CC BY
261
Материнский (семейный) капитал как программа поддержки семей с детьми: итоги реализации и перспективы развития (Часть вторая)
Maternity (Family) Capital as a Support Program for Families with Children: Implementation Results and Development Prospects (Part Two)
Получено 16.09.2020 Одобрено 10.10.2020 Опубликовано 10.11.2020 DOI: 10.19181/lsprr.2020.16.4.2
Для цитирования: Елизаров В.В., Джанаева Н.Г. Материнский (семейный) капитал как программа поддержки семей с детьми: итоги реализации и перспективы развития (часть вторая) // Уровень жизни населения регионов России. 2020. Том 1б. №4. С. 21-35. DOI: 10.19181/ lsprr.2020.16.42
For citation: Elizarov VV., DZhanayeva, NG. Maternity (family) capital as a support program for families with children: implementation results and development prospects (Part Two). Living Standards of the Population in the Regions of Russia. 2020. Vol. 16. No.4. P. 21-35. DOI: 10.19181/ lsprr.2020.16.4.2
ВАЛЕРИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ ЕЛИЗАРОВ, VALERIY VLADOMIROVICH ELIZAROV,
кандидат экономических наук, доцент, научный руководитель PhD in Economics, Scientific Head and leading researcher
и ведущий научный сотрудник Центра по изучению проблем of the Centre for population studies of the Faculty of Economics
народонаселения экономического факультета МГУ имени of Lomonosov Moscow State University. М.В. Ломоносова.
E-mail elizarovvv@gmail.com elibrary Author_id 73711 ORCID ID https://orcid.org/0000-0002-0660-7706 Reseacher ID AAE-9217-2019
НАТАЛЬЯ ГЕОРГИЕВНА ДЖАНАЕВА, NATAL'YA GEORGIYEVNA DZHANAYEVA,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник PhD in Economics, Senior Research Worker. Centre for
Центра по изучению проблем народонаселения Population Studies of the Faculty of Economics of Lomonosov
экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Moscow State University.
E-mail njanaeva@gmail.com elibrary Author_id 75640 ORCID ID https://orcid.org/0000-0003-1968-9592 Reseacher ID C-6270-2014
Аннотация
Материнский (семейный) капитал (далее М(С)К) - определенная сумма средств, выделяемая семьям с детьми из государственного бюджета с целью создания условий, обеспечивающих семьям с детьми достойную жизнь. В статье проанализированы теоретические и практические вопросы развития программы М(С)К, статистические данные Росстата, Минтруда и Пенсионного фонда Российской Федерации, характеризующие М(С)К. Статья ввиду ее большого объема разделена на две части. В первой части статьи были исследованы концептуальные и прикладные аспекты возникновения и развития программы М(С)К. Был рассмотрен генезис идеи материнского капитала и путь от идеи до законопроекта. Проанализированы базисные параметры, такие как размер капитала, период действия, направления использования и условия, регулирующие доступ к средствам М(С)К.
Во второй части статьи показано, как происходила корректировка первоначально заданных параметров: продление периода действия, сокращение периода, предшествующего возможности использования, уточнение правил документального оформления права на М(С)К, снятие лишних административных барьеров для подачи и рассмотрения заявлений, улучшение условий пользования за счёт добавления новых направлений. Проанализированы статистические данные, характеризующие М(С)К, изменения в направлениях его использования и расходах на эти направления. Представлены предложения по развитию программы М(С)К, расширению направлений его использования для более эффективной поддержки семей с детьми.
Abstract
Maternity (family) capital (hereinafter referred to as M(F)C) is a certain amount of funds allocated to families with children from the state budget with the goal of creating conditions providing families with children with
The article analyzes the theoretical and practical issues of the development of the M(F)C program, the statistics of Rosstat, the Ministry of Labour and Social Protection and the Pension Fund of the Russian Federation, characterizing M(F)C. The article is divided into two parts due to its large volume. The first part of the article explores the conceptual and applied aspects of the origin and development of the M(F)C program. The genesis of the idea of maternal capital and the path from idea to bill is considered.
The baseline parameters, such as the size of the capital, the period of action, the directions of use and the conditions governing access to funds M(F)C are analyzed. The second part shows how the initial parameters were adjusted: the extension of the period of action, the reduction of the period preceding the possibility of use, the clarification of the rules of documentation of the right to M(F)C, the removal of unnecessary administrative barriers for filing and consideration of applications, improving the conditions of use by adding new directions. The statistics of M(F)C, changes in the direction of its use and expenditures on these areas are analyzed. Proposals are presented to develop the M(F)C program, to expand its use to better support families with children.
Ключевые слова: материнский (семейный) капитал, семьи с детьми, уровень жизни, меры поддержки семей, рождаемость, второй ребёнок, бюджетные расходы
Keywords: maternity (family) capital, families with children, living standards, family support measures, fertility, second child, budget expenditures
Введение
Объект. Семьи с детьми, получившие право на материнский (семейный) капитал (далее М(С)К). Предмет. Использование М(С)К для улучшения условий жизни семей с детьми. Цель. Исследовать становление и развитие программы М(С)К. Проанализировать динамику размера М(С)К и его покупательной способности, периода действия и условий использования, расходы на программу М(С)К и их вклад в доходы и улучшение условий жизни семей с детьми. Определить возможные пути совершенствования программы М(С)К. Гипотеза исследования состоит в том, что М(С)К имеет как социально-экономическую, так и демографическую направленность и результативность, однако развитие программы М(С)К и изменения в условиях использования М(С)К не отражают в полной мере потребности семей разного типа в дополнительной экономической поддержке, что снижает результативность реализации программы.
Материнский (семейный) капитал - определенная сумма средств, выделяемая семьям с детьми из государственного бюджета с целью создания условий, обеспечивающих семьям с детьми достойную жизнь.
В статье проанализированы теоретические и практические вопросы развития программы М(С)К, статистические данные Росстата, Минтруда и Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР), характеризующие М(С)К. Статья ввиду ее большого объёма разделена на две части.
В первой части статьи были исследованы концептуальные и прикладные аспекты возникновения и развития программы М(С)К, рассмотрен генезис как собственно идеи материнского капитала, так и основных параметров, таких как размер капитала, период действия, направления использования и условия, регулирующие доступ к средствам М(С)К [Елизаров В.В., Джанаева Н.Г., 2020, 38-48].
Во второй части статьи показано, как происходила корректировка первоначально заданных параметров: продление периода действия, сокращение периода, предшествующего возможности использования, уточнение правил документального оформления права на М(С)К, снятие лишних административных барьеров для подачи и рассмотрения заявлений, улучшение условий пользования за счёт добавления новых направлений.
Проанализированы статистические данные, характеризующие М(С)К, в т.ч. динамика размера с учетом индексации, динамика выдачи сертификатов на М(С)К\ распределение заявлений в ПФР
1 Государственный сертификат на материнский (семей-
по направлениям использования М(С)К, объём расходов на М(С)К в целом и по направлениям использования, доля расходов на М(С)К в общих расходах на поддержку семей с детьми, на семейные и материнские пособия. По итогам работы сформулированы предложения по развитию программы М(С)К, расширению направлений его использования для более эффективной поддержки семей с детьми.
РАЗВИТИЕ ПРОГРАММЫ М(С)К
(2007-2020 гг.)
Период действия. Период действия программы М(С)К изначально был определен ровно на 10 лет: с 1 января 2007 года по 31 декабря 2016 года, но впоследствии трижды продлевался.
Так, во исполнение послания Президента России Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 года Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 433-Ф3 действие программы материнского (семейного) капитала продлено на два года до 31 декабря 2018 года2. В 2015 г. число рождений и суммарный коэффициент рождаемости достигли максимума, но прогнозы предсказывали неизбежное сокращение этих показателей. Продление периода действия программы должно было подчеркнуть стабильность курса на стимулирование рождаемости и поддержку семей с детьми.
Следующее продление стало одним из пунктов перезагрузки демографической политики и новых демографических инициатив, объявленных Президентом 28 ноября 2017 г. в ходе заседания Координационного совета национальной стратегии действий в интересах детей. О продлении было сообщено, как и в предыдущем случае, ровно за год до окончания срока действия программы М(С)К. На этот раз период действия был продлен на 3 года до 31 декабря 2021 года3.
В Послании Президента Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. было объявлено о продлении программы материнского капитала до 31 декабря 2026 года - т.е. сразу на 5 лет4. Такое продление обеспечивает стабильные условия для
ный) капитал - именной документ, подтверждающий право женщин, родивших (усыновивших) второго ребёнка, на дополнительные меры государственной поддержки.
2 Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 433-03 «О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_191416/ (дата обращения 29.06.2020).
3 Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. № 432-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_286465/ (дата обращения: 29.06.2020).
