14Известия Кабардино-Балкарского научного центра РАН № 3 (47) 2012
РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. ЭКОНОМИКА УДК 338 (470 + 571)
МЕГАПРОЕКТЫ В СИСТЕМЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТА
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ1
И.В. МИТРОФАНОВА, А.Н. ЖУКОВ
ФГБУН Институт социально-экономических и гуманитарных исследований Южного научного центра РАН
344006, г. Ростов-на-Дону, пр. Чехова, 41 E-mail: isegi@ssc-ras.ru
В статье раскрываются причины разработки, выявляются особенности, описываются риски крупномасштабных территориальных мегапроектов, обосновываются условия их эффективного внедрения в практику стратегического территориального менеджмента.
Ключевые слова: макрорегион, развитие, стратегия, программно-целевой подход, мега-проект, риск.
Программирование будущего может принимать разнообразные формы, одной из которых являются территориальные мегапроекты. В результате их реализации пространство не просто расширяется, оно реструктурируется. Вводятся новые точки отсчета, которые меняют имеющуюся расстановку сил. «Мегапроекты создают будущее и несут с собой принципиально новую систему по сравнению с той, которая есть в настоящем. Мегапро-ект формируется в одних координатах, потом перерастает в иные. Такой проект может начинаться с удержания одного параметра, вокруг которого в дальнейшем вероятно последующее развитие. Столкновение между крупномасштабными проектами столь же конкурентно, как и столкновение между проектами локального уровня. Новые проекты могут вызывать сопротивление. Это связано с тем, что глобальные проекты конкурируют за одни и те же ресурсы» [1].
Реализация мегапроектов, как отмечает А.Ю. Волошина, становится проявлением современных институциональных, организационных и информационных трансформаций хозяйственного пространства глобальной экономической системы. Крупномасштабному инвестиционному проекту может быть придан статус мегапроекта в том случае, если он представляет собой долговременный капиталоемкий проект, характеризующийся сложностью, затратностью, системным характером и значимостью реализуемых целей [2, с. 15].
По мнению авторов, территориальные мегапроекты сегодня - это особо крупные проекты, обладающие вышеперечисленными характеристиками и включенные, как правило, в федеральную, окружную, региональную стратегию (программу). С другой стороны, такие мегапроекты могут сами представлять собой интегральные целевые программы фронтально-маятникового или очагового типа, межрегионального масштаба, макроэкономического значения и глобального характера, включающие множество взаимосвязанных проектов, объединенных общей целью, выделенными ресурсами и определенным для его исполнения временем [3, с. 13].
Мегапроект может быть также выбран в качестве самостоятельного формата для разработки территориальной стратегии.
1 Статья подготовлена в рамках проекта «Многокритериальный анализ инвестиционной привлекательности территорий для управления проектами межрегионального значения» Программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Фундаментальные проблемы модернизации полиэтнического региона в условиях роста напряженности» (2012-2014).
Территориальными мегапроектами могут называться только те проекты, которые меняют экономический ландшафт затрагиваемого осуществлением планируемых преобразований хозяйственного пространства, причем в заданном стратегическом направлении [4, с. 17-19].
