рекультивации земельной поверхности в полном объёме.
Законодательство Германии федерального уровня, подтверждая необходимость наличия финансовых гарантий, оставляет право за федеральными землями определять их форму и размеры. Обычно, предприятие вносит своё предложение относительно формы, размера и порядка предоставления гарантии, однако окончательное решение о её размере принимает Горное ведомство земли, учитывая экономические интересы предприятия.
В зависимости от земли, применяются различные формы гарантий, тем не менее, можно определить единые принципы для всех Горных ведомств:
1. Стоимость закрытия карьера: финансовые гарантии должны покрывать расходы компании как в период проведения рекультивационных работ, так и мониторинга после закрытия карьера и должны исходить из максимального размера возможных расходов в случае возникновения необходимости выполнения действий по возмещению ущерба населению, восстановлению земель, восстановлению экологического баланса.
2. Ликвидность: любая форма финансовых гарантий должна быть достаточно ликвидной.
3. Предусматривается возможность пополнения фонда финансовой гарантии равномерно по мере отработки месторождений
4. Участие общественности: горное ведомство обязано проинформировать общественность и предоставить ей возможность
8 §56 абз. 2 ФЗ Германии «О горной промышленности» от 13.08. 1980г (Bundesberggesetz-BBergG) URL: http://www.bundesberggesetz.de/
прокомментировать ситуацию о размере финансовой гарантии, а также о решении вернуть залог компании.
5. План рекультивации должен периодически пересматриваться с целью использования более эффективных технологий и обновления стоимости затрат
6. Отсутствие взаимозаменяемости: любая форма финансовой гарантии не должна рассматриваться как замена правовой ответственности компании по проведению закрытия карьера. Влияние необходимости предоставления финансовой гарантии на
ценообразование можно рассмотреть, основываясь на примере предприятия по добыче бурого угля в Лаузицком угольном бассейне на востоке Германии. При средней рыночной стоимости угля, равной 10 евро за 1 тонну9 и издержек на рекультивацию, которые составляют в среднем от 1,5 до 2,5 евро на 1 кв. метр отвода (в зависимости от того, для каких целей восстанавливается земля), при глубине залежей 10 метров, расходы на рекультивацию составляют 1,5-2,5% от стоимости угля. Расходы полностью покрываются чистой прибылью предприятия.
В России законодательство также предусматривает как обязательное проведение собственниками, арендаторами и землепользователями мероприятий по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот10, так и проведение этих работ за счёт собственных средств юридических лиц в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. Требуется планирование включения затрат на рекультивацию в сметы на строительство объектов11.
"Инструкция по оценке финансового залога в Саксонии (Merkblatt Sicherheitsleistungen) // Официальный сайт Горного ведомства Свободной земли Саксония URL: www. oba. sachsen. de
10пп. 6 п. 1 ст. 13 Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) от 25.10.2001 № 136-ФЗ. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант-Плюс»
"ст. 37 ФЗ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант-Плюс»
Однако, как отмечал Ю.Г. Жариков , как бы ни были совершенны требования законодательства, направленные на восстановление земель, их успешное исполнение в значительной мере зависит от хорошо поставленного контроля. В отличие от стран Запада, применяемые в России административные методы управления природопользованием с этой задачей справляются недостаточно эффективно.
Рассмотрение заявок, проведение конкурсов и выдачу лицензий на пользование недрами осуществляет Федеральное агентство по
13
недропользованию - Роснедра и его территориальные органы. При этом при проведении ОВОС для получения лицензии, в отличие от мировой практики, последствия планируемого производства, связанные с социально-экономическими проблемами (изменение санитарно-гигиенической и эпидемиологической обстановки, воздействие экологических факторов на здоровье населения и т. п.) не оцениваются.
Контроль за проведением рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые) осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы.14 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет контроль за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Функции этих государственных органов достаточно часто корректируются, передаются от одного к другому, дублируются. Непостоянство и нестабильность в самой системе снижает эффективность усилий по улучшению сложившейся
12Жариков Ю.Г. Закон на страже землепользования - предупреждение земельных правонарушений. - М., 1985. С.36
13Постановление Правительства РФ от 17.06. 2004 г.№293 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по недропользованию» Доступ из справ. - правовой системы «Консультант-Плюс»
"Постановление Правительства РФ от 15.11. 2006 г.№689 «Об утверждении положения о государственном земельном контроле» Доступ из справ. - правовой системы «Консультант-Плюс»
ситуации и сказывается на качестве разработанных законодательных и методических документов.
Пунктом 6 ст. 8.7 КоАП РФ предусмотрено, что невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 000 до 1 500 руб.; на должностных лиц - от 2 000 до 3 000 руб.; на юридических лиц - от 20 000 до 30 000 руб.
