CC BY
40
Мегаполис как экономическая система оказания
государственных и муниципальных услуг
MEGAPOLIS AS ECONOMIC SYSTEM OF RENDERING THE STATE AND MUNICIPAL SERVICES
Чвилев Д.Д., аспирант
НОУ ВПО «Гуманитарно-экономический и технологический институт»
In article features of providing the state and municipal services in the largest the megapolis or the megalopolises which are agglomerative associations are considered. The main classifications of the state and municipal services are given, indicators in dynes of workers of the state sphere are presented, problems of development of the largest city agglomerations of the world that allowed to formulate features of rendering the state and municipal services in megalopolises are considered and to allocate factors of improvement of quality of their rendering.
Keywords: megalopolis, state and municipal services, city agglomeration, forms of ownership, population employment, urbanization, kinds of activity, globalization, authorities, quality of services.
В статье рассмотрены особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в крупнейших мегагородах или мегаполисах, являющихся агломерационными объединениями. Приведены основные классификации государственных и муниципальных услуг, представлены показатели динами работников государственной сферы, рассмотрены проблемы развития крупнейших городских агломераций мира, что позволило сформулировать особенности оказания государственных и муниципальных услуг в мегаполисах и выделить факторы повышения качества их оказания.
Ключевые слова: мегаполис, государственные и муниципальные услуги, городская агломерация, формы собственности, занятость населения, урбанизация, виды деятельности, глобализация, органы власти, качество услуг.
В настоящее время каждый житель страны постоянно соприкасается с различными органами власти по поводу получения различных государственных и муниципальных услуг. Интенсивность предоставления услуг определяется количеством потребителей, разнообразием услуг и другими параметрами, влияющими на качество и полноту конкретной услуги. В настоящее время используется универсальная классификация государственных и муниципальных услуг, которая содержит следующие признаки:
■ организационно-правовой статус поставщика государственной или
муниципальной услуги;
■ организационно-правовой статус потребителя государственной или муниципальной услуги;
■ форма предоставления или оказания услуги.
В соответствии с действующим законодательством, по организационно-правовому статусу поставщика государственных услуг выделяются следующие группы:
■ услуги, предоставляемые потребителям непосредственно государственными органами;
■ услуги, предоставляемые потребителям государственными учреждениями, не являющихся государственными органами, деятельность которых финансируется из средств государственного бюджета;
■ услуги, предоставляемые потребителям государственными и частными организациями, выигравшими тендер по государственным закупкам на их целевую реализацию.
По организационно-правовому статусу потребителя государственных услуг выделяются следующие группы:
■ услуги, предоставляемые физическим лицам;
■ услуги, предоставляемые юридическим лицам.
По форме предоставления различают услуги, предоставляемые:
■ на бумажном носителе;
■ посредством информационно-коммуникационных средств связи;
■ на электронном носителе информации;
■ в устной форме при непосредственном контакте.
В России удельный вес работников государственной сферы неуклонно снижается (рисунок 1), что свидетельствует об изменении парадигмы функционирования национальной экономики. В государственной и муниципальной сфере в настоящее время занято около трети трудоспособного населения, однако не все эти люди занимаются предоставлением государственных и муниципальных услуг.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
!У,8°/ >3,7°/
>0,49 19,4°/ !8,7°/
- о ; 0 ^ 0 [ э ^
□ Прочая
□ Частная
□ Государственная, муниципальная
2000 2005 2010 2011 2012
Рисунок 1 - Среднегодовая численность занятых в экономике по формам
собственности
Для более точной идентификации удельного веса работников сектора государственных и муниципальных услуг целесообразно рассматривать структуру среднегодовой численности занятых по видам экономической деятельности (рисунок 2). Из рисунка 2 видно, что в настоящее время непосредственно в данном секторе занято около 5% трудоспособного населения России.
□ сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство
■ рыболовство, рыбоводство
□ добыча полезных ископаемых
□ обрабатывающие производства
□ производство и распределение электроэнергии, газа и воды
□ строительство
□ оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования
□ гостиницы и рестораны
□ транспорт и связь
□ финансовая деятельность
□ операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг
□ из них научные исследования и разработки
□ государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное страхование
□ образование
□ здравоохранение и предоставление социальных услуг
□ предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг
Рисунок 2 - Среднегодовая численность занятых в экономике по видам
экономической деятельности
Мы считаем, что качество услуг зависит не только от перечисленных выше признаков и свойств, но и от плотности населения, а также от характера и стиля жизни. Исходя из данного тезиса, мы считаем, что в мегаполисах существует собственная уникальная система предоставления государственных и муниципальных услуг, поэтому требования и параметры качества услуг в такой форме компактного проживания людей имеет свои существенные особенности. Для определения этих особенностей целесообразно рассмотреть отличительные свойства мегаполисов как среды предоставления услуг.