Особенности, свойственные проектам такого уровня, статуса и масштаба:
- территориальные мегапроекты обеспечивают совершенствование существующих и формирование новых территориальных пропорций и эффективных интеграционных межрегиональных связей, на длительную перспективу определяющих общность интересов региональных систем, что усиливает возможности рационального использования преимуществ каждой из них для достижения общих целей и повышения совокупной эффективности функционирования социохозяйственного комплекса макрорегиона в целом;
- вызывают отвлечение значительных капитальных вложений, материально-технических и трудовых ресурсов при продолжительном лаге получения ожидаемых результатов; это может привести к возникновению долговременных инерционных тенденций в распределении капитальных вложений и использовании производственного потенциала субъектов макрорегиона;
- становятся источником возникновения центробежных сил, корректирующих интересы отраслей и территориальных образований, что может привести к цепной реакции, затрагивающей многочисленные сопряженные производства, участвующие в реализации мега-проекта;
- способствуют созданию мощных инфраструктурных объектов стратегического (окружного и федерального) значения, которые впоследствии становятся условием вовлечения в хозяйственный оборот новых ресурсов и создания крупных центров экономического и социального развития;
- нуждаются в аккумуляции ресурсов единым фондодержателем;
- предъявляют совершенно новые требования к оценке возможностей многоцелевого использования территориальных сочетаний ресурсов и условий в интересах макрорегио-нального сообщества;
- предполагают участие организаций различной ведомственной подчиненности;
- основаны на сочетании отраслевого, территориального и программного планирования;
- должны отражать все этапы триады «экономика (производство) - природа - население», начиная с теоретико-методологических предпосылок предплановых исследований и разработок и заканчивая реальными инвестиционными и производственными процессами;
- стимулируют развитие механизма комплексной вневедомственной экспертизы крупных взаимосвязанных проектов, образующих мегапроект;
- отличаются уникальностью временных и пространственных границ, в рамках которых наиболее последовательно могут быть решены проблемы развития территории, обладающие «программной природой» [4].
Накопленный в России опыт управления на основе программно-целевого подхода к развитию территорий разного уровня позволяет выделить ряд условий, требующих применения такого инструмента, как мегапроекты, для решения территориальных проблем.
Во-первых, объективная необходимость в территориальном мегапроектировании возникает при наличии проблем, которые по своей природе являются многоцелевыми и комплексными, а традиционные методы отраслевого и территориального управления, планирования оказываются недостаточными для принятия обоснованных решений с учетом всей сложности ситуации, порожденной многообразными переплетениями интересов и связей внутри территориального сообщества.
Во-вторых, временной интервал, требуемый для выявления и устранения проблемы, не вписывается в среднесрочный период. Между тем исключительно важно рассмотреть во времени всю историю возникновения конкретной проблемы с выделением важнейших этапов ее нарастания. Каждой проблеме территориального характера присуща своя временная логика развития.
В-третьих, мегапроекты необходимы, когда область распространения территориальных проблем не совпадает с сетками экономического и административного районирования. Территориальные границы решения тех или иных социально-экономических задач зависят как от потенциальной емкости ресурсов, так и от масштабов реально вовлекаемых в хозяйственный оборот факторов производства с учетом радиуса влияния программных мероприятий.
Существуют, по крайней мере, две наиболее распространенные границы решения территориальных проблем. В первом случае проблемы такой привязки при их практической реализации объединяют несколько административных единиц, связанных между собой единым замыслом решения. Во втором случае «проблемная» территория занимает лишь часть области, региона, округа. Возможна также ситуация, когда территория, которой присуща характерная проблема, полностью совпадает с границами того или иного административного образования.
В-четвертых, территориальные мегапроекты целесообразны в случае возникновения необходимости комплексного использования природных ресурсов межотраслевого и многоцелевого применения. Усиление межотраслевого значения природных ресурсов предъявляет новые требования к оценке возможностей по многоцелевому использованию каждого ресурса в интересах многих заинтересованных субъектов территории и различных организаций. Это приводит к смене традиционных подходов, согласно которым каждое заинтересованное ведомство подходило к разведке и использованию ресурсов с субъективных позиций (для решения собственных проблем) и соответствующих требований к их качественно-количественным характеристикам. В результате один и тот же ресурс изучался многими организациями автономно, что вело к дублированию работ и соответственно к удорожанию их стоимости. Кроме того, при оценке ресурсов с точки зрения развития различных сфер национального хозяйства в силу их ограниченности противоречивость интересов была неизбежной. Комплексное же использование природно-сырьевых, интеллектуальных ресурсов требует межотраслевого подхода, применение которого позволяет создать высокоэффективную структуру хозяйства территории, обеспечить формирование единой производственной и социально-бытовой инфраструктуры, способствуя более рациональному использованию ее природных ресурсов.