4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_342959/ (дата обращения: 29.06.2020).
реализации целей Национального проекта «Демография» (2019-2024 гг.) и Концепции демографической политики (2007-2025 гг.).
Условия и направления использования М(С)К. Неоднократно принимались поправки к закону, уточняющие условия получения М(С)К и улучшающие возможности его использования.
Так, через год после принятия закона были уточнены правила направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребёнком (детьми). Было отмечено, что средства направляются территориальным органом ПФР в соответствии с договором на оказание платных образовательных услуг, заключенным между лицом, получившим сертификат, и образовательным учреждением, путем безналичного перечисления на счета (лицевые счета) образовательных учреждений. При этом средства могут быть направлены не только на оплату платных образовательных услуг, но и на оплату проживания в общежитии, предоставляемом образовательным учреждением иногородним обучающимся на период обучения1.
С 1 января 2009 г. было разрешено использовать М(С)К на погашение жилищных кредитов и займов и уплату процентов по ним «.. .независимо от срока истекшего со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребёнка или последующих детей», т.е. не дожидаясь трехлетия ребёнка2.
После кризиса 2008 г. семьи, уже оформившие сертификат М(С)К, в качестве антикризисной меры поддержки могли в 2009 г. получить из суммы своего капитала наличными «на неотложные нужды» 12 тыс. рублей (сумма в 12 тыс. объясняется просто: М(С)К в 2009 г. составил 312 тыс. рублей [Материнский капитал, 2013:431]. Эта мера была настолько востребована, что количество выданных в 2009 г. сертификатов (940 тыс.) долго оставалось рекордным и было превышено только в 2015 г. (1041 тыс.), когда в качестве антикризисной меры было разрешено обналичить из средств М(С)К 20 тыс. рублей на неотложные нужды3.
Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2011 г. № 931 в Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 926 были внесены изменения,
1 Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 926 «Об утверждении и осуществление иных связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов». URL: https://base.garant.ru/5762740/#block_1001 (дата обращения: 06.07.2020).
2 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 288-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». URL: https://rg.ru/2008/12/30/deti-dok.html (дата обращения: 06.07.2020).
3 Численность лиц, получивших государственный сер-
тификат на материнский (семейный) капитал. URL: https:// rosstat.gov.ru/storage/mediabank/HBzcHqg8/1-7.xls (дата обра-
щения: 05.09.2020).
которые позволили направлять средства М(С)К не только на обучение, но и содержание ребёнка «...в образовательном учреждении, реализующем основную общеобразовательную программу дошкольного образования и (или) основные образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования». Это существенно расширило возможности реализации права на использование М(С)К для семей с детьми-дошкольниками4.
В 2010-2012 гг. участились случаи нецелевого использования средства М(С)К. Тысячи семей оказались втянуты в аферы с обещанным и весьма соблазнительным для них «обналичиванием» М(С)К. Наиболее распространенная схема - приобретение жилья, заведомо непригодного для проживания. Участились и случаи предоставления фальшивых сведений о рождении детей. Это было явным нарушением действующего законодательства. Для пресечения мошенничества в сфере использования М(С)К в 2012 году распоряжением Правления ПФР №129р был утвержден План мероприятий по совершенствованию системы контроля за расходованием средств материнского капитала.
После ухудшения экономической ситуации в 2014 г. вновь было разрешено использовать часть М(С)К наличными «на неотложные нужды» в качестве очередной антикризисной меры. Обладатели сертификата М(С)К могли получить в 2015 г. 20 тыс. рублей, а в 2016 г. - 25 тыс. рублей.
В 2015 г. были внесены изменения в законодательство, расширяющие возможности использования М(С)К для улучшения жилищных условий5. Средства М(С)К разрешено было использовать на уплату первоначального взноса, а не только на погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам, взятым на приобретение или строительство жилого помещения (включая ипотечные кредиты). При этом можно не дожидаться достижения 3-летнего возраста ребёнка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на М(С)К.
С 2016 г. средства М(С)К разрешено направлять на компенсацию затрат на приобретение товаров и услуг для социальной адаптации и
4 Постановление Правительства РФ от 14.11.2011 № 931 «О внесении изменений в Правила направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_121763/ (дата обращения: 07.07.2020).
5 Федеральный закон от 23 мая 2015 г. «О внесении изменений в статьи 7 и 10 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». URL: http://government.ru/activities/selection/525/20564/ (дата обращения: 29.06.2020).
интеграции в общество детей-инвалидов1. Это
- новое направление использования М(С)К, важное для семей, находящихся в трудных условиях. Перечень таких товаров и услуг, а также правила направления средств (части средств) М(С)К на эти цели устанавливаются Правительством России. При этом в законе определено, что товары и услуги, предназначенные для детей-инвалидов, должны быть допущены к обращению на территории России и соответствовать индивидуальной программе реабилитации ребёнка-инвалида.
В конце 2017 г. было объявлено о новых дополнительных возможностях использования средств М(С)К. С 2018 г. средства М(С)К разрешено использовать на ежемесячные выплаты в размере регионального детского прожиточного минимума (ПМ) на второго ребёнка до достижения им возраста 1,5 лет, но только в семьях с доходом до 1,5 ПМ на члена семьи, а также на оплату услуг по уходу и присмотру за детьми с двухмесячного возраста2.
С 1 января 2020 г. повышен лимит дохода для получения ежемесячных выплат на второго ребёнка из средств М(С)К до двух ПМ и продлен срок выплаты до достижения ребёнком возраста трех лет.3 Выплату с 2020 г. могут получать семьи, в которых 2-й ребёнок родился или был усыновлен в период с 01.01.2018 г. по 31.12.2022 г.
С 2020 г. право на М(С)К семья получает уже при рождении первенца (в размере 466 617 руб.), а при рождении 2-го ребёнка М(С)К увеличен еще на 150 тыс. руб.4 Если в семье уже есть ребёнок, то после рождения второго М(С)К будет предоставляться в новом, увеличенном размере - 616 617 рублей.
Это новое направление в использовании М(С) К принципиально меняет его концепцию. М(С)К первоначально был главным элементом стимулирования рождения второго ребёнка через улучшение условий жизни семьи, уже имеющей ребёнка. Теперь же главный акцент перенесен на рождение
1 Федеральный закон от 28 ноября 2015 г. №348-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». URL: http://government.ru/activities/selection/525/21009/ (дата обращения: 29.06.2020).
2 Федеральный закон от 28.12.2017 г. №418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей». URL: http:// www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_286470/ (дата обращения: 29.06.2020); Федеральный закон от 28.12.2017 г. № 432-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_286465/ (дата обращения 29.06.2020).
3 Федеральный закон от 2 августа 2019 г. №305-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей». URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_330665/ (дата обращения: 29.06.2020).
4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию
от 15 января 2020 г. URL: http://www.consultant.ru/document/
cons_doc_LAW_342959/ (дата обращения: 29.06.2020).
первого ребёнка, а стимулирующая мотивация на рождение второго ребёнка ослабляется. По нашему мнению это может снизить демографический эффект программы, но позволит улучшить условия жизни молодых семей после рождения первенца.
Приказом Минтруда России от 18.03.2020 № 138н были утверждены новые правила подачи заявлений и выдачи сертификата на М(С)К, а также форма сертификата5. Пенсионному фонду РФ было поручено с 15 апреля 2020 г. обеспечить оформление сертификата на М(С)К в форме электронного документа в беззаявительном порядке. При этом сохраняется возможность получить сертификат на бумажном носителе, подтверждающем содержание сертификата в форме электронного документа, либо выписку из федерального регистра лиц, имеющих право на М(С)К. Право на М(С)К получила женщина, родившая (усыновившая) первого ребёнка начиная с 1 января 2020 года, а также мужчина, являющийся единственным усыновителем первого ребёнка, ранее не воспользовавшийся правом на дополнительные меры господдержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2020 года.
Решение о выдаче сертификата либо об отсутствии права на дополнительные меры господдержки выносится территориальным органом ПФР на основании сведений о рождении (усыновлении) ребёнка из ФГИС «ЕГР ЗАГС», поступивших до 1 января 2021 года, не позднее, чем в месячный срок с даты поступления сведений.
Уведомление о выданном в проактивном режиме, то есть без заявления со стороны родителей, сертификате автоматически появляется в электронном кабинете родителя на порталах es.pfrf.ru и gosuslugi.ru. Упрощен порядок направления средств на оплату ипотеки или займа на улучшение жилищных условий. С 15 апреля для этого можно обратиться в банк с заявлением о погашении за счёт средств М(С)К долга и процентов по кредиту, если у банка заключено соглашение с Пенсионным фондом России6.