Статьей 78 Закона "Об охране окружающей среды" закреплено, что компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, производится исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии - в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утверждёнными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет.
Установленные размеры административных штрафов, очевидно, слишком несущественны, чтобы оказывать какое-либо ощутимое влияние на решение компании о проведении рекультивации. Судебные меры также не могут рассматриваться как эффективный способ обеспечения восстановления земель, т.к. для применения такого механизма требуются дополнительные временные и денежные ресурсы. Кроме того, в случае банкротства компании,
или отсутствия необходимых финансовых средств, даже при решении суда о проведении рекультивации остаётся проблема его исполнения.
Несомненно, рекультивация представляет собой дорогостоящий и трудоёмкий процесс, который не приносит предприятию прибыль, а характеризуется только затратами. Однако, пример Германии свидетельствует о том, что затраты, необходимые для обеспечения финансовой гарантии рекультивации покрываются чистой прибылью предприятия, при этом не создавая угрозы для его рентабельности.
По данным Всемирного банка, при включении в стоимость проектов
затрат на преодоление возможных негативных воздействий на окружающую
ст 15
среду, экологизация производства окупается в среднем за 5-7 лет.
Анализ опыта зарубежных стран позволяет сделать вывод о том, что механизм финансовых гарантий является эффективным инструментом, позволяющим обеспечить интересы компаний в получении прибыли, интересы рынка в получения минерального сырья, а также общественные интересы в благоприятной экологической обстановке. Решение о введении такого механизма в России, стало бы действенным шагом на пути к решению многих экологических проблем.
Для применения механизма финансовых гарантий в России, одним из условий получения лицензии на недропользование целесообразно предусмотреть обязательство компаний осуществлять накопление средств путём включения в себестоимость продукции ежемесячных отчислений в установленном размере. При этом использование этих средств должно осуществляться строго по целевому назначению.
Для обеспечения чёткости и непротиворечивости в требованиях о финансовых отчислениях, контроля их целевого использования, а также прозрачности этих процедур для общественности, должна быть проведена серьёзная работа по реорганизации системы уполномоченных органов,
"Навстречу "зелёной" экономике России (электронный ресурс)//Институт устойчивого развития Общественной палаты РФ. Центр экологической политики России. URL: http:// sustainabledevelopment.ru. 2012
отвечающих за природоохранную деятельность при проведении горных работ. Представляется целесообразным возложить ответственность за контроль над всеми этапами горного производства, начиная от выдачи лицензии до закрытия предприятия, на один уполномоченный специализированный орган.
Использованная литература:
1. Жариков Ю.Г. Закон на страже землепользования - предупреждение земельных правонарушений. М., 1985.
2. Комащенко В.И., Голик В.И., Дребенштедт К.К. Влияние деятельности геологоразведочной и горнодобывающей промышленности на окружающую среду. КДУ., 2010
3. Нигматулин Б.И. О стоимости электроэнергии угольных ТЭС для потребителей России, Германии и США (Электронный ресурс)//Атомная стратегия. Сентябрь 2012. URL: www.proatom.ru
4. Навстречу "зелёной" экономике России (электронный ресурс)//Институт устойчивого развития Общественной палаты РФ. Центр экологической политики России. URL: http://sustainabledevelopment.ru. 2012
5. Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) от 25.10.2001 № 136-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс»
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 23.07.2013). Доступ из справ. - правовой системы «Консультант-Плюс»
7. ФЗ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002. Доступ из справ. - правовой системы «Консультант-Плюс»
8. Постановление Правительства РФ от 17.06. 2004 г.№293 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по недропользованию» Доступ из справ. - правовой системы «Консультант-Плюс»
9. Постановление Правительства РФ от 15.11. 2006 г.№689 «Об утверждении положения о государственном земельном контроле». Доступ из справ. - правовой системы «Консультант-Плюс»
10.ФЗ США «Об открытых горных работах и рекультивации земель» от 3/08/1977 (Surface Mining Control and Reclamation Act - SMCRA). //Официальный сайт Горного агентства США.Ц^: www. osmre. gov
11.Закон штата Западная Австралия «О регулировании горного производства и относящихся к нему вопросов» от 8.12.1978 (The Mining Act 1978 - An Act to consolidate and amend the law relating to mining and for incidental and other purposes). URL:
http://www.austlii.edu.au/au/legis/wa/consol act/ma197881/
12.Директива «Об экологической ответственности» (Environmental Liability Directive [ELD] 2004/35/EC). URL: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0035: EN:NOT
13.ФЗ Германии «О горной промышленности» от 13.08. 1980г (Bundesberggesetz-BBergG). URL: http://www.bundesberggesetz.de/
14.Инструкция по оценке финансового залога в Саксонии (Merkblatt Sicherheitsleistungen) // Официальный сайт Горного ведомства Свободной земли Саксония URL: www.oba.sachsen.de
15.
