CC BY
261
УДК 347.73
Н. Н. Лайченкова
Медиация в налоговом праве: вопросы правильности и эффективности использования терминологии
Исследованы особенности научного толкования понятия «налоговая медиация». Посредством сравнительного анализа институтов налоговой медиации и налогового мониторинга сформулирован вывод об ошибочности теоретического и практического использования данного понятия.
Features of scientific interpretation of the concept «tax mediations» are investigated. By means of the comparative analysis of institutes of tax mediation and tax monitoring a conclusion about an inaccuracy of theoretical and practical use of the concept «tax mediation» is formulated.
Ключевые слова: медиация, досудебное урегулирование споров, налоговый мониторинг, налоговые отношения, налогообложение.
Key words: mediation, pre-judicial settlement of disputes, tax monitoring, tax relations, taxation.
Динамичное развитие экономических отношений, влекущее за собой реформирование основ налогообложения, его правового регулирования, порождает необходимость создания и применения нового терминологического аппарата. Данное обстоятельство обусловливает анализ правильности его использования, оценки степени эффективности его применения.
В настоящее время в рамках научных исследований и практического применения активно используется понятие «налоговая медиация». Учеными обосновывается наличие подобного института в системе налогового права, доказывается необходимость его признания в целях оптимизации отношений между налогоплательщиком и государством, созданий равных условий для участия указанных субъектов в них [1, с. 29-34]. Многие из них опираются на опыт зарубежных государств, которые применяют медиацию для разрешения налоговых споров достаточно давно и успешно [6, с. 39-40].
Итак, медиация, закрепленная Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием
© Лайченкова Н. Н., 2016
посредника (процедуре медиации)» (далее - Закон о медиации), в общем смысле представляет собой досудебное урегулирование споров, применяемое в рамках гражданских, трудовых, семейных либо арбитражно-процессуальных отношений. Основными субъектами медиативных отношений являются спорящие стороны и лицо, в обязанности которого входит объективное разрешение спора, принятие взаимоприемлемого решения, именуемое медиатором.
Основной задачей медиации является принятие решения, удовлетворяющего интересы двух сторон спора без ущемления какой-либо из них.
Стороны обладают самостоятельностью в проведении процедуры, выборе медиатора, определении процессуальных правил, заключении медиативного соглашения и совершении иных действий. В рамках медиации спор урегулируется сторонами, и ответственность за итоговое решение также возлагается на них [3, с. 39]. Следовательно, основным принципом медиации следует признать равенство сторон и их самостоятельности.
Для признания института налоговой медиации необходимо ответить на вопрос о возможности проекции обозначенных общих правил медиации в плоскость налоговых отношений. Налоговый кодекс РФ закрепляет так называемую процедуру досудебного урегулирования споров, возникающих между государством и налогоплательщиком. В ч. 2 ст. 138 устанавливается возможность судебного обжалования актов налоговых органов ненормативного характера, действий или бездействий их должностных лиц (за исключением актов ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб, апелляционных жалоб, актов ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, действий или бездействия его должностных лиц) исключительно после их обжалования в вышестоящий налоговый орган.
Подобное урегулирование нарушает обозначенный ранее принцип равенства, поскольку сама процедура осуществляется налоговыми органами, представляющими интересы государства. В рамках осуществления деятельности налоговых органов создается самостоятельное структурное подразделение - отдел досудебного урегулирования, т. е. решение принимает сторона, участвующая в налоговых отношениях, в рамках которых и возник спор, а не профессиональный посредник - третий субъект, не имеющий заинтересованности в результате процедуры.
Дискутируя о возможности становления института налоговой медиации, не следует забывать и о ч. 3 ст. 1 Закона о медиации, в которой прямо указывается на необходимость закрепления в отраслевом федеральном зако-
242
нодательстве (в данном случае - Налоговом кодексе РФ) возможности распространения положений Закона о медиации на сферу налогообложения. В настоящее время такая оговорка в законодательстве о налогах и сборах отсутствует, что можно рассматривать как правовое основание невозможности применения института медиации для разрешения налоговых споров. Доказывает полученный вывод и ч. 5 указанной статьи Закона о медиации, прямо запрещающая применение института медиации для разрешения споров, затрагивающих публичные интересы, обеспечение которых и есть цель налогообложения.