Для сведений о рождении (усыновлении) ребёнка, которые поступят из ФГИС «ЕГР ЗАГС» после 1 января 2021 года, установлен срок, не превышающий пятнадцати рабочих дней с даты
5 Об утверждении Правил подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал (его дубликата) и формы государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. Приказ Минтруда России от 18.03.2020 г. № 138н. URL: http:// publication.pravo.gov. ru/Document/View/0001202004030055 (дата обращения: 31.09.2020).
6 Более 209 тысяч семей получили материнский капитал без заявления. - 16 июля 2020 г. URL: https://mintrud.gov.ru/ social/demography/138 (дата обращения: 17.07.2020).
поступления сведений. Срок получения денег после подачи заявления о распоряжении средствами М(С)К также будет сокращен.
АНАЛИЗ СТАТИСТИЧЕСКИХ ДАННЫХ,
ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХ М(С)К
Динамика размера М(С)К
В первый год реализации программы М(С)К размер капитала составил 250 000 рублей. Это было предусмотрено статьей 6 «Размер материнского (семейного) капитала» (пункт 1) ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»1.
В законе изначально была прописана индексация капитала - ежегодное увеличение размеров М(С)К с учётом инфляции. И хотя сформулированный принцип «с учётом инфляции» не тождественен индексации «в размере инфляции», тем не менее, это стало важным элементом действия программы, призванным обеспечить сохранение покупательной способности выделяемой суммы на дополнительную поддержку семей. Законом было установлено (статья 6, пункт 2), что «...Размер материнского (семейного) капитала ежегодно пересматривается с учётом темпов роста инфляции и устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год»2.
С 2008 года введен механизм индексации социальных пособий и выплат. Был принят закон, устанавливающий порядок индексации с учётом инфляции (ранее пособия индексировались от случая к случаю). Первоначальный размер М(С)К начиная с 2008 г. индексировался в соответствии с коэффициентом индексации (таким же как и у семейных и материнских пособий) и достиг в 2015 г. размера в 453 026 руб.
В 2016-2019 гг. М(С)К не индексировался, хотя законом, на момент его принятия, предписывалась ежегодная индексация. Действие части 2 статьи 6 ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» было приостановлено до 1 января 2020 г. в декабре 2016 г. статьей 12 Федерального закона №4443.
1 Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 256-Ф3 «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». URL: https:// rg.ru/2006/12/31/roditelyam-dok.html (дата обращения: 29.06.2020).
2 Там же.
3 Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. № 444-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части изменения порядка индексации выплат, пособий и компенсаций, установленных законодательством Российской Федерации, и приостановлении действия части 2 статьи 6 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»» URL: https://rg.ru/2016/12/23/izmeneniya-dok.html (дата обращения: 31.08.2020).
В 2008-2015 гг. индексация пособий и М(С) К осуществлялась исходя из прогнозируемого уровня инфляции, установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в сроки, определяемые Правительством Российской Федерации. При этом фактическая инфляция, как правило, превышала плановую. Инфляцию за прошлый год можно было более-менее точно оценить не ранее января текущего года. Для более корректной индексации было бы рациональнее учитывать инфляцию не по данным на декабрь, а по данным на конец января и определять коэффициент индексации не с 1 января, а с 1 февраля. После принятия ФЗ-444 порядок индексации пособий был уточнен: индексация проводится «. Размеры выплат, установленные настоящим Законом, подлежат индексации один раз в год с 1 февраля текущего года исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год. Коэффициент индексации определяется Правительством Российской Федерации»4.
В 2020 г. М(С)К был увеличен на 3% и составил 466 617 руб. (таблица 1). Если бы индексация не была приостановлена, то при полной индексации М(С)К в 2020 г. составил бы 562 591 руб. и был бы больше почти на 96 тыс. рублей.
В проекте основных характеристик бюджета Пенсионного фонда России на 2021 год и плановые периоды 2022 и 2023 гг. первоначально было предусмотрено, что в 2021 году М(С)К на 1-го ребёнка составит 485 282 руб., в 2022 году - 504 693 руб., в 2023 году - 524 881 руб.5 Размер М(С)К на 2-го ребёнка составит в 2021 г. 641 282 руб. (дополнительно еще 156 тыс. рублей), в 2022 г. - 666 933 руб. (дополнительно 162 240 руб.), в 2023 г. - 693 610 руб. (дополнительно 168 729 руб.). Расчет показывает, что такой рост соответствовал бы ежегодной индексации в 4%, одинаковой для 2021-2023 гг.
Однако в уточненном варианте проекта бюджета ПФР предусмотрена индексация М(С)К в 3,7%, исходя из прогнозного уровня инфляции
4 Статья 4 Федерального закона от 19 декабря 2016 г. № 444-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения порядка индексации выплат, пособий и компенсаций, установленных законодательством Российской Федерации, и приостановлении действия части 2 статьи 6 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»» URL: https://rg.ru/2016/12/23/izmeneniya-dok.html (дата обращения: 31.08.2020).
5 В России хотят увеличить размер материнского капитала на первенца. URL: https://ria.ru/20200623/1573341117. html?rcmd_alg=collaboration2&rcmd_id=1573341260 (дата обращения: 31.08.2020); В России могут увеличить размер маткапитала на первенца. URL: https://futurerussia. gov.ru/nacionalnye-proekty/v-rossii-mogut-uvelicit-razmer-matkapitala-na-pervenca?utm_source = yxnews&utm_ medium=desktop&utm_referrer=https%3A%2F%2Fyandex. ru%2Fnews (дата обращения: 31.08.2020).
Таблица 1
Динамика размера материнского (семейного) капитала, показатели индексации и инфляции
Table 1
Dynamics of the Size of Maternity (Family) Capital, Indexation and Inflation Indicators
Годы 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
М(С)К, руб. 250000 276250 312162,5 343378,8 365698,4 387640,3 408960,5
Индексация - 10,5% 13% 10% 6,5% 6% 5,5%
Инфляция 11,87 13,28 8,80 8,78 6,10 6,58 6,45
Разница между индексацией в год t и инфляцией в год ^1, в %% пунктах -1,37 -0,28 + 1,20 -2,38 -0,10 -1,08
Годы 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
М(С)К, руб. 429408,5 453026 453026 453026 453026 453026 466617*
Индексация 5% 5,5% 7%** 5,4%** 2,5%** 4,3%** 3%
Инфляция 11,36 12,91 5,38 2,52 4,27 3,05 3,37***
Разница между индексацией в год t и инфляцией в год ^1, в %% пунктах -1,45 -5,86 -5,91 +0,02 -0,02 +0,03 -0,05
* На 1-го ребенка; на 2-го еще + 150 тыс. = 616617 руб.
** Показатель индексации, действовавший в 2016-2019 гг. для семейных пособий, на величину которого должны были проиндексировать М(С)К, если бы индексация не была приостановлена
*** Предварительный коэффициент инфляции за январь-июль 2020 г. (источник: Таблицы Месячной и Годовой Инфляции в России. URL: https://www.statbureau.org/ru/russia/inflation-tables (дата обращения: 05.09.2020)
на 2021 г. Соответственно, размер М(С)К в 2021 году составит 483 882 рубля на 1-го ребёнка, 639 432 рубля на 2-го ребёнка, если на первенца семья не получала М(С)К. Если же семья получала материнский капитала на 1-го ребёнка, то размер доплаты на 2-го ребёнка составит 155 550 рублей1.
Индексация М(С)К и сопоставление размера капитала с инфляцией, тем не менее, оставляют открытым вопрос о покупательной способности (М(С)К.
Поскольку подавляющая часть средств М(С)К расходуется на улучшение жилищных условий, то сравним условную покупательную способность МСК при покупке жилья. В 2007 г. 250 тыс. руб. соответствовали 14,3 м2 жилья (при рыночной стоимости в 17,46 тыс. руб. в среднем по РФ на 1-е полугодие 2007 г.); в 2020 г. 466 617 руб. - это около 10,1 м2 жилья (при нормативной стоимости в 46 тыс. руб. в среднем по РФ на 1-е полугодие 2020 г.). Если в 2007 г. М(С)К (250 тыс. руб.) был эквивалентен примерно 9,6-10 тыс.$. (при курсе
i В 2021 году Пенсионный фонд направит на пенсии -
8,4 трлн, а на материнский капитал - 443,3 млрд рублей. 14 сентября 2020. URL: https://mintrud.gov.ru/social/social/1234 (дата обращения: 15.09.2020).
25-26 руб./$), то на март 2020 г. М(С)К (466 617 руб.) - равен примерно 6,4 тыс.$, а на начало сентября 2020 г. М(С)К (466617 руб.) - равен примерно 6,2-6,3 тыс.$. (при курсе 74-75 руб./$).
