CC BY
597
Мегапроекты, реализуемые в России, и их внеэкономические экстерналии
Е.Р. Орлова
В статье рассмотрены мегапроекты, реализуемые в Российской Федерации и финансируемые в значительной степени из федерального бюджета: Новая Москва, Кавказ, Сочинская Олимпиада, газопроводы (Северный и Южный поток, Алтай), ГЛОНАСС, АТЭС-2012, Сколково. Проведенное исследование позволило сделать вывод о гораздо большей сложности оценки общественной эффективности масштабных государственных проектов по сравнению с коммерческой. При оценке мегапроектов необходимо учитывать также политические экстерналии.
Ключевые слова: мегапроекты, инвестиции, федеральный бюджет, системный анализ, риски, коммерческая эффективность
Для цитирования: Вестник МИЭП. 2014. № 1. С. 45-52.
В современной России существует ряд важных социально-экономических проблем, связанных с инвестиционной стратегией государства [2, с. 6266]. К наиболее значимым из них относятся:
■ содержание инвестиционной политики и ее структура;
■ роль государства в реализации инвестиционной политики (в частности, при решении проблем развития производственной и социальной инфраструктуры);
■ определение необходимого объема реальных инвестиций;
■ выбор ключевых направлений вложения средств;
■ политика в области иностранных инвестиций;
■ рост эффективности реальных инвестиций, формирование методики их оценки.
Пока ни одна из этих проблем не получила удовлетворительного решения, причем, на наш взгляд, это особенно чувствуется в области рационального выбора направлений инвестирования. Очень часто средства в реальном секторе экономики направляются на заведомо неэффективные мероприятия. В качестве примера можно привести семь мегапроектов, анонсированных осенью 2011 г. и финансируемых в значительной степени из федерального бюджета, на реализацию которых до 2020 г. предполагается потратить более 20 трлн руб.: Новая Москва, Кавказ, Сочинская Олимпиада, газопроводы (Северный и Южный поток, Алтай), ГЛОНАСС, АТЭС-2012, Сколково.
Рассмотрим каждый из этих проектов в отдельности.
Орлова Елена Роальдовна - доктор экономических наук, профессор кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Международного института экономики и права. Адрес для корреспонденции: orlova@isa.ru
Новая Москва
На этот проект, связанный с расширением территории Москвы, изначально предполагалось направить 11 трлн руб. Сейчас уже ясно, что его осуществление обойдется бюджету гораздо дороже. Постоянно появляются все новые и новые статьи расходов, что не удивительно, поскольку серьезная оценка эффективности проекта вообще не производилась. Даже предполагаемый в результате его реализации прирост числа рабочих мест на 1 млн не улучшит ситуацию, если учесть, что в Москву уже переселилось 3 млн человек.
Кавказ
Проект, направленный на решение региональных проблем Кавказского региона за счет развития экономики и социальной инфраструктуры, предполагавший начальные инвестиции в размере 5 трлн руб., не оправдал своих ожиданий. В результате бюджет госпрограммы по развитию Северного Кавказа до 2025 г. был сокращен до 2,5 трлн руб.; отчасти это было связано и с многочисленными фактами хищения государственных средств. Оценка эффективности проекта и в этом случае не проводилась, его экономическое обоснование не разрабатывалось.
Спортивные мероприятия
На проведение Универсиады в 2013 г. в Казани, зимней Олимпиады в 2014 г. в Сочи, чемпионатов мира по хоккею в 2016 г. и по футболу в 2018 г. планировалось выделить около 2 трлн руб.
Заметим, что Универсиада в Казани является одним из немногих мега-проектов, которому можно дать положительную оценку. Цели, заложенные в проекте [5], были достигнуты практически в полном объеме. В результате его реализации:
■ повысилась конкурентоспособность города как культурно-туристического центра;
■ увеличилось государственное финансирование Казани;
■ улучшился имидж Казани и России в целом;
■ возросла экономическая активность;
■ расширились внешнеэкономические связи.
Общественный эффект проекта был очень большим, коммерческий - не столь значительным.
Изначально бюджет Олимпийских игр в Сочи оценивался в 316 млрд руб., но в итоге эта цифра возросла почти в 5 раз - до 1,5 трлн руб. [8]. Главная задача, которая ставилась при этом, - сделать Сочи и юг России в целом привлекательным местом для туристов (а соответственно, и для инвесторов).