Урбанизация, как процесс концентрации населения в городах, преобразования естественно-природных ландшафтов и распространения городского образа жизни является неотъемлемой частью социального развития. Повышение концентрации населения и изменение параметров качества жизни в городах и сельской местности вносят значительные коррективы в этот процесс, прежде всего в экономически развитых странах.
Акцент в регулировании социальных и административных процессов в таких странах переносится на принципы устойчивого развития, когда на первый план выходят показатели качественного и стабильного роста основных
социально-экономических показателей. Но в любом случае уровень административного развития территории во многом определяет перспективы и стратегию ее социально-экономического развития, открывая новые возможности и создавая новые проблемы, в том числе, в части предоставления государственных и муниципальных услуг.
На определенной стадии развития возникает агломерация, как «компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в территориальном смысле, но обладающих развитыми социальными, административными, производственными, культурными, рекреационными связями»1. При этом различают моноцентрические (сформировавшиеся вокруг одного крупного города - ядра, например Московская или Лондонская) и полицентрические, - имеющие несколько городов - ядер, например Рейнско-Рурская в Германии. Полицентрическая городская агломерация в специальной литературе получила название «конурбация».
Крупнейшие агломерации образуют мегагорода или мегаполисы, каждый из которых представляет собой «обширную площадь, на которой сливаются вместе несколько больших городов, образуя один огромный город»2. Численность жителей, социальный состав и уровень потребностей населения и в настоящее время являются наиболее важными критериями, на основании которых поселения подразделяются на «сельские» и «городские». Другим критерием является характер занятости или основной профиль экономической деятельности местных жителей. Как правило, в мегаполисах высокая плотность общения жителей, это означает, что многие имеют в своем ближнем кругу юристов, экономистов, которые четко понимают требования к качеству услуги и могут помочь в предъявлении требований по качеству.
«С чисто экономической точки зрения город может быть определен как поселение, жители которого занимаются в преобладающей своей части не
1 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2007. - 495 с.
2 EdwART. Словарь экологических терминов и определений, 2010. // Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.dic.academic.ru>dic.nsf/ecolog/639/МЕГАПОЛИС
сельским хозяйством, а ремеслом и торговлей»3. Так, в России еще в 1920-е годы к категории городских поселений относились населенные пункты с количеством взрослого населения не менее одной тысячи человек, при условии, если сельское хозяйство является основным занятием не более чем для 25% процентов населения4.
Согласно внесенного 10 октября 2012 г. в Государственную думу проекта закона «О мегаполисах» к ним предлагается относить «административно-территориальную единицу с особым статусом, численность населения которой составляет 1 миллион и более человек»5. В статистических материалах ООН к мегаполисам относятся города с населением не менее 10 млн. чел.6 (таблица 1). Помимо численности жителей к демографическим характеристикам мегаполиса относятся высокая плотность населения, которое концентрируется вдоль транспортных магистралей, а также наличие такого явления, как масштабная маятниковая миграция.
Как видно из приведенной таблицы 1 плотность населения в крупнейших городских агломерациях варьируется в диапазоне от 347 чел./км2. в г. Дакка до 11642 чел./км2 в Нью-Йорке. Маятниковая миграция в мегаполисах связана с диспропорциями между размещением производства и системой расселения. Например, по данным Правительства Москвы ежедневная маятниковая миграция между Москвой и Московской областью составляет более 2,6 млн. поездок в сутки7. Данное свойство мегаполиса предполагает, что для получения государственной или муниципальной услуги житель должен иметь дополнительное время на транспорт к месту предоставления услуги, что
3 Вебер М. История хозяйства: Город. - М.: Канон-пресс-Ц, Кучково поле, 2001. -
С.335
4 Декрет всероссийского центрального исполнительного комитета совета народных комиссаров Р.С.Ф.С.Р. от 15 сентября 1924 года «Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках» // Электронный ресурс. Режим доступа: consultant.ru>document/cons_doc_ESU_18733/
5 http://www.regnum.ru/news/1580055.html
6 World urbanization prospects: The 1999 revision. // Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.un.org/esa/population/publications/wup1999/urbanization.pdf
7 Иванов Л. В Москву стремятся приехать 60 млн. россиян // Свободная пресса, 16 февраля 2010 года. Электронный ресурс. Режим доступа: http://svpressa.ru/society/article/21291/
существенно повышает требовательность к скорости оказания непосредственно услуги в конкретном органе власти.