Динамика выдачи сертификатов на М(С)К
Если в первый год выдачи государственных сертификатов на М(С)К было выдано немногим более 313,8 тыс. сертификатов, то в 2009 г. в 3 раза больше - 940,3 тысяч. Рекордное число сертификатов, выданных в 2009 г. (940,3 тыс.) и в 2010 г. (789,4 тыс.), объясняется стремлением подавляющего большинства семей воспользоваться новой возможностью - правом на получение 12 тыс. рублей на неотложные нужды (антикризисная мера, введенная в 2009 г. и действовавшая и в 2010 г.). Об этом же свидетельствует и количество принятых заявлений о распоряжении частью средств в 2009-2010 гг. -3655,8 тыс., при том, что всего за 2007-2010 гг. было выдано 2612,1 тыс. сертификатов (таблица 2).
В 2011-2014 гг. количество выданных сертификатов в основном определялось динамикой рождаемости, в частности количеством детей, рожденных вторыми. Рекордным по количеству
Таблица 2
Количество заявлений о выдаче сертификатов на материнский (семейный) капитал и сертификатов, выданных Пенсионным фондом России
Table 2
Number of Applications for Certificates for Maternity (Family) Capital and Certificates Issued
by the Russian Pension Fund
Документы 2007 2008 2009 2010
Принятые заявления о выдаче сертификатов на М(С)К 356625 579517 965129 792725
Выданные ПФР сертификаты на М(С)К 313803 568644 940290 789387
Количество принятых заявлений о распоряжении 0 0 1623280 2032560
средствами (частью средств) М(С)К (тыс.)
Источник: [Елизаров В.В., Кочкина Е.В., 2014. C.62]
Таблица 3
Численность лиц, получивших государственный сертификат на материнский (семейный) капитал*
Table 3
Number of People Who Have Received a State Certificate for Maternity (Family) Capital
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
человек 700362 723530 786192 823275 1040843 924678 727095 697734 626450
* По данным ПФР. До 2015 г. - без учета данных по Республике Крым и г. Севастополю.
Источник - Росстат. URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/HBzcHqg8/1-7.xls (дата обращения 05.09.2020)
выданных сертификатов стал 2015 г. - более 1 млн. Тут сработали три фактора. Во-первых, в 2014-2015 гг. было отмечено наибольшее за последние 20 лет число родившихся - более 1,9 млн. человек. Во-вторых, в состав Российской Федерации вошли Республика Крым и г. Севастополь, на которые было распространено право на получение М(С)К. В-третьих, в 2015 г. в качестве антикризисной меры было разрешено получить из средств М(С)К 20 тыс. рублей на неотложные нужды. Данная мера была продлена на 2016 г., при этом размер выплаты был увеличен до 25 тыс. Это было хорошим стимулом для оформления сертификата, что давало возможность воспользоваться единовременной выплатой. Данные о количестве выданных сертификатов - около 925 тыс. - подтверждают заинтересованность родителей в получении сертификата на М(С)К.
Общее количество сертификатов, выданных за 2007-2018 гг. составило 9 млн. По 5,6 млн из них средства к концу года были использованы полно-стью.1 С 2018 г. появился новый стимул оформлять сертификат без задержки - возможность получения ежемесячной выплаты из средств М(С)К на второго ребенка в семьях с невысокими дохо-
1 Программа материнского (семейного) капитала // Пенсионный фонд Российской Федерации. Годовой отчет 2018. -с. 56-57. URL: http://www.pfrf.ru/files/id/press_center/godovoi_ otchetZPension-fund-Annual-report-2018.pdf (дата обращения: 03.09.2020).
дами. Так, за 2018 г. ПФР принял 42,1 тыс. заявлений семей о ежемесячной выплате и направил семьям 2,9 млрд рублей.
Национальным проектом «Демография» первоначально было предусмотрено, что за 20192021 гг. сертификаты М(С)К получат 1,6 млн семей (2019 г. - 580 тыс., 2020 г. - 520 тыс., 2021 г. -500 тыс.) [Паспорт., 2018]. Фактически за 2019 г. сертификатов было оформлено на 46 тыс. больше, чем это предполагалось в 2018 г.
Распространение права на М(С)К на семьи, в которых в 2020 г. родился первенец, а также переход к проактивному оформлению сертификатов (без заявления, автоматически, на основе данных ЗАГС о регистрации рождения) также увеличит количество лиц, которые получат сертификат на М(С)К в 2020-2021 гг.
Это подтверждается имеющимися на сентябрь 2020 г. данными. Как сообщила заместитель министра труда и социальной защиты РФ Ольга Баталина на Всероссийском форуме молодых семей: «.сертификат в связи с рождением первого ребенка получили 226 тысяч семей, 568 тысяч семей получили материнский капитал за второго или последующих детей, из них почти 223 тысячи семей - в повышенном размере 616 617 рублей»2.
2 Материнский капитал в беззаявительном порядке получили более 335 тысяч родителей. 12 сентября 2020. URL: https://mintrud.gov.ru/social/demography/141 (дата обращения: 13.09.2020).
Из 794 тыс. семей 335 тысяч (42%) получили М(С) К в беззаявительном порядке.
В проекте бюджета Пенсионного фонда России на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 гг. предусмотрено, что в 2021 г. право на материнский капитал будет предоставлено 1,2 млн семей1.
Продление периода действия программы вплоть до конца 2026 г. потребует внесения серьезных поправок в паспорт национального проекта «Демография» в части как планируемого количества получателей сертификатов, так и выделения необходимых денежных средств для обеспечения заявок на использование М(С)К.
Всего с начала действия программы выдано уже более 10 млн сертификатов на материнский (семейный) капитал2.
Направления использования М(С)К
С каждым годом увеличивается число сертификатов, по которым в Пенсионный фонд России направляются заявления об использовании М(С)К, растет число семей полностью или частично распорядившимися средствами М(С)К. Наиболее достоверная и подробная информация об этом отражается в годовых отчетах ПФР.
Так, в 2018 году было подано 926,1 заявлений о распоряжении М(С)К - на 57 тыс. заявлений больше, чем в 2017 г. (869,3 тыс.). Наибольшее количество заявлений в 2018 г., как и в предыдущие годы, было подано на улучшение жилищных условий -714,3 тыс., или 77,1 % всех заявлений за год. На формирование пенсионных накоплений за счет средств М(С)К) в 2018 г. было подано 628 заявлений, и еще 93 заявления на оплату специализированных товаров и услуг для детей с инвалидностью3.
Новым направлением использования М(С)К в 2018 году стала ежемесячная выплата для семей с низкими доходами. Право на нее получили семьи, в которых второй ребёнок появился в 2018 г., а размер дохода на одного члена семьи не превышал величины в 1,5 регионального прожиточного минимума. За 2018 г. ПФР было принято 42,1 тыс. заявлений семей о ежемесячной выплате. С января 2020 г. право на такое пособие получили семьи с доходом до 2-х прожиточных минимумов, а период выплат продлен до 3 лет. Это увеличило число семей, которые могут воспользоваться сво-
1 В 2021 году Пенсионный фонд направит на пенсии -8,4 трлн, а на материнский капитал - 443,3 млрд рублей. - 14 сентября 2020. - https://mintrud.gov.ru/social/social/1234 (дата обращения: 15.09.2020).
2 Большинство семей используют маткапитал для улучшения жилищных условий. - 18.08.2020. - https://mintrud. gov.ru/social/280 (дата обращения 31.08.2020).
3 Программа материнского (семейного) капитала // Пенсионный фонд Российской Федерации. Годовой отчет 2018. -с. 56-57. URL: http://www.pfrf.ru/files/id/press_center/godovoi_
otchetZPension-fund-Annual-report-2018.pdf (дата обращения: 03.09.2020).
им М(С)К. По данным на август 2020 г. 179,5 тыс. семей обратились в ПФР за ежемесячным пособием из имеющихся на их счетах средств М(С)К4. Размер пособия равен величине регионального прожиточного минимума ребенка (в среднем около 10 тыс. руб.). А это означает, что суммы М(С)К с запасом хватит на 3 года выплат.
Росстатом регулярно публикуются статистические данные о численности лиц, распорядившихся средствами (частью средств) М(С)К, в том числе по отдельным направлениям, что позволяет проанализировать как динамику показателей, так и изменение структуры использования М(С)К (таблица 4). Данные за предыдущие годы иногда корректируются, поэтому используем для анализа последние опубликованные данные по состоянию на сентябрь 2020 г.