В-пятых, территориальное мегапроектирование становится необходимым, когда существующие формы и методы управления оказываются неспособными обеспечить взаимную увязку ряда проектов отраслевого и межотраслевого характера, связанных едиными целями и задачами. Между тем такая увязка необходима уже только в силу того, что стыковка отраслевых интересов неизбежно порождает цепь внутренних противоречий. Так, каждый отраслевой проект призван обеспечить выполнение вполне конкретных производственно-экономических задач, для чего в соответствии с ресурсными возможностями отрасли определяются сроки и очередность этапов его реализации. Критерием же для определения временных параметров проекта является целевая ориентация отрасли. Однако оптимальные отраслевые сроки реализации проекта могут не совпасть со сроками реализации всей проблемы или даже могут привести к нарушению ее временной логики. Понятно, что создание в рамках даже перспективного стратегического отраслевого планирования единого, обязательного для всех министерств и ведомств сетевого графика крайне затруднительно. И только в процессе разработки территориального целеориентированного и целереали-
зующего мегапроекта становится возможным решить вопросы, связанные с формированием наиболее целесообразных соотношений между производственными и непроизводственными капитальными вложениями, различными отраслями инфраструктуры, темпами строительной индустрии и инвестиций.
В-шестых, мегапроектирование является эффективным в случае необходимости комплексного хозяйственного освоения новых территорий, особенно проблемных и труднодоступных. Эффективно освоить ресурсы таких территорий возможно лишь при комплексном решении социально-экономических и научно-технических вопросов их развития, среди которых главными являются: 1) проведение всесторонних научно-исследовательских разработок по изучению поведения компонентов природной среды при различных режимах использования природных ресурсов; 2) анализ возможностей использования технологических систем и средств производства, обеспечивающих экономию живого труда и уменьшение воздействия сложных природно-климатических условий на производственную деятельность, быт людей, а также способствующих эффективному хозяйственному освоению сырьевых ресурсов территории.
В России накоплен значительный исторический опыт мегапроектирования, как положительный (Транссиб), так и отрицательный (БАМ). Сегодня Российское государство конкретизировало свои стратегические цели, формируется система институтов по их реализации. Созданная к 2011 г. основа мегапроектирования является как итогом инициативы бизнеса, так и следствием новой государственной политики в отношении пространственного развития страны.
Мировой опыт свидетельствует, что мегапроекты, как правило, представлены крупномасштабными инвестиционными мультипроектами инфраструктурного характера, в том числе связанными с созданием крупных объектов: транспортной инфраструктуры (аэрокосмического назначения, для обеспечения воздушного, железнодорожного, автомобильного сообщения, транзита нефтегазовых ресурсов, инфраструктуры международных транспортных коридоров); инфраструктуры национальной и региональных инновационных систем, включая инфраструктурные объекты федеральной и региональных нанотех-нологических сетей, например, мегасайенс-центры - крупные исследовательские центры для совместной, с участием ряда стран, разработки и производства новых видов нанопро-дуктов и наноматериалов, а также подготовки кадров для наноиндустрии [3, с. 16].
Мегапроекты во всем мире катализируют развитие сопредельных секторов: экономики высоких переделов, услуг и знаний, становятся базой современных кластеров, крупнейшими потребителями и поставщиками товаров и услуг, центрами межрегионального экономического развития.
В то же время современные российские мегапроекты акцентированы преимущественно на отраслях экономики, воспроизводящих сложившуюся индустриально-сырьевую модель развития страны. При сопоставлении объемов инвестирования становится очевидным, что среди запланированных к реализации мегапроектов лидируют топливно-энергетический комплекс, металлургия, а также инфраструктурные отрасли. Однако для большинства регионов и округов, где запланированы к реализации эти проекты, развитие инфраструктуры и индустрии - это лишь первый, подготовительный этап в реализации проектов более высокого передела и с более высокой добавленной стоимостью.