В то же время налоговая медиация в зарубежных государствах осуществляется профессиональными посредниками. Так, в Нидерладндах в качестве медиаторов выступают специалисты Нидерландского института медиации, задачей которого является составление и поддержание официального реестра медиаторов [6, с. 40].
Достаточно богатый опыт альтернативного регулирования налоговых споров имеется в странах Северной Америки. Так, В США альтернативные способы разрешения налоговых споров достаточно разнообразны. Они дифференцированы внутри периода после подачи декларации по времени их осуществления: во время налоговой проверки; в период взимания налогов; постапелляционные процедуры [5, с. 32].
Следовательно, обозначать закрепленное в налоговом законодательстве досудебное урегулирование споров как налоговую медиацию крайне ошибочно как в теоретическом, так и практическом смысле. Применение подобного терминологического инструментария способно породить в налогоплательщике ошибочную уверенность в разрешении возникшего спора с налоговыми органами посредником, не имеющим заинтересованности в сущности результата разрешения спора, сформировать в его сознании позиции о синонимичности закрепленной в Налоговом кодексе РФ процедуры досудебного урегулирования споров с институтом альтернативного их разрешения.
Однако возможность применения процедуры, которая обеспечит интересы налогоплательщика до применения относительно него государственно-властных действий, законодательно установлена. Речь в данном случае идет о налоговом мониторинге, который в самом общем смысле следует рассматривать как процедуру, чье применение ориентировано на создание обоюдовыгодных условий и обстоятельств как для государства, так и для налогоплательщика в будущем.
Налоговый мониторинг рассматривается разд. V.2 Налогового кодекса РФ как форма налогового контроля. Согласно действующему законодательству налоговый мониторинг ориентирован на предварительную проверку деятельности налогоплательщика в целях выявления его потенциальных действий, которые повлекут нарушение законодательства о налогах и сборах. Говоря о значении налогового мониторинга, следует отметить позицию профессора Н.А. Саттаровой, приводящей следующие слова представителя Министерства финансов Нидерландов: «горизонтальный мониторинг совершенно не означает исчезновения вертикального надзора. Однако это значит, что вертикальный надзор применяется совместно с другими видами контроля, с более классическими методами... горизонтальный мониторинг -это не чудотворное лекарство. Горизонтальный мониторинг подходит для определенной группы налогоплательщиков. Другие налогоплательщики не заслуживают горизонтального мониторинга... Большинство налогоплательщиков хотят исполнить свои налоговые обязательства. Однако общество без грязных денег - сказка. Несколько предприятий будут совершать мошенничество. Такие налогоплательщики заслуживают вертикального контроля. Для них принудительные меры остаются необходимостью. Горизонтальный мониторинг является следствием изменения в обществе, при котором граждане принимают личную ответственность. У граждан растет сознание значения соблюдения закона. Горизонтальный мониторинг означает брать на себя ответственность и ожидать того же от других, создание культуры консультирования, сотрудничества, участия и, прежде всего, доверия. Взаимная транспарентность, взаимное понимание и взаимное доверие» [4, с. 23].
Особенность данной формы налогового контроля заключается в возможности его применения в отношении строго ограниченного круга субъектов, которые соответствуют требованиям, закрепленным в ч. 3 ст. 105.26 Налогового кодекса РФ. Данные требования касаются объемов уплаченных налогов, совокупного дохода и суммы активов. Следует отметить также достаточно большой срок его проведения - 21 месяц.
Основная цель введения в 2104 г. нового института заключается в создании партнерских отношений между налоговым органом и налогоплательщиком, формирование взаимовыгодной среды для сотрудничества государства и хозяйствующих субъектов. Ее достижение обеспечено, в том числе, и Приказом ФНС России от 7 мая 2015 г. № ММВ-7-15/184@ «Об утверждении форм документов, используемых при проведении налогового мониторинга, и требований к ним», регламентирующим информационного взаимодействие в рамках налогового мониторинга.