Всего за 2011-2019 гг. средствами (частью средств) М(С)К распорядились 6833,8 тыс. человек. В том числе: на улучшение жилищных условий - 5944,8 тыс. человек или 87,0% от общего количества распорядившихся; на получение образования ребёнком (детьми) - 844,4 тыс. чел. или 12,94%; формирование накопительной части трудовой пенсии - 4424 чел. или 0,06%; социальная адаптация детей-инвалидов - всего 237 чел.
Наибольшее число семей распорядились средствами М(С)К на улучшение жилищных условий. При этом более 2/3 из них направили средства на погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам, полученным в целях приобретения или строительства жилья. Как правило, средства М(С)К сразу используются полностью, особенно когда речь идет о погашении уже взятого ипотечного кредита.
Если проанализировать динамику востребованности отдельных направлений использования М(С)К, то налицо последовательное сокращение доли лиц, использовавших средства М(С)К на улучшение жилищных условий - с 97,4% в 2011 г. до 76,4% в 2019 г. от общего количества распорядившихся. Такое существенное изменение в структуре использования средств М(С)К свидетельствует о сохраняющихся трудностях с использованием М(С)К на улучшение жилищных условий. Этих средств недостаточно для покупки жилья, а взять кредит для покупки с последующим использованием средств М(С)К для погашения тоже не так просто, особенно семьям с невысокими доходами.
С другой стороны, растет доля использующих М(С)К на получение образования ребёнком (детьми) - с 2,53% в 2011 г. до 23,55% в 2019 г. от
4 Почти 1,5 млн семей с детьми до 3 лет получают ежемесячные выплаты по нацпроекту «Демография». 28 августа 2020 г. URL: https://mintrud.gov.ru/social/demography/139 (дата обращения: 31.08.2020).
Таблица 4
Численность лиц, распорядившихся средствами (частью средств) материнского (семейного)
капитала, человек *
Table 4
The Number of People Who Have Used the Funds (Part of the Funds) of the Maternity (Family) Capital,
the Person *
Год 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
всего, чел. 520844 642673 699620 766596 797904 848049 854747 854935 848467
% 100 100 100 100 100 100 100 100 100
В том числе по направлениям:
улучшение жилищных условий 507354 608313 638491 685151 695691 735180 734363 692225 647998
% 97,41 94,65 91,26 89,38 87,19 86,69 85,92 80,97 76,37
получение образования ребенком (детьми) 13170 33841 60545 80777 101837 112485 119941 162024 199788
% 2,53 5,27 8,65 10,54 12,76 13,26 14,03 18,95 23,55
формирование накопительной части трудовой пенсии 320 519 584 668 376 362 372 616 607
% 0,06 0,08 0,08 0,09 0,05 0,04 0,04 0,07 0,07
социальная адаптация детей-инвалидов**) 22 71 70 74
% - - - - - 0,003 0,008 0,008 0,009
Источник - данные Росстата. URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/HBzcHqg8/1-8.xls (дата обращения: 05.09.2020).
*) По данным Пенсионного фонда Российской Федерации. До 2015 г. - без учета данных по Республике Крым и г. Севастополю.
**) В соответствии с Федеральным законом от 28 ноября 2015 года № 348-Ф3.
общего количества распорядившихся или в 9,3 раза. Явно увеличился спрос на частичное использование средств М(С)К на оплату расходов на получение детьми образования.
Число заявлений об оплате обучения и сопутствующих услуг в школьных и дошкольных учреждениях, ссузах и вузах выросло в 2018 г. на 42 тыс. (на 35%), а в 2019 г. - ещё на 38 тыс. (на 23%).
«Образовательное» направление использования М(С)К стало наиболее динамично развивающимся. Рост спроса связан с увеличением числа заканчивающих школу детей в семьях обладателей сертификатов, с расширением возможности расходовать средства на дошкольное образование, с уменьшившимися сроками рассмотрения таких заявлений. Особенно заметным этот рост стал в последние годы. С 2018 г. было снято трехлетнее ограничение по использованию средств на дошкольное обучение детей, что позволило семьям использовать деньги сразу после оформления
сертификата. В итоге стала расти оплата средствами М(С)К услуг по присмотру и уходу за детьми до трех лет. Доля таких распоряжений среди всех заявлений, поступивших за 2018 г. по образовательному направлению, превысила 11%.
Для регионов России характерны существенные различия в использовании средств М(С)К на два основных направления: улучшение жилищных условий и образование детей (таблица 5). При этом для абсолютно всех регионов характерен устойчивый рост доли семей, направляющих средства М(С)К на образование детей. Соответственно во всех регионах сокращается доля семей, направивших средства М(С)К на улучшение жилищных условий.
Москва и Московская область в 2019 г. стали первыми регионами (данные публикуются в целом по московскому региону, включая столицу и область), где доля лиц, распорядившихся средствами М(С)К на образование, превысила 50%.
Таблица 5
Регионы с максимальными и минимальными показателями использования средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий и получение образования
Table 5
Regions with maximum and minimum use of the maternity (family) capital to improve housing and education
Годы Направления использования средств М(С)К
на улучшение жилищных условий на получение образования ребенком (детьми)
2011 2018 2019 2011 2018 2019
Российская Федерация 97,4 81,0 76,4 2,5 18,9 23,5
Регионы с высокой долей семей, распорядившихся средствами М(С)К на получение образования ребенком (детьми)
Москва + Московская область 79,4 52,9 43,5 20,2 46,8 56,4
Ярославская область 97,2 58,2 56,6 2,5 41,7 43,3
Хабаровский край 93,9 62,9 59,3 5,8 37,0 40,7
Республика Коми 97,4 61,0 60,3 2,5 38,8 39,5
Калининградская область 89,8 66,2 64,2 10,2 33,8 35,8
Магаданская область 98,2 71,3 70,4 1,8 28,6 29,5
Санкт-Петербург + Ленинградская область 87,0 80,2 75,1 12,8 19,6 24,7
Свердловская область 96,2 79,5 75,3 3,8 20,4 24,6
Регионы с низкой долей семей, распорядившихся средствами М(С)К на получение образования ребенком (детьми)
Астраханская область 97,8 91,5 89,0 2,1 8,4 11,0
Курганская область 98,9 90,9 89,1 1,1 9,1 10,9
Челябинская область 98,5 92,3 89,4 1,3 7,6 10,5
Республика Башкортостан 98,3 91,9 89,7 1,7 8,1 10,2
Ставропольский край 98,4 92,7 90,3 1,6 7,2 9,7
Республика Калмыкия 99,0 94,7 93,4 1,0 5,3 6,6
Республика Дагестан 99,9 99,2 99,0 0,1 0,8 1,0
Чеченская Республика 99,9 99,7 99,8 0,1 0,3 0,2
Источник - данные Росстата. URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/HBzcHqg8/1-8.xls (дата обращения: 05.09.2020).
Высок этот показатель в Ярославской области и Хабаровском крае (более 40%). В этих же регионах наименьшая доля семей, распорядившихся М(С)К на улучшение жилищных условий - менее 60%.
Самые низкие показатели использования средств М(С)К на образование отмечены в Чеченской Республике (0,2%), Дагестане (1,0%), Калмыкии (6,6%) и Ставропольском крае (9,7%). Там же, соответственно, сохраняется высокая доля использования М(С)К на улучшение жилищных условий - более 90%.
Еще одно направление, по которому обладатели сертификатов могли частично использовать свои средства М(С)К - единовременные выплаты на неотложные нужды.
Такие выплаты в качестве антикризисной меры были разрешены в 2009 г. (в размере 12 тыс.
рублей) с продлением на 2010 г. и частично на 2011 г. (на детей, родившихся в 2010 г), в 2015 г. и 2016 г. (в размере 20 и 25 тыс. рублей соответственно). В 2009 г. такие выплаты получили 1307 тыс. человек, в 2010 г. - 1606 тыс., в 2011 г. - более 400 тыс. [Елизаров В.В., Кочкина Е.В., 2014. C.63].
В 2015 г. ПФР было подано более 1,9 млн. заявлений на единовременную выплату1.
В целом за все время работы программы материнского капитала ПФР удовлетворил почти 14 млн. заявлений семей о распоряжении средствами государственной поддержки. По состоянию на конец 2018 г. 5,6 млн владельцев сертификата (62%) полностью израсходовали материнский ка-
1 Демографическая и семейная политика: некоторые важные результаты и показатели 2015 года. URL: http:// government.ru/info/22696/ (дата обращения: 31.08.2020).