Таблица 1 - Крупнейшие городские агломерации мира (мегаполисы) - 2012 (Население более 10 млн. человек)8 ___
Позиция Страна Городская агломерация Население Занимаемая площадь, км2 Плотность населения, чел./км2
1 Япония Токио-Йокогама 37126000 8547 4300
2 Индонезия Джакарта 26063000 2784 9400
3 Южная Корея Сеул-Инчхон 22547000 2163 10400
4 Индия Дели 22242000 1943 11500
5 Филиппины Манила 21951000 1425 15400
6 Китай Шанхай 20860000 3497 6000
7 США Нью-Йорк 20464000 11642 1800
8 Бразилия Сан-Паулу 20186000 3173 6400
9 Мексика Мехико 19463000 2046 9500
10 Египет Каир 17816000 1709 10400
11 Китай Пекин 17311000 3497 5000
12 Япония Осака-Кобе-Киото 17011000 3212 5300
13 Индия Мумбаи 16910000 546 30900
14 Китай Гуанчжоу-Фошань 16827000 3173 5300
15 Россия Москва 15512000 4403 3500
16 Бангладеш Дакка 15414000 347 44400
17 США Лос-Анджелес 14900000 6299 2400
18 Индия Колкота 14374000 1204 11900
19 Пакистан Карачи 14198000 777 18300
20 Аргентина Буэнос-Айрес 13639000 2642 5200
21 Турция Стамбул 13576000 1399 9700
22 Бразилия Рио-де-Жанейро 12043000 2020 6000
23 Китай Шэньчжэнь 11885000 1748 6800
24 Нигерия Лагос 11547000 907 12700
25 Франция Париж 10755000 2844 3800
26 Япония Нагоя 10027000 3820 2600
Маятниковая миграция характеризует еще одну более общую особенность мегаполиса, как типа поселения, столь важную, что она находит отражение в
8 По данным Demographia World Urban Areas // Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.demographia.com>db-worldua.pdf
ряде определений данного понятия. Речь идет о диспропорциональности развития, противоречиях, возникающих в ходе урбанизации между процессами концентрации производства, населения и средой его обитания. Это отражается на требованиях к территориальной и ситуационной плотности органов власти, оказывающих услуги населению.
По мнению Дж. Фридмана - одного из авторов теории мировых городов, в последних наиболее сильно проявляются «противоречия индустриального капитализма, в частности, пространственная и классовая поляризация. Появление таких агломераций порождает рост социальных издержек, темпы которого опережают ресурсные (фискальные) возможности государства. Кроме того, мировые города являются «пунктами назначения (ключевыми дестинациями) межрегиональной и международной миграции»9. В том числе, -миграции с трудовыми, научными и культурными целями. Чем крупнее мегаполис, чем больше его экономическое, политическое, культурное значение, тем важнее его роль, как среды оказания государственных и муниципальных услуг для различных категорий клиентов.
В условиях глобализации, как отмечает С.Сассен, - автор теории глобальных городов, из «производственных» центров мегаполисы превращаются в мировые финансовые, информационные, управленческие, коммуникационные и сервисные центры10. По мнению П.Холла имеют место противоположные тенденции: «в то время как производство рассеивается по всему миру, услуги все в большей степени концентрируются в относительно небольшом количестве городов»11. Ссылаясь на проведенные ранее исследования12, он отмечает, что для превращения мегаполиса в глобальный город особенно важно развитие четырех групп видов деятельности13:
9 Источник: Friedmann J. The World City Hypothesis // Development and Change. 1986. -№ 4. - P. 12-50.
10 Sassen S. The Global City: New York, London, Tokyo Princeton University Press, 2001 updated 2nd ed. (1st ed. 1991)
11 Hall P. The end of the city? // City, Vol. 7, No. 2, July 2003. - P.142.
12 G.B. Government Office for London (1996) Four World Cities: A Comparative Study of London, Paris, New York and Tokyo. London: Llewelyn Davies Planning.
13 Hall P. The end of the city? // City, Vol. 7, No. 2, July 2003. - P.142.
1. Финансовые продукты и продукты для бизнеса: банковские продукты, страховые продукты, инвестиционные продукты, коммерческие услуги для бизнеса (право, бухгалтерский учет, реклама, связи с общественностью), а также дизайнерские продукты (архитектурные проекты, промышленный инжиниринг, индустриальный дизайн, мода);
2. Власть и управление: доступность органов власти, предоставление качественных государственных и муниципальных административных и социальных услуг для любых категорий клиентов;
3. Творческая и культурная инфраструктура: события в культурной жизни (театральные премьеры, концерты мировых звезд), музеи, галереи и выставки, мировые средства массовой информации;
4. Туризм, включая деловой и развлекательный туризм, а также соответствующая инфраструктура: средства размещения, система общественного питания, объекты индустрии развлечений, транспорт и т.д.