Неэффективность распределения указанных средств подтверждается тем фактом, что из 20 выданных Внешэкономбанком олимпийских кредитов об-
щим объемом 240 млрд руб. проблемными оказались 9 на 190 млрд руб. В итоге Внешэкономбанк был вынужден обратиться в правительство с требованием повышения капитализации, а инвесторы просят реструктурировать кредиты и увеличивают горизонт окупаемости проектов с 7 до 40 лет. По прогнозам самого банка, ему удастся вернуть меньше четверти выданных средств.
Есть масса и других поводов для критики - недостаточно продуманная концепция последующего использования объектов, непрозрачность распределения архитектурных и строительных подрядов, непредсказуемый рост стоимости строительства. Сочинский опыт необходимо тщательно изучить, чтобы не допустить аналогичные ошибки при реализации других спортивных мегапроектов.
80-й Чемпионат мира по хоккею с шайбой пройдет в Москве и Санкт-Петербурге в 2016 г. Россия будет проводить это мероприятие уже третий раз (после 2000 и 2007 гг.).
Никаких масштабных строек не планируется. Питерская арена была построена к чемпионату мира 2000 г. и тогда была, безусловно, лучшей в стране и одной из лучших в Европе. Московский «Мегаспорт» тоже строили недавно - к чемпионату 2007 г. Естественно, в двух наиболее развитых городах страны не ожидается проблем ни с гостиницами, ни с транспортом, ни с развлечениями.
Требования к мировому хоккейному чемпионату значительно скромнее, чем к футбольному, и, соответственно, его бюджет гораздо ниже. По оценке президента КХЛ Александра Медведева, чемпионат мира обойдется примерно в 376 млн руб. Однако, по российской традиции, эта сумма к моменту проведения чемпионата, скорее всего, увеличится в несколько раз [9].
Пока имеются весьма ограниченные данные о мегапроекте, связанном с проведением Чемпионата мира по футболу 2018 г. В марте 2013 г. стало известно, что регионы уже запросили на подготовку к этому мероприятию 540 млрд руб. Хотя правительство и посчитало эту сумму завышенной, позже оно утвердило объем расходов на инфраструктурную программу по подготовке к чемпионату в размере 664,1 млрд руб. [10]. В ее рамках предусмотрено строительство стадионов и тренировочных баз, реконструкция городских аэропортов, дорог от авиаузлов до стадионов.
Строительство трубопроводов
Трубопроводы «Северный поток» и «Южный поток» имеют для России стратегическое значение. Общая сумма инвестиций, требуемых для их строительства, составляет примерно 936 млрд руб.
Законы Евросоюза мешают Газпрому в полной мере пользоваться газопроводом «Северный поток», который в итоге заполнен только наполовину; Россия теряет на этом 742,5 млн долл. в год. В октябре 2013 г. степень ис-
пользования «Северного потока» составила 41%. «Южный поток», как известно, стоит дороже, а значит, и возможные потери будут еще больше.
Конечно, это еще не значит, что «Южный поток» не нужно строить. Но хотелось бы все же знать ответы на ключевые вопросы по этапам строительства, по переговорам с ЕС, а также - какие имеются гарантии, что с «Южным потоком» не произойдет то же, что и с «Северным».
Кроме того, оценка экономической обоснованности проектов не была проведена должным образом, и, вероятно, сумма необходимых инвестиций могла бы быть намного меньше.
Еще два российских энергетических проекта связаны с поставкой газа в Китай: «Сила Сибири» - 38 млрд м с северо-востока, «Алтай» (предположительно) - 30 млрд м с северо-запада.
«Сила Сибири» - трубопровод компании «Газпром», проектируемый в Восточной Сибири для поставок природного газа из Якутии в Приморский край и страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Ввод в эксплуатацию первой части «Силы Сибири» - магистрального газопровода «Якутия - Хабаровск - Владивосток» - намечен на конец 2017 г. [11].
«Алтай» - проектируемый газопровод между газовыми месторождениями Западной Сибири и Синьцзян-Уйгурским автономным районом на западе Китая. Там он может быть подсоединен к китайскому газопроводу «Восток-Запад», по которому газ дойдет до Шанхая. Планируемая протяженность газопровода - около 6700 км, в том числе 2700 км на территории России. Пока в документах Правительства РФ никаких конкретных сроков реализации проекта не приводится.