питал. В полном объеме сохранили свой М(С)К 2,7 млн. семей, которые смогут воспользоваться его средствами в будущем.1
Расходы на М(С)К в целом и по направлениям использования
Впервые оценка планируемых расходов на материнский капитал была представлена Первым заместителем Председателя Правительства РФ Д.А. Медведевым на Совещании Совета Безопасности 20 июня 2006 года: «В общем объеме расходов с учетом тех расходов, которые запланированы на материнский базовый капитал, мы ожидаем, что обязательства федерального бюджета по демографическому проекту составят около 195 миллиардов рублей в год, и это без учета индексации». Из этой суммы 81,7 миллиарда рублей предполагалось израсходовать на все другие мероприятия без учета расходов на материнский капитал [Демоскоп, №277-278]. Из этого следовало, что планируемые расходы на материнский капитал на 2007 г. намечались в размере 113,3 млрд. рублей. Этого хватило бы на чуть более 450 тысяч «материнских капиталов» по 250 тысяч рублей.
На выездном заседании Президиума Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшемся в Калуге 4 августа 2006 года, глава Минздравсоцразвития РФ М.Ю. Зурабов уточнил, что на дополнительные меры по поддержке семей с детьми на 2007 год
1 Программа материнского (семейного) капитала // Пенсионный фонд Российской Федерации. Годовой отчет 2018. -с. 56-57. URL: http://www.pfrf.ru/files/id/press_center/godovoi_ otchetZPension-fund-Annual-report-2018.pdf (дата обращения: 03.09.2020).
резервируется 113 млрд. руб. под рождение вторых детей и 28,3 млрд. руб. - для финансирования обязательств государства при рождении третьих и последующих детей [Демоскоп, №277-278].
Учёт получателей, выдачу соответствующих сертификатов и перечисление средств по заявлениям на направления использования осуществляет ПФР. Начиная с 2015 г. Росстат стал учитывать расходы ПФР на предоставление М(С)К в общих расходах на выплату семейных и материнских пособий. Это позволило увеличить в целом объем расходов на поддержку семьи с детьми и долю этих расходов в процентах к ВВП и к объему денежных доходов населения. Хотя природа основных расходов на М(С)К имеет мало общего с семейными пособиями за исключением единовременных антикризисных выплат и недавно введенных единовременных пособий. Главное отличие - безналичный характер разрешенных программой расходов, ограниченное число направлений для использования.
Вплоть до 2016 г. расходы росли вслед за ростом числа семей, получивших сертификаты, и ростом числа поданных заявлений на его использование. Росту расходов способствовала и индексация размеров М(С)К.
Расходы на М(С)К выросли с 86,8 млрд руб. в 2010 г. до 365,2 млрд руб. в 2016 г., но с 2017 г. начали снижаться вслед за сокращением числа 2-х рождений и составили в 2017 г. 311,8 млрд рублей, а в 2018 г. - 302,1 млрд руб. [Расходы., 2019, с.159].
Доля расходов на М(С)К в общих расходах росла вплоть до 2015-2016 гг., а затем стала снижаться (таблица 6), сократилось и соотношение
Расходы на предоставление материнского (семейного) капитала The Cost of Providing Maternity (Family) Capital
Таблица 6
Table 6
Годы 2011 2012 2013 20141) 2015 2016 2017 2018
Расходы на предоставление М(С)К, млн руб. 2) 162825 212315 237403 270710 328553 365223 311759 302112
Расходы на выплату семейных и материнских пособий, млн руб. 456415 535053 574186 574875 673941 747775 697399 705466
Доля расходов на М(С)К во всех расходах на выплату семейных и материнских пособий, % 35,7 39,7 41,3 47,1 48,8 48,8 44,7 42,8
в % к ВВП 0,32 0,36 0,37 0,38 0,39 0,44 0,36 0,30
в % к объему денежных доходов населения 0,46 0,52 0,54 0,57 0,64 0,68 0,54 0,51
1) Без учёта данных по Республике Крым и г. Севастополю.
2) По данным Пенсионного фонда Российской Федерации. Источник: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2019: Стат.сб. / Росстат - М., 2019. - Табл. 7.4. Расходы на выплату пособий и социальную помощь. С.159-159. URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/kfNe7zQE/2019_c(1).pdf (дата обращения: 31.08.2020).
между расходами на М(С)К и ВВП, вклад М(С)К в денежные доходы семей.
В число новых расходов в 2018 г. вошли и расходы на новое направление - ежемесячные пособия в семьях с низкими доходами в сумме 2,9 млрд рублей, но они составили менее 1% всех расходов на М(С)К.
Общая сумма расходов по всем направлениям составила за 2009-2018 гг. 2,34 трлн рублей, из них 2,17 трлн рублей (92,7%) были израсходованы на улучшение жилищных условий (таблица 7). Число семей, воспользовавшихся программой М(С)К превысило 6,4 млн.1 В среднем каждая из семей, реализовавших свой сертификат, получила по этой программе около 365,6 тыс. рублей.
Расширение программы М(С)К (индексация М(С)К, назначение М(С)К после рождения первенца, увеличение семей, получивших право на ежемесячные пособия из средств М(С)К) потребует дополнительных расходов из бюджета ПФР: в 2020 г. на 112 млрд. руб., в 2021 г. - на 193 млрд. руб., в 2022 г. - на 283 млрд. руб. [Материнский..., 2020].
В проекте бюджета ПФР на 2021 г. на материнский капитал в 2021 году запланированы средства в сумме 443,3 млрд рублей2.
Предложения по развитию программы М(С)К
В Концепции государственной семейной политики на период до 2025 года, принятой в 2014 г.,
М(С)К упоминается как один из факторов, способствовавших позитивным демографическим изменениям, и утверждается, что введение М(С) К «.оценивается экспертами как наиболее существенная мера, повлиявшая на стимулирование рождений вторых и последующих детей». В Концепции намечено развитие системы государственной поддержки семей, включая такое направление как «совершенствование механизмов использования средств материнского (семейного) капитала»3.
Однако выборочные обследования показывают, что большинство семей, в которых появились дети после 2006 г. (в условиях действия новых мер) не считают, что дополнительные меры оказали решающее влияние на их решение родить ребёнка. Лишь 16,0% женщин заявили, что эти меры помогли появиться ребёнку, рождение которого до этого откладывали, а 6,4% - что эти меры помогли принять решение о рождении ребёнка, которого без этого не могли себе позволить.4 В то же время степень такого влияния явно увеличивается при рождении второго и третьего ребёнка.
М(С)К не является гарантом решения проблемы повышения рождаемости в условиях распространения массовой малодетности, но его популярность предопределяет заинтересованность в
3 Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года. Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2014 г. № 1618-р. URL: https://rg.ru/2014/08/29/semya-site-dok. html (дата обращения: 31.08.2020).
4 Аналитический отчет по итогам выборочного наблюдения репродуктивных планов населения. Росстат. 2013. С.66, Табл.83. URL: http://www.gks.ru/wp8s/wcm/connect/ rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography (дата обращения: 31.06.2020).
Таблица 7
Расходы на материнский (семейный) капитал по отдельным направлениям использования,
млрд руб.
Table 7
Maternity (Family) Capital Costs in Separate Uses
1 Программа материнского (семейного) капитала // Пенсионный фонд Российской Федерации. Годовой отчет 2018. -С.56-57. URL: http://www.pfrf.ru/files/id/press_center/godovoi_ otchet/Pension-fund-Annual-report-2018.pdf (дата обращения: 03.09.2020).
2 В 2021 году Пенсионный фонд направит на пенсии -
8,4 трлн, а на материнский капитал - 443,3 млрд рублей. - 14 сентября 2020. URL: https://mintrud.gov.ru/social/social/1234
(дата обращения: 15.09.2020).
Годы 2018 2009-2018
Расходы на предоставление М(С)К, млрд руб. 302,3 2339,6
в т.ч. по направлениям:
Улучшение жилищных условий 289 2170
Обучение детей 10,2 37,5
Ежемесячная выплата 2,9 2,9
Накопительная пенсия матери 0,2 0,9
Товары и услуги детям-инвалидам 0,004 0,009
Единовременные выплаты 1) - 128,3
1> Единовременные выплаты предоставлялись семьям в 2009-2011 и 2015-2016 годах. Источник: Программа материнского (семейного) капитала // Пенсионный фонд Российской Федерации. Годовой отчет 2018. С. 56-57. URL: http:// www.pfrf.ru/files/id/press_center/godovoi_otchet/Pension-fund-Annual-report-2018.pdf (дата обращения: 03.09.2020).
сохранении М(С)К как одной из ключевых мер в современной демографической политике в России. Его потенциал еще не исчерпан, но только в том случае, если направления и условия использования М(С)К будут расширены, чтобы способствовать основной цели программы: созданию условий, обеспечивающих семьям достойную жизнь.
