CC BY
48
УДК 342.951 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10291
ББК 67.401.031 © В.А. Морозов, 2020
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА, СОДЕРЖАЩИХСЯ В СПЕЦИАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ МВД РОССИИ
Владимир Александрович Морозов, адъюнкт кафедры административного права факультета подготовки научно-педагогических и научных кадров
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: Morozov2112@mail.ru
Научный руководитель/рецензент: заместитель начальника кафедры административного права
Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент Г.Н. Василенко
Аннотация. Раскрыто содержание, проанализированы правовые основания и условия возникновения и прекращения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях МВД России.
Ключевые слова: иностранный гражданин, лицо без гражданства, административно-правовой статус, специальные учреждения, миграция, права и свободы, административное выдворение.
THE MATERIAL AND LEGAL CHARACTERISTICS OF THE ADMINISTRATIVE STATUS OF FOREIGN CITIZENS AND STATELESS PERSONS HELD IN SPECIAL INSTITUTIONS OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA
Vladimir A. Morozov, Adjunct of the Department of Administrative Law Faculty of Training of Scientific and Pedagogical and Scientific Personnel
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: Morozov2112@mail.ru
Research supervisor/reviewer: Deputy Head of the Department of Administrative Law of Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences, Associate Professor G.N. Vasilenko
Abstract. The content was disclosed, the legal grounds and conditions for the emergence and termination of the administrative and legal status of foreign citizens and stateless persons detained in special institutions of the Ministry of Internal Affairs of Russia were analyzed.
Keywords: foreign citizen, administrative status, special rights, freedom and law, administrative expulsion.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Морозов В.А. Материально-правовая характеристика административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях МВД России. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(5):202-206.
В настоящее время, как в России, так и в мире, в целом, происходят политические процессы, направленные на достижение благоприятного политического, а также социально-экономического климата в обществе. В этой связи особое внимание уделяется развитию общечеловеческих ценностей, что, в свою очередь, невозможно без перехода к конструктивному диалогу во всех сферах, в том числе политической, социальной, культурной, экономической сферах и других, не менее важных, областях.
Во всем мире на протяжении последних десятилетий происходит активное расширение и налаживание международных связей и контактов. В этой связи Рос-
сийское законодательство, наряду с законодательством многих других государств, претерпевает качественные рациональные изменения [4, с. 48-52]. В этой связи, а также наряду с увеличением миграционных потоков во всем мире, особое внимание уделяется упрощению, с одной стороны, а с другой стороны, созданию действенных механизмов регулирования порядка и правил пребывания на территории государства иностранных граждан. Российская Федерация не исключение, поскольку за последние годы в России наблюдается устойчивая тенденция к увеличению количества прибывающих иностранных граждан и лиц без гражданства. Особое внимание при этом
уделяется определению их правового статуса посредством наделения их правами, свободами, обязанностями, ответственностью а также юридическими гарантиями по их обеспечению [2].
В настоящее время в России действует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ)1. Указанный нормативный правовой акт содержит:
♦ порядок и правила пребывания иностранцев в России, их права и обязанности;
♦ основные термины, необходимые для понимания сущности вопросов, связанных с пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России;
♦ правовые аспекты возникновения и прекращения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с их пребыванием на территории Российской Федерации;
♦ регуляторную функцию взаимоотношений, складывающихся между государством, а именно должностными лицами, осуществляющими административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции в процессе осуществления возложенных на них полномочий, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории России (ст. 1).
Согласно ст. 4 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации».
Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших административные правонарушения, в том числе в сфере миграции.
Главной задачей правоохранительных органов, обеспечивающих соблюдение законности на территории страны, является профилактика, предупреждение и пресечение любого нарушения закона. С этой целью к иностранным гражданам либо лицам без гражданства, виновным в нарушении миграционного законодательства Российской Федерации, может быть применена такая мера административного наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации. О назначении данной меры административного воздействия, в соответ-
ствии со ст. 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, принимает решение судья. В случае, если нарушение административного законодательства совершено в тот момент, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства въезжало на территорию Российской Федерации, решение о применении данной административной меры принимает соответствующее должностное лицо.
При назначении данного вида наказания судья принимает одно решение из двух: либо о принудительном выдворении, либо о контролируемом самостоятельном выезде иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации.
Для того, чтобы наказание в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, назначенное виновному в административном правонарушении иностранному гражданину или лицу без гражданства было исполнено, судья может назначить такому лицу содержание в специальном учреждении2.
В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов безопасности либо в специальных учреждениях до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации».
Следует отметить, что исполнение данного вида наказания, в случае нарушения иностранным гражданином или лицом без гражданства законодательства России в процессе пребывания на ее территории, возможно лишь на основании вступившего в законную силу решения суда.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 1306 «Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы
1 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (последняя ред.) // СПС «КонсультантПлюс».