21 мая 2014 г. «Газпром» и Китайская национальная нефтегазовая корпорация (СКРС) заключили 30-летний контракт на поставку природного газа в Китай общей стоимостью 400 млрд долл. В рамках соглашения Китай будет ежегодно получать от России 38 млрд м газа [12].
Проектная стоимость газопровода «Алтай» в 2006 г. оценивалась в 121,5 млрд руб. При этом подчеркивалось, что с его помощью можно будет создать новые рабочие места, увеличить налоговые поступления в местные бюджеты. Расчеты показывают, что на данный момент эта стоимость ориентировочно составляет 639,4 млрд руб. [13], т.е. за несколько лет выросла в несколько раз. «Сила Сибири» обойдется еще дороже - примерно в 1,4 трлн руб.
Саммит Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества
Саммит АТЭС впервые проводился в России в сентябре 2012 г. Это событие было значимым и, соответственно, его нужно было организовать наилучшим образом. Для достижения такого результата была даже разработана отдельная подпрограмма «Развитие Владивостока как центра международного сотрудничества в АТР».
По официальным данным, саммит обошелся бюджету на 4 млрд руб. дешевле, чем планировалось изначально, но факты свидетельствуют, скорее, об обратном.
Глобальная навигационная спутниковая система (ГЛОНАСС)
При разработке отечественного аналога американской GPS также обошлись без оценки его экономической эффективности. Главная цель проекта пока не достигнута. В период 2002-2012 гг. на него было выделено 400 млрд руб., в 2013-2020 гг. планируется вложить еще 326 млрд. Отдача от этих масштабных инвестиций на настоящий момент невысока, продолжаются случаи падения спутников. Некоторые эксперты говорят, что сами по себе спутники неплохие, но качество их сборки «хромает». Конечно, всерьез это объяснение принять нельзя, так как в любом случае получается, что реализация проекта не налажена должным образом.
Сколково
Сколково является весьма противоречивым мегапроектом, хотя и контролируется на самом высоком государственном уровне. При наличии бесспорных достижений (масштабное создание объектов интеллектуальной собственности и их реализация) были выявлены также многочисленные нарушения и прямые хищения бюджетных средств, что привело к снижению государственного финансирования. Из-за непрозрачности процедур и отсутствия обоснованной экономической оценки проекта его дальнейшая реализация вызывает сомнения. Конечно, по отдельным фактам нельзя судить об общей ситуации в Сколково, так как налоговые привилегии, существующие на его территории, могут дать хорошую почву для развития бизнеса и способствовать созданию новых интеллектуальных продуктов.
Выводы
Не вызывает сомнений, что все перечисленные проекты действительно являются мегапроектами; это целевые программы, содержащие несколько взаимосвязанных проектов, объединенных общей целью, выделенными ресурсами и отпущенным на их выполнение временем.
Разработка и реализация мегапроектов стоит дорого, и причина такой дороговизны заключается не только в их масштабности. Не менее важно, что присущая им неопределенность не позволяет исчерпывающим образом прописать их цели и структуру; что для финансирования используются в основном привлеченные средства (заемные и/или бюджетные); что простой техники дисконтирования денежных потоков недостаточно для адекватного определения их эффективности [6].
К основным рискам мегапроектов относятся:
■ несоответствие полученного результата исходному замыслу;
■ невозможность полностью контролировать ситуацию;
■ затягивание сроков реализации проекта или полная невозможность его завершения;
■ недостаточный учет возможных негативных последствий.
Подробное рассмотрение семи представленных выше мегапроектов показывает, что все эти риски им присущи в полной мере, и большая часть проектов коммерчески малоэффективна. Но когда речь идет о столь масштабных мероприятиях, оценка их эффективности с позиций государства и общества абсолютно необходима. В данном случае, кроме того, нельзя ограничиться традиционным расчетом финансового результата для ограниченной группы лиц, непосредственно заинтересованных в проекте; нужен системный анализ всех последствий его реализации.
Проведенное исследование позволило сделать вывод о гораздо большей сложности оценки общественной эффективности по сравнению с коммерческой. Ключевыми проблемами при ее расчете являются:
■ определение социальной нормы дисконта;
■ определение экономической ценности ресурсов (используемой в расчете вместо обычных цен);
■ оценка последствий реализации проекта в социальном и экологическом аспектах.