Однако доверие к М(С)К (и к стабильности государственной демографической и семейной политики) несколько подорвано действующими временными ограничениями несмотря на продление сроков действия до 31.12.2026 г. А что будет в 2027 г. и далее? Совершенствование законодательства и продвижение успешных практик использования М(С)К может стать одним из важных направлений развития демографической политики. На наш взгляд, необходимо:
Продолжить действие программы М(С)К на 2027-2030 гг., поскольку именно в этот период еще будет продолжаться падение числа рождений (вследствие сокращение численности молодых женщин наиболее активных репродуктивных возрастов).
Сохранить универсальный характер действия этой меры как меры государственной политики, действующей на территории всей страны, для всех семей, без деления их на «нуждающиеся» и прочих. Семья с детьми, в которой рождается ребёнок - это уже «адрес», стремление к иной «адресности» вряд ли нужно поддерживать.
Учесть опыт тех регионов, где разрешено использование регионального материнского капитала на направления, на которые федеральный материнский (семейный) капитал пока не используется. Поддерживать дальнейшее развитие региональных мер поддержки семей с детьми (регионального МСК и др.), которые могут обеспечить региональную «адресность» на условиях, принятых в регионе, в интересах региона и за счет региональных средств. Софинансирование региональных мер из федерального бюджета - отдельная проблема, в отношении которой может быть найдено оптимальное решение как с учетом демографических особенностей региона, так и его экономических возможностей.
Расширить направления использования материнского (семейного) капитала, обеспечив больший выбор мер, которые могли бы реально улучшить условия жизни семей с детьми: разрешить расходование части средств на неотложное лечение детей; на добровольное медицинское страхование детей; на образование молодых родителей; на текущие нужды (частично, в размерах индексации, не трогая базовую часть М(С)К).
Если ребёнок нуждается в операции или дорогостоящем лечении, а у семьи (матери) нет для
этого необходимых и немалых средств, то семье (матери) будет не до будущего образования ребёнка (до этого дожить надо) и не до увеличенной пенсии через фантастически далекие для 25-30-летней женщины годы (до них тоже дожить надо). Если бы сегодня государство гарантировало бесплатные лечение и операции, то можно было бы это и не предлагать, но в рамках ОМС (обязательного медицинского страхования) эти проблемы пока полностью не решаются.
На наш взгляд, было бы правильно разрешить использовать материнский капитал или его часть на лечение детей (операции, реабилитацию), если в том будет безотлагательная нужда, подтверждаемая авторитетным медицинским заключением. Минздрав в свое время был категорически против. Аргумент 1-й: на высокотехнологичные операции выделяется достаточно денег. Аргумент 2-й: если разрешить тратить капитал на лечение и операции, врачи, возможно, начнут злоупотреблять этой возможностью.
Можно было бы разрешить такого типа расходы не только на операции в случаях угрозы жизни ребёнка, но и в иных случаях, связанных с возможным улучшением качества жизни детей, имеющих инвалидность, проблемы опорно-двигательного аппарата, врожденные лицевые уродства и т.п.
Целесообразно, по нашему мнению, разрешить родителям использовать средства материнского (семейного) капитала и на оплату договоров добровольного медицинского страхования детей, что позволит улучшить здоровье детей, особенно с ослабленным здоровьем или особыми проблемами.
Возможность вложить деньги в образование детей (дополнительное образование, учеба на платной основе) - это хорошо, но бесплатное образование, в т.ч. высшее, никто не отменял. У нас большое число бесплатных мест в вузах, и все способные выпускники школ могут найти возможность получения бесплатного образования. Кроме того, для финансирования образования и сейчас есть система кредитов, который может взять непосредственно студент (а также родители).
А вот разрешить использовать эти средства на образование матерям (отцам), которые не успели получить хорошее образование до рождения ребёнка, было бы справедливо. К тому моменту, как подрастут дети, родители с более высоким образованием будут иметь больше возможности поддержать своих детей, они будут более мобильными и востребованными на рынке труда. Правительству РФ еще 10 лет назад было поручено подготовить предложения о возможности использования
средств материнского капитала на образование матери, однако разработанный законопроект так и не был рассмотрен Государственной Думой.
Если уж новую и весомую меру поддержки семьи и стимулирования рождения назвали капиталом, то капитал должен работать, приносить прибыль, а не лежать в Пенсионном фонде (даже с индексацией с учетом инфляции - кстати, за счет бюджета). Почему бы не дать семье право разместить эти деньги на долгосрочном банковском депозите в Сбербанке РФ или в каком-либо из нескольких наиболее авторитетных банков? Если запретить трогать собственно капитал (466,6 тыс. в 2020 г.) до того момента, когда семья решит им распорядиться по тем направлениям, которые разрешает сегодняшний закон (возможно, что направлений будет все же больше, чем на данный момент), то уж вполне можно было бы разрешить использовать проценты на текущие нужды, тогда бы в 2020 г. 466,6 тыс. рублей при 4 % годовых (реальная ставка в консервативных банках с хорошей и устойчивой репутацией и минимальными рисками) дали бы 18,7 тыс. рублей прироста в год (т.е. более 1,5 тыс. руб. ежемесячно). Это в разы больше, чем сегодняшнее ежемесячное пособие, которое назначают и выплачивают в большинстве регионов на детей до 16 лет в семьях с доходом ниже регионального прожиточного минимума.
При этом ограничение по доходам (сейчас ежемесячное пособие в регионах назначается только на детей в семьях с низкими доходами),
конечно же, снималось бы само собой, поскольку право на М(С)К не зависит от доходов.
Расширить направления использования М(С)К особенно важно для сотен тысяч семей, которые так и не смогли им воспользоваться в течение многих лет после получения сертификата. Сегодняшние правила пока не позволяют значительной части семей воспользоваться предусмотренной суммой. Деньги «заморожены» и не участвуют в улучшении условий жизни в семьях, получивших сертификат М(С)К.
Сохранить М(С)К и расширить направления его использование необходимое, но не достаточное условие успешной семейно-демографической политики. М(С)К будет работать более эффективно только как органическая часть широкого комплекса мер по поддержке семей с детьми.
Благодарности и финансирование
Статья подготовлена в рамках научного проекта РФФИ №18-010-01196 «Комплексное исследование факторов бедности семей с детьми и оценка вклада экономических мер семейно-демо-графической политики в ее снижение».
Acknowledgments
The reported study was funded by RFBR, project number № 18-010-01196 «A comprehensive study of the factors of poverty of families with children and the assessment of the contribution of economic measures family and demographic policy in its reduction».
Список литературы
Архангельский В.Н., Джанаева Н.Г., Елизаров В.В. Естественное движение населения / Народонаселение современной России: риски и возможности / Отв.ред. Локосов В.В. М.: Экономическое образование. 2013. С. 7-17. Архангельский В.Н., Зинькина Ю.В., Коротаев А.В., Шульгин С.Г. Современные тенденции рождаемости в России и влияние мер государственной поддержки // Социологические исследования. 2017. №3. С. 43-50. Бороздина Е., Здравомыслова Е., Темкина А. Материнский капитал: социальная политика и стратегия семей [Электронный ресурс]: Демоскоп Weekly. № 495-496. 23.01-5.02.2012: [сайт]. URL: http://www.demoscope. ru/weekly/2012/0495/analit03.php (дата обращения: 29.06.2020).
Бороздина А., Здравомыслова Е., Темкина А. Материнский капитал: стратегии семей [Электронный ресурс]: Полит. ру [сайт]. URL: https://www.polit.ru/article/2013/06/27/ family_capital (дата обращения: 27.06.2013). Гришина Е.Е., Цацура Е.А. Региональный материнский капитал: анализ региональных различий и влияния на репродуктивное поведение // Уровень жизни населения регионов России. 2017. Том 13. №3(205). С. 51-58. D0I:10.12737/article_595cd361ebda81.61231626 Елизаров В.В., Джанаева Н.Г. Материнский (семейный) капитал как программа поддержки семей с детьми: итоги реализации и перспективы развития (часть первая) // Уровень жизни населения регионов России. 2020. Том 16. №3. С. 38-48. DOI: 10.19181/lsprr.2020.16.3.3 Елизаров В.В. Стимулирование рождаемости: от теории
References
Arkhangel'skiy V.N., Dzhanayeva N.G. Yelizarov V.V. Yestestvennoye dvizheniye naseleniya / Narodonaseleniye sovremennoy Rossii: riski i vozmozhnosti / Otv.red. Lokosov V.V. - M.: Ekonomicheskoye obrazovaniye. 2013. 278 p. (In Russ.).
Arkhangel'skiy V.N., Zin'kina YU.V., Korotayev A.V., Shul'gin S.G. Sovremennyye tendentsii rozhdayemosti v Rossii i vliyaniye mer gosudarstvennoy podderzhki. Sotsiologicheskiye issledovaniya. 2017. No.3. P.43-50. (In Russ.). Borozdina Ye., Zdravomyslova Ye., Temkina A. Materinskiy kapital: sotsial'naya politika i strategiya semey. Demoskop Weekly. No 495-496, 23.01-5.02.2012. Accessed: 29.06.2020. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2012/0495/analit03. php (In Russ.).