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // URL://http://-base.garant.ru/12125267/6ce8c73767b2c990f5efabbb9184c339/
Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии»3 (далее — постановление Правительства РФ от 30.12.2013 № 1306) установлены отдельные элементы административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России).
С момента водворения иностранного гражданина или лица без гражданства в специальное учреждение МВД России, такой гражданин или лицо приобретает специальный правовой статус, который длится до момента исполнения решения суда о его выдворении за пределы Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 № 1306 установлено, что в процессе содержания в специальном учреждении МВД России, иностранный гражданин или лицо без гражданства «содержатся в специальных учреждениях в условиях, исключающих возможность самовольного оставления ими таких специальных учреждений» (п. 3), т.е. свобода передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства в стенах такого учреждения ограничена. Это, в первую очередь, является особенностью вновь возникшего специального административно-правового статуса. Однако, стоит отметить, что возникшие административные ограничения, влекущие некоторые ущемления прав и свобод иностранных граждан или лиц без гражданства, водворенных в специальное учреждение МВД России, являются, с одной стороны, формальной целью обеспечения исполнения решения судьи о назначении такого административного наказания, а с другой, — служат достаточно действенным механизмом профилактики подобных правонарушений в рамках реализации государственной политики по вопросам миграции.
Опираясь на положения п. 39 постановления Правительства РФ от 30.12.2013 № 1306, можно сделать вывод, что иностранные граждане и лица без гражданства, содержащиеся в специальных учреждениях МВД России, наделены специальным административно-правовым статусом, включающим в себя установленные для них права, свободы, обязанности и ограничения. При этом запрещено неравное, негативное или предвзятое отношение к данным лицам. Также запрещено предоставление данным лицам каких-либо преференций по индивидуальным расо-
вым, языковым, национальным, религиозным имущественным или иным признакам.
Из вышесказанного следует, что в общем понимании, под правами и свободами иностранных граждан или лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях МВД России, подразумеваются те же права и свободы, вне зависимости от факта содержания данных лиц в специальных учреждениях МВД России. Однако, отличительной особенностью административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях МВД России, являются ограничения и запреты, установленные законодателем, а также характерные режиму содержания права, имеющие временный характер.
Следует отметить, что основными нормативными правовыми источниками, регулирующими административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ), а также «Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают», (принята 13 декабря 1985 г. Резолюцией 40/144 на 116-ом пленарном заседании 40-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН)4 (далее — Декларация о правах человека от 13.12.1985 40/144).
В соответствии со ст. 8 Декларации о правах человека от 13.12.1985 40/144, граждане иностранных государств, которые проживают на территории Российской Федерации и соблюдают действующее законодательство, с условием, что они выполняют свои обязанности, закрепленные в ст. 4 Декларации о правах человека от 13.12.1985 40/144, пользуются множеством прав в рамках национального законодательства, обозначенных в рассматриваемой статье.
3 Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 1306 (ред. от 17 июня 2016 г.) «Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмис-сии» // СПС «КонсультантПлюс».
4 Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, утвержденная Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г. // URL://https://constitution.garant.ru/act/-right/megdunar/2541084/chapter/31de5683116b8d79b08fa2d768e 33df6/
Таким образом, для того, чтобы пользоваться своими правами иностранному гражданину или лицу без гражданства, пребывающему в другом государстве, в данном случае на территории России, необходимо, в первую очередь, выполнять возложенные на него обязанности.
На основании положений ст. 41 постановления Правительства РФ от 30.12.2013 № 1306 следует сделать вывод, что иностранные граждане и лица без гражданства, которые содержатся в специальных учреждениях МВД России, наделены рядом обязательств, характерных специальному режиму данных учреждений. К таким обязательствам можно отнести: соблюдение распорядка дня и иных элементов режима содержания, соблюдение мер противопожарной безопасности, санитарно-гигиенических требований, выполнение указаний, распоряжений и поручений должностных лиц, не противоречащих закону Российской Федерации. Кроме того, обязанностями таких лиц является своевременное наведение порядка, бережное отношение к имуществу, запрет на совершение дискриминационных действий, а также на совершение действий, посягающих на жизнь и здоровье свои и других лиц.
К запретам, предусмотренным ст. 43 постановления Правительства РФ от 30.12.2013 № 1306 относятся запреты, связанные с нарушением режима специального учреждения, в том числе противопожарной безопасности, с употреблением алкоголя и наркотиков, с азартными и коммерческими составляющими.
Кроме обязанностей и запретов, как элементов административно-правового статуса, иностранные граждане и лица без гражданства, содержащиеся в специальных учреждениях МВД России, имеют права и свободы. Однако, с целью всестороннего обеспечения установленными действующим законодательством РФ правами и свободами таких лиц, предусмотрен институт гарантий реализации прав и свобод как элемент специального правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях МВД России.
Система гарантий реализации прав и свобод включает в себя социально-экономические, политические и юридические гарантии.