Мегаполис характеризуется не только высокой плотностью населения, но и высокими удельными показателями по территориальной плотности работников органов власти. С другой стороны, плотность работников органов власти относительно населения в мегаполисах может быть относительно низкой. По нашему мнению, причиной этому является избыточная площадь населения мегаполиса, которая существенно выше обычных значений. Для иллюстрации данных свойств мегаполиса рассмотрим данные о плотностях сотрудников органов власти в регионах Центрального Федерального округа России (таблица 2).
Как видно из таблицы 2, наибольшая территориальная плотность наблюдается в Москве, что ожидаемо. Среди остальных регионов лидируют Московская, Белгородская и Липецкая области. Что касается демографической плотности работников органов власти, то по этому показателю Москва занимает последнее место, тогда как лидерами являются Смоленская, Костромская и Тверская области. Причем, если рассматривать регионы ЦФО без Москвы, то
диапазон колебаний данного показателя составляет 6,121±1,76 чел. / тыс. чел. населения и Москва явно выбивается из этого диапазона.
Таблица 2 - Плотность сотрудников органов власти в регионах
Плотность работников, Плотность работников,
Регион чел. / тыс. км2 чел. / тыс. чел. населения
Белгородская область 394,72 6,942
Брянская область 199,05 5,542
Владимирская область 185,02 3,787
Воронежская область 189,48 4,244
Ивановская область 262,24 5,350
Калужская область 231,51 6,861
Костромская область 86,76 7,927
Курская область 240,83 6,455
Липецкая область 302,96 6,256
Московская область 743,91 4,676
Орловская область 219,92 7,002
Рязанская область 212,65 7,357
Смоленская область 161,61 8,253
Тамбовская область 185,25 5,941
Тверская область 116,66 7,363
Тульская область 263,62 4,421
Ярославская область 199,78 5,687
г. Москва 11 030,77 2,394
Таким образом, можно сделать вывод, что в некоторых мегаполисах при высокой территориальной плотности работников органов власти наблюдается низкая демографическая плотность. Данная ситуация может стать причиной снижения доступности государственных и муниципальных услуг, требующих присутствия заявителя или потребителя. Однако данная проблема может быть решена повышением уровня информатизации и перевода большинства услуг в режим удаленного оказания.
По нашему мнению, можно выделить следующие особенности оказания государственных и муниципальных услуг в мегаполисах:
■ высокая плотность субъектов государственных и муниципальных услуг - обусловлена малой площадью мегаполиса по сравнению с другими формами проживания;
■ высокая плотность потребителей государственных и муниципальных услуг - количество жителей и гостей мегаполиса, желающих получить государственные и муниципальные услуги, существенно превышает уровень плотности населения, так как за услугами обращаются и приезжие, в том числе, из других стран;
■ избыточное предложение на рынке труда - объясняется не только большим количеством работников государственной сферы, но и высокой концентрацией учебных заведений, осуществляющих подготовку государственных и муниципальных служащих, поэтому конкуренция за рабочие места в органах власти высока;
■ технические возможности фиксации качества услуг - как правило, в мегаполисах более высокий уровень материально-технического оснащения работников, повышенный уровень автоматизации, что ведет к распространению средств автоматического и других форм объективного контроля качества предоставления услуг;
■ близость контролирующих органов и органов надзора - во многих мегаполисах помимо региональных и муниципальных властей находятся органы и представительства федеральных и окружных органов власти, что создает возможность для потребителей обращаться с жалобами напрямую в вышестоящие инстанции.
С учетом перечисленных особенностей можно выделить базовые факторы качества государственных и муниципальных услуг, обусловленные спецификой жизни в мегаполисе. По нашему мнению, основные факторы качества можно разбить на несколько базовых групп:
а) демографические:
■ высокий уровень грамотности потребителей услуги;
■ готовность потребителей отстаивать свои права в суде;
б) маркетинговые:
■ высокая повторяемость - плотная маркетинговая среда - легкое формирование эталона;
■ репутационная составляющая и высокая интенсивность предложения;
в) информационные:
■ высокий уровень автоматизации и объективности контроля;
■ широкое оснащение информационными ресурсами потенциальных потребителей.
Таким образом, мегаполис как среда оказания государственных и муниципальных услуг оказывает существенное влияние на требования к их качеству и накладывает ограничения по адаптации параметров услуги к потребностям клиентов. На основании указанных особенностей важно рассмотреть существующие теоретические подходы к оценке качества государственных и муниципальных услуг и адаптировать данные подходы к требованиям жизни в мегаполисе.