Значительная часть российских мегапроектов ориентирована на отрасли новой экономики. Как правило, это химическая промышленность, лесопромышленный комплекс, туризм, сфера инноваций, а также крупные девелоперские проекты.
Реализация мегапроектов связана с существенными рисками. Так, организационно-правовые риски неизбежны из-за меняющейся правовой среды. Перманентно правятся нормативно-правовая база Инвестиционного фонда РФ, вносятся изменения в Закон «О
концессиях», Закон «Об особых экономических зонах», трансформируется нормативная база функционирования государственных компаний и корпораций.
Реализуемые сегодня в России мегапроекты и особенно наиболее сложные из них комплексные территориальные мегапроекты сталкиваются с административно-управленческими рисками в результате неэффективного управления, множества ответственных исполнителей и др. Инвесторам важно, чтобы как от инициаторов, представляющих бизнес, так и от государства был один ответственный исполнитель (принцип «одного окна»).
Инжиниринговые риски, обусловленные рутинизацией и невысоким качеством инженерных решений, - одни из самых значительных для любых мегапроектов, тем более, когда они реализуются в условиях фактического возрождения отечественной инжиниринговой отрасли. И несмотря на появление в последние годы на российском рынке целого ряда крупных инжиниринговых и строительных мегакомпаний международного уровня, качество оказываемых ими услуг пока отстает от мировых критериев [5].
В России на протяжении последних 20 лет не создавались новые предприятия и инфраструктуры, что привело к серьезной деградации инжиниринга. Необходимо восстанавливать инжиниринговую отрасль заново и создавать сеть отраслевых проектных организаций, используя механизм государственно-частного партнерства (ГЧП). Однако это должно происходить в тесном взаимодействии с лидерами мирового инжиниринга, для чего необходимо либерализовать многое в техническом регулировании и градостроительной политике, поскольку принятые в России технические градостроительные нормы запутаны, во многом консервативны, постоянно усложняются, и год от года происходит не их унификация и упрощение, а лишь усложнение. Все больше и больше требуется всякого рода согласований, экспертиз и т.д. Необходимо сближение отечественных инжиниринговых стандартов с международными для достижения прогресса в этой важной отрасли.
Нужны прозрачные инструменты государственной поддержки для создания жилищно-коммунальной инфраструктуры, особый порядок распоряжения землей и недрами в рамках реализации комплексных мегапроектов территориального развития.
К началу 2009 г. в России были запланированы к реализации более 1000 инвестиционных проектов, из которых около 130 по объему инвестиций превышали 1 млрд. $. Общий объем инвестиций по таким проектам превысил 12 трлн. руб. Среди них особо выделяются мегапроекты, получившие поддержку за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ. Общее число таких проектов достигло 26, а объем капиталовложений был запланирован в размере 3,3 трлн. рублей, из которых частные инвесторы должны были вложить 2,1, а государство - 1,2 трлн. рублей. Большинство таких проектов основано на комплексном подходе, предполагающем преодоление социально-экономических ограничений развития целых регионов через формирование промышленных районов на базе новых промышленных предприятий и строительства объектов инфраструктуры [6].
К числу наиболее актуальных в современных условиях «сверхпроектов» преимущественно относятся те из них, которые выполняют функцию «скрепления» единого экономического пространства России, что сегодня является важной стратегической государственной задачей. Прежде всего это касается, считает И. Клебанов, транспортной, энергетической и информационно-телекоммуникационной сфер [7]. Реструктуризация этих отраслей является в какой-то мере технологической задачей, требующей привлечения наиболее компетентных технических специалистов.
Запланированные территориальные мегапроекты (Урал промышленный - Урал полярный, БЕЛКОМУР, Комплексное развитие Нижнего Приангарья, Комплексное развитие Южной Якутии), первые три из которых уже вошли в стадию реализации, по мнению экспертов, обеспечат заметный сдвиг в экономическом развитии страны в азиатскую часть России. Урал, Сибирь, Дальний Восток - макрорегионы, где в ближайшие 15-20 лет будет
доминировать капиталоемкий экономический рост, основанный на согласованных действиях государства и бизнеса по реализации конкретных крупных инвестиционных проектов. Однако малый опыт функционирования в России институтов развития демонстрирует существенный дефицит культуры и опыта как анализа, так и управления рисками территориального мегапроектирования.