Borozdina A., Zdravomyslova Ye., Temkina A. Materinskiy kapital: strategii semey. Polit.ru. Accessed: 27.06.2013. URL: https://www.polit.ru/article/2013/06/27/family_capital/ (In Russ.).
Grishina Ye.Ye., Tsatsura Ye.A. Regional Maternal Capital: Analysis of Regional Differences and Influence on Fertility Behavior. Living Standards of the Population in the Regions of Russia. 2017. Vol.13. No.3(205). P.51-58. DOI: 10.12737/ article_595cd361ebda81.61231626 (In Russ.). Yelizarov V.V., Dzhanayeva N.G. Maternity (family) Capital as a Support Program for Families with Children: Implementation Results and Development Prospects (Part One). Living Standards of the Population in the Regions of Russia. 2020. Vol.16. No.3. P. 38-48. DOI: 10.19181/lsprr.2020.16.3.3 (In Russ.).
к практике // Уровень жизни населения регионов России. 2006. Том 2. № 5-6 (99-100). С. 91-104. DOI: 10.12737/ article_595cd361ebda81.61231626
Елизаров В.В. III-1. Семейная политика: новости 2007 года. Начало эпохи «материнского капитализма»: путь от идеи до законопроекта. [Электронный ресурс]: Демоскоп Weekly, № 277-278. 19 февраля - 4 марта 2007 г.: [сайт]. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2007/0277/polit01. php (дата обращения 29.06.2020).
Елизаров В.В. III-2. Закон о материнском (семейном) капитале: сможет ли он обеспечить семьям с детьми достойную жизнь? [Электронный ресурс]: Демоскоп Weekly, № 277-278. 19 февраля - 4 марта 2007 г.: [сайт]. URL: http:// www.demoscope.ru/weekly/2007/0277/polit02.php (дата обращения: 29.06.2020).
Елизаров В.В. Экономическая поддержка семей с детьми в социально-демографической политике России: федеральные и региональные меры С. 12-18. / Динамика и инерционность воспроизводства населения и замещения поколений в России и СНГ. Сб. ст. VII Уральского демографического форума с междунар. участием / отв. ред. акад. РАН А.И. Татаркин, д-р социол. наук А. И. Кузьмин. Т. I. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2016. 426 с. Елизаров В.В., Кочкина Е.В. Государственная, семейная и демографическая политика в России: к разработке эффективных мер повышения рождаемости. М.: ООО «Вариант», АНО «Совет по вопросам управления и развития». ИСЭПН РАН. 2014. 162 с. ISBN 978-5-00080-016-4. Зверева Н.В., Калабихина И.Е. Доклад по применению успешных практик использования материнского (семейного) капитала в субъектах Российской Федерации // Межрегиональные общественные слушания «Перспективы развития материнского (семейного) капитала в России. АНО «Совет по вопросам управления и развития», 20 сентября 2012, Москва.
Зуева А.В., Фельдман М.А. Материнский капитал как инструмент регулирования семейной политики: управленческие аспекты / Сборник IX Уральского демографического форума «Демографическая и семейная политика в контексте целей устойчивого развития», Екатеринбург, 08-09 июня 2018 г. С. 305-316.
Калабихина И.Е. О региональном материнском (семейном) капитале // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2013. № 2. С. 62-70. Материнский капитал // Демографическая энциклопедия. М.: ООО «Издательство «Энциклопедия», 2013:430-431. Синявская О.В., Головляницына Е.Б. Новые меры семейной политики и население: будет ли длительным повышение рождаемости? / Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе / под общ. ред. Т. М. Малевой, О. В. Синявской. Вып. 2. М.: НИСП, 2009. С. 205-246. Тихомирова Т.М., Тихомиров Н.П. Оценка результативности программы материнского капитала в регионах России // Федерализм. 2020. №1. С.5-26. DOI: 10.21686/2073-10512020-1-5-26
Borozdina E., Temkina A., Zdravomyslova E., Rotkirch A. Using maternity capital: citizen distrust of Russian family policy. // European Journal of Women's Studies. Sage Publications. 2016. Vol. 23. No.1. P. 60-75. DOI: 10.1177/1350506814543838
Yelizarov V.V. Stimulation of birth-rate: from theory to practice. Living Standards of the Population in the Regions of Russia. 2006. Vol.2.No.5-6 (99-100). P. 91-104. DOI: 10.12737/ article_595cd361ebda81.61231626 (In Russ.). Yelizarov V.V. III-1. Semeynaya politika: novosti 2007 goda. Demoskop Weekly. No. 277-278. Accessed: 29.06.2020. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2007/0277/polit01.php (In Russ.).
Yelizarov V.V. III-2. Zakon o materinskom (semejnom) kapitale: smozhet li on obespechit' sem'yam s det'mi dostojnuyu zhizn'? Demoskop Weekly. No. 277-278. Accessed: 29.06.2020. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2007/0277/polit02. php (In Russ.).
Yelizarov V.V. Ekonomicheskaya podderzhka semey s det'mi v sotsial'no-demograficheskoy politike Rossii: federal'nyye i regional'nyye mery [Economic support for families with children in the socioeconomic demographic policy of Russia: Federal and regional measures]. VII Ural'skiy demograficheskiy forum s mezhdunarodnym uchastiyem: sbornik statey. T.l: Sotsiologiya i istoriya vosproizvodstva naseleniya Rossii. Yekaterinburg. 2016. P.12-18. (In Russ.). Yelizarov V.V., Kochkina Ye.V. Gosudarstvennaya, semeynaya i demograficheskaya politika v Rossii: k razrabotke effektivnykh merpovysheniya rozhdayemosti [State, family and demographic policy in Russia: to develop effective measures to increase the birth rate]. M.: OOO «Variant», ANO «Sovet po voprosam upravleniya i razvitiya». ISEPN RAN. 2014. 162 p. ISBN 9785-00080-016-4. (In Russ.).
Zvereva N.V., Kalabikhina I.Ye. Doklad po primeneniyu uspeshnykh praktik ispol'zovaniya materinskogo (semeynogo) kapitala v sub"yektakh Rossiyskoy Federatsii. Mezhregional'nyye obshchestvennyye slushaniya «Perspektivy razvitiya materinskogo (semeynogo) kapitala v Rossii. ANO «Sovet po voprosam upravleniya i razvitiya». 20.09.2012. Moskva. (In Russ.).
Zuyeva A.V., Fel'dman M.A. Capital as a tool for regulation of family policy: management aspects. St. v sb. IX Ural'skogo demograficheskogo foruma «Demograficheskaya i semeynaya politika v kontekste tseley ustoychivogo razvitiya». Yekaterinburg. 2018. P.305-316. (In Russ.). Kalabikhina I.Ye. On regional maternity (family) capital. Moscow University Economics Bulletin. 2013. No. 2. P.62-70. (In Russ.).
Materinskiy capital. Demograficheskaya entsiklopediya. - M.: OOO «Izdatel'stvo «Entsiklopediya». 2013. P.430-431 (In Russ.).
Sinyavskaya O.V., Golovlyanitsyna Ye.B. Novyye mery semeynoy politiki i naseleniye: budet li dlitel'nym povysheniye rozhdayemosti? Roditeli i deti, muzhchiny i zhenshchiny v sem'ye i obshchestve. Ed. by T.M. Malevoy, O. V. Sinyavskoy. No. 2. MocKBa. NISP. 2009. P.205-246 (In Russ.). Tikhomirova T.M., Tikhomirov N.P. Evaluation of the Impact of Maternity Capital in Russian Regions. Federalism. 2020. No.1. P.5-26. DOI: 10.21686/2073-1051-2020-1-5-26 (In Russ.).
Borozdina E., Temkina A., Zdravomyslova E., Rotkirch A. Using maternity capital: citizen distrust of Russian family policy. European Journal of Women's Studies. Sage Publications. 2016. Vol. 23. No.1. P. 60-75. DOI: 10.1177/1350506814543838
Заявленный вклад авторов:
Елизаров В.В. - постановка проблемы, разработка концепции статьи, критический анализ литературы, анализ результатов исследования, формулирование выводов исследования.
Джанаева Н.Г. - критический анализ литературы, сбор, обработка и анализ данных, табличное представление данных, анализ результатов исследования.
Authors' declared contribution:
Valeriy V. Elizarov - statement of the problem, development of the article concept, critical analysis of the literature, analysis of research results, formulation of research findings.
Natal'ya G. Dzhanaeva - critical analysis of the literature, collection, processing and analysis of data, tabular presentation of data, analysis of research results.