Значительную трудность представляет учет влияния внешних эффектов (экстерналий) проекта, без которого невозможна достоверная оценка последствий его реализации. Для наиболее крупных и значимых проектов помимо социальных и экологических экстерналий необходимо учитывать политические последствия, включая их воздействие на имидж страны. Это можно наглядно продемонстрировать на примере газопровода «Южный поток» или Сочинской Олимпиады.
Как известно, проект газопровода «Южный поток» призван увеличить экспорт природного газа в Европу и обеспечить надежность этих поставок (будучи альтернативой транзита газа через Украину). Заметим, что во всем мире такие крупные газопроводы в последнее время строились мало; намного быстрее развивалось производство сжиженного природного газа, перевозимого танкерами из добывающих стран в страны-потребители (такое решение предоставляет гораздо больше возможностей для маневра).
Но российские специалисты утверждают, что в настоящее время строительство заводов по производству сжиженного газа на берегу Черного моря весьма затруднительно. Развитие производств подобного типа оправдано только в северных широтах, поскольку затраты на сжижение газа при низких температурах существенно меньше. Танкеров для его перевозки у нас также недостаточно. Кроме того, нефтяной трафик через проливы Босфор и Дарда-
неллы уже сейчас крайне напряженный, и дополнительные танкеры, перевозящие сжиженный газ, еще больше усложнят ситуацию.
Таким образом, с большой степенью уверенности можно утверждать, что альтернативы «Южному потоку» пока не предвидится, особенно в связи с нынешней ситуацией на Украине.
Когда 2 года назад специалисты «Газпрома» говорили, что необходимость строительства «Южного потока» не обсуждается, т.к. это политика, автору хотелось спорить и доказывать возможность других решений. Сейчас же становится все более очевидным, что при оценке мегапроектов необходимо учитывать политические экстерналии, которые заключаются в разности результатов в ситуациях «с проектом» и «без проекта» с точки зрения страны в целом (что, конечно, отнюдь не означает, что имеет смысл браться за проекты, заведомо неэффективные с коммерческой точки зрения).
Литература
1. Алексанов Д.С, Кошелев В.М. Экономическая оценка инвестиций. - М.: Колос-Пресс, 2002.
2. Бочарова И.Е. Клименко С.И., Орлова Е.Р. Системный подход к оценке мегапроектов, реализуемых в современной России. Сб. трудов VI Международной школы-симпозиума АМУР-2012. - Севастополь, 2012. -С. 62-66.
3. Виленский П.Л., Лившиц В.Н, Смоляк С.А. Оценка эффективности инвестиционных проектов: теория и практика: Учеб. пособие. - 4-е изд., пе-рераб. и доп. - М.: АНХ «Дело», 2008.
4. Волков И.М., Грачева M.B. Проектный анализ. - М.: ЮНИТИ, Банки и биржи, 1998.
5. Зарипова Н.М. Универсиада-2013: Затраты, риски и выгоды. http://sibac. info (дата обращения 10.11.2013).
6. Коссов В.В. Мегапроект - остановить обезлюдение России // Мир России. - 2008. - № 1.
7. Орлова Е.Р., Сафин Р.Н. Оценка общественной эффективности инвестиционных проектов в современной России // Труды ИСА РАН. - 2011. -Т. 61. - Вып 3. - С. 53-64.
8. Forbes. - 2014. - № 119.
9. www.forbes.ru/ekonomika-opinion/sport/67817-hokkei (электронная версия журнал «Forbes»).
10. http://russian.rt.com (сайт РТ-Новости).
11. http://www.gazprom.ru (дата обращения 21.05.2014).
12. http://ria.ru (дата обращения 23.05.2014).
13. http://neftegaz.ru/news/view/112407 (дата обращения 20.08.2013).
The megaprojects implemented in Russia, and their non-economic externalities
Orlova Elena, Doctor of Economics, Professor of the Department of accounting, analysis and audit of the International Institute of Economics and Law
In the article the megaprojects implemented in the Russian Federation and funded largely from the Federal budget: New Moscow, the Caucasus, Sochi Olympics, pipelines (North and South stream, Altai), GLONASS, APEC-2012, Skolkovo were studied. The study made it possible to conclude much greater complexity estimates of the social efficiency of large-scale government projects than commercial. While evaluating megaprojects political externalities should also been taken into account.
Key words: mega-projects, investments, Federal budget, system analysis, risks, commercial effectiveness
Address for correspondence: orlova@isa.ru
For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2014. N 1(14). P. 45-52.