244
Результатом проведения процедуры налогового мониторинга является мотивированное мнение, составляемое в порядке, закрепленном в ст. 105.30 Налогового кодекса РФ, составляемое как по решению налогового органа, так и по запросу организации, относительно которой проводится процедура налогового мониторинга. Оно должно отражать позицию налогового органа по вопросам правильности исчисления (удержания), полноты и своевременности уплаты (перечисления) налогов и сборов.
Думается, что постановке многими учеными знака равенства между понятиями «налоговая медиация», «альтернативное разрешение налоговых споров», «налоговый мониторинг» способствует название ст. 105.31 Налогового кодекса РФ «Взаимосогласительная процедура». Поскольку основной целью медиации в целом признается принятие сторонним субъектом решения, удовлетворяющего интересы всех спорящих сторон, то и словосочетание «взаимосогласительная процедура» ошибочно рассматривается как обоюдовыгодное разрешение споров. В данном случае следует отметить отсутствие самого факта спора между налогоплательщиком и налоговым органом в случае применения налогового мониторинга.
Возможно, что применение процедуры налогового мониторинга позволит предотвратить возникновения спора, но нельзя исключать ситуацию, в рамках которой налогоплательщик будет осуществлять деятельность в строгом соответствии с действующим законодательством о налогах и сборах, вследствие чего спор не возникнет вовсе.
Проведенный анализ также доказывает, что признавать налоговый мониторинг аналогом медиативных процедур не представляется возможным. Можно считать, что налоговый мониторинг - инструмент эффективного взаимодействия между налоговым органом и налогоплательщиком, ориентированном на предотвращение совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, воспитание в налогоплательщике правовой культуры. Иначе говоря, данный институт представляет собой превентивную меру в системе становления налоговой дисциплины.
В завершение необходимо отметить, что вольное использование юридической терминологии, искажение ее трактования в рамках налоговых отношений влекут за собой ошибки правоприменительного характера, негативно сказывающиеся на оптимизации налоговой системы, объективно являющейся базовым элементом национальной экономики и ведущим условием ее дальнейшего реформирования. Следует констатировать, что налогообложение, взаимоотношения между налогоплательщиком и государством -область, в которой применение примирительных процедур посредством неза-
245
висимого посредничества фактически невозможно в силу повышенной заинтересованности государства в реализации фискальной функции налога, ориентированности в кризисных условиях на повышение уровня собираемости налогов в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ.
Формулу «о налогах не договариваются» следует рассматривать в качестве концентрированного выражения сущности вопроса [5, с. 31]. Требование налогового органа и налоговое обязательство, как неоднократно указывал Конституционный суд РФ, следуют не из договора, а из закона. Налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой: «...они предполагают субординацию сторон, одной из которых - налоговому органу, действующему от имени государства, - принадлежит властное полномочие, а другой - налогоплательщику - обязанность повиновения» [3].
Но если же и допускать появление возможности разрешения споров, возникающих между налогоплательщиком и государством, исключающей императивное начало, то это должен быть качественно новый налогово-правовой институт, который получит дополнительное закрепление в Налоговом кодексе Российской Федерации.
Список литературы
1. Аракелова М.В. Медиация как способ урегулирования налоговых споров // Финансовое право. - 2015. - № 6.
2. Понасюк А.М. Медиация как альтернатива и дополнение к судопроизводству // Мировой судья. - 2012. - № 10.
3. По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»: постановление Конституционного суда РФ от 17 дек. 1996 г. № 20-П
4. Саттарова Н.А. Горизонтальный мониторинг как фактор эффективности налогового администрирования // Финансовое право. - 2014. - № 10.
5. Хаванова И.А. К вопросу об альтернативных способах разрешения налоговых споров в США и Канаде // Финансовое право. - 2015. - № 9.
6. Шередеко Е.В. Медиация в налоговом споре: опыт зарубежных стран // Финансовое право. - 2012. - № 8.