Стоит согласиться с мнением С.П. Булавина, который считает, что «юридические гарантии — система специально созданных государством юридических средств, имеющих непосредственной и основ-
ной целью реальное обеспечение законности в правовом государстве» [1, с. 17-20].
Более емким, по нашему мнению, является определение А.В. Мицкевич; он считает, что «под юридическими гарантиями следует понимать средства охраны прав граждан от каких бы то ни было посягательств» 3, с. 14].
Таким образом, субъектом реализации юридических гарантий, в общем плане, является государство, которое непосредственно регулирует любые правоотношения, при этом, главным образом, обеспечивая законность в процессе применения созданных им специальных правовых средств защиты и охраны прав и свобод граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих или постоянно проживающих на территории Российской Федерации.
Реализация охранительных функций должностными лицами специальных учреждений МВД России является неотъемлемой составляющей юридических гарантий. Охрана специальных учреждений МВД России организуется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2014 г. № 250 «Об осуществлении охраны специальных учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии», в целях обеспечения безопасности содержащихся в них иностранных граждан и лиц без гражданства, а также безопасности должностных и иных лиц5.
Наиболее важным, обязательным условием, гарантирующим таким лицам реализацию их прав и свобод в стенах специального учреждения, является безукоризненное соблюдение норм, правил и усло-
5 Постановление Правительства РФ от 29 марта 2014 г. № 250 (ред. от 31 января 2017 г.) «Об осуществлении охраны специальных учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии» (вместе с «Правилами осуществления охраны специальных учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии») // СПС «Кон-сультантПлюс».
вий законодательства Российской Федерации, в том числе Конституции РФ.
Стоит отметить, что не всегда в специальных учреждениях МВД России безукоризненно соблюдаются права и свободы содержащихся в них мигрантов.
Многочисленные нарушения режима, а также правил содержания в специальных учреждениях со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства, в некоторых случаях могут спровоцировать ужесточение мер по профилактике, предупреждению и пресечению данных нарушений. Такие репрессивные меры, в свою очередь, могут определенным образом ограничивать и ущемлять права и свободы этих лиц.
Одним из эффективных инструментов гарантирования реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях МВД России, является осуществление прокурорского надзора. Прокурорский надзор осуществляется в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях соблюдения законодательства России в рамках функционирования специальных учреждений МВД России как в части соблюдения прав и свобод, содержащихся в них иностранных граждан или лиц без гражданства, так и в части создания условий, при которых совершение ими противоправных действий станет невозможным6.
Данный надзор является действенным механизмом обеспечения законности при функционировании специальных учреждений в системе МВД. При осуществлении прокурорского надзора за соблюдением действующего режима содержания в специальном учреждении МВД России систематически выявляются различные нарушения, затрагивающие, в том числе, вопросы нарушения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства.
В заключение следует отметить, что иностранный гражданин или лицо без гражданства, при наличии предусмотренных законодательством Российской Федерации оснований, и в связи с водворением его в специальное учреждение МВД России, приобретает
специальный административно-правовой статус. Такой статус носит временный характер. Основной особенностью такого статуса является временное ограничение прав и свобод таких граждан и лиц. Проблема обеспечения прав указанной категории лиц в период нахождения их в условиях административных ограничений является актуальной и требует детального изучения.
Литература
1. Булавин С.П. Система гарантий законности в условиях формирования правового государства // История государства и права. 2010. № 6. С. 17-20.
2. Зубач А.В., Бондарь Е.О., Бочаров С.Н. и др. Административное право: Учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры / Под общ. ред. А.В. Зубача. М.: Издательство Юрайт, 2019.
3. Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод граждан РФ // Российская юстиция. 1997. № 8. С. 14.
4. Харламов С.О., Перехожих М.Ю. Концептуальные основы совершенствования законодательства в сфере миграции // Вестник Московского университета МВД России. 2019. № 7. С. 48-52.
References
1. Bulavin S.P. Sistema garantiy zakonnosti v uslo-viyakh formirovaniya pravovogo gosudarstva // Istoriya gosudarstva i prava. 2010. № 6. S. 17-20.
2. Zubach A.V., Bondar' E.O., Bocharov S.N. i dr. Administrativnoe pravo: Uchebnik dlya bakalavriata, spetsialiteta i magistratury / Pod obshch. red. A.V. Zu-bacha. M.: Izdatel'stvo Yurayt, 2019.
3. Mitskevich A.V. O garantiyakh prav i svobod grazhdan RF // Rossiyskaya yustitsiya. 1997. № 8. S. 14.
4. KharlamovS.O., Perekhozhikh M.Yu. Kontsep-tual'nye osnovy sovershenstvovaniya zakonodatel'stva v sfere migratsii // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. 2019. № 7. S. 48-52.
6 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (последняя редакция) // СПС «КонсультантПлюс.