Сегодня назрела необходимость разработки стратегии развития Южного макрорегиона в формате мегапроекта, который должен стать новым видом стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении. Его цель - развитие Южного макрорегиона (в составе ЮФО и СКФО) в статусе мегарегиона в глобальном экономическом пространстве. Стратегические направления, содержательно развивающие концепцию ме-гапроекта, включают:
- создание новых и развитие существующих международных транспортных коридоров и дорожных сетей;
- модернизацию морских и речных портов, аэродромов, железнодорожных терминалов;
- рационализацию инфраструктуры энергообеспечения;
- расширение инфраструктуры рекреационных комплексов;
- инвестиционную поддержку уникальных природных заповедников Северного Кавказа [8, 9].
Только сочетание государственного направляемого развития с инициативой субъектов разных уровней пространственной иерархии позволит эффективно реализовать конкурентные преимущества южных регионов страны, повысить их значимость в глобальном и национальном экономическом пространстве.
ЛИТЕРАТУРА
1. Почепцов Г. Мегапроекты как цель коммуникативно-политического проектирования [Электронный ресурс] // Украинский центр политического менеджмента. Телекритика, 2008. № 12. URL: http://www.politik.org.ua/vid/publcontent.php3?y=4&p=40.
2. Волошина А.Ю. Реализация мегапроектов как фактор ускорения регионального развития // Вестник ВолГУ, 2010. Серия 3. Экономика. Экология. №2. С. 15-20.
3. Митрофанова И.В., Жуков А.Н. Разработка стратегии развития Южного макрорегиона в формате мегапроекта // Вестник ВолГУ, 2010. Серия 3. Экономика. Экология. № 2. С. 5-14.
4. Шнипер Р.И., Маршалова А.С., Новоселов А.С. и др. Методологические положения разработки крупных территориальных программ. Новосибирск: Наука, 1988. 336 с.
5. Галкин И. Мегапроекты возвращаются [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2006/05/16/investicii.html/.
6. Лысак О., Колесникова О. Кризис проявил скрытые риски мегапроектов // Российская газета, 2008. № 261 (4804). С. А8.
7. Критическая технология (Интервью с заместителем председателя правительства И. Клебановым) [Электронный ресурс] // Эксперт, 2002. № 1-2.
URL: http://www.innovrussia.ru/Topical002.html.
8. Иншаков О.В., Митрофанова И.В. О концепции межрегионального мегапроекта «Юг России» // Вестник Южного научного центра РАН, 2009. № 3. Т. 5. С. 133-139.
9. Митрофанова И.В., Жуков А.Н. Территориальный мегапроект как инновационный формат разработки стратегии федерального округа // Посткризисные очертания инновационных процессов: Материалы десятых Друкеровских чтений / Под ред. Р.М. Нижего-родцева. М.-Новочеркасск: ЮРГТУ (НПи), 2010. С. 385-387.
MEGAPROJECTS IN THE SYSTEM OF STRATEGIC TERRITORIAL MANAGEMENT OF MODERN RUSSIA
I.V. MITROFANOVA, A.N. ZHUKOV
Institute of Social, Economic and Humanitarian Researches of the South Scientific Center of the Russian Academy of Science 344006, Rostov-on-Don, 41, Chekhov avenue E-mail: isegi@ssc-ras.ru
In the article the reasons, peculiarities and risks of large scale megaprojects are revealed. Conditions of their efficient introduction into the practice of strategic territorial management are grounded.
Key words: macroregion, development, strategy, program and goal approach, megaproject, risk.
Работа поступила 20. 05. 2012 г.
