CC BY
229
дых ученых-юристов (Москва, 28—30 мая 2009 г.) / отв. ред. В. И. Лафитский. М., 2010.
Залоило М. В. Понятие и виды правореа-лизационной конкретизации юридических норм // Адвокат. 2011. № 11.
Залоило М. В. Понятие и формы конкретизации юридических норм: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
Ноздрачев А. Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и ведомствами Союза ССР (по материалам функциональных министерств и ведомств Союза ССР) // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 12.
Судебная практика в советской правовой системе / под ред. С. Н. Братуся. М., 1975.
Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Ци-рин А. М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия
коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности // Журнал российского права. 2012. № 11.
Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005.
Чернобель Г. Т. Конституция и ее конкретизация // Журнал российского права. 2013. № 3.
Эбзеев Б. С. Конкретизация и актуализация норм Конституции Российской Федерации как условие и гарантия осуществления прав и обязанностей человека и гражданина // Российское правосудие. 2008. № 3.
Юртаева Е. А. Нормативность законодательства: современные модуляции в российском правотворчестве // Журнал российского права. 2012. № 11.
Локальные правовые акты медицинских учреждений
ХЗАНЯН Нораир Шураович, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
Статья посвящена проблеме локального правотворчества в государственных медицинских учреждениях в России, вопросам правовых отношений между государственной властью и медицинскими учреждениями, обоснованию конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационной и правовой основы деятельности медицинских учреждений, четкую регламентацию работы медицинского учреждения соответствующими локальными правовыми актами в целях соблюдения прав пациента при оказании медицинской помощи. Особое внимание уделяется разработке и изданию локальных правовых актов, обозначены ключевые нарушения. Определены субъекты правотворчества, понятие и виды локальных правовых актов в деятельности государственных медицинских учреждений, основания возникновения, а также значение локальных правовых актов как документов децентрализованного саморегулирования в структуре действующих в стране правовых регуляторов. Даны отдельные практические рекомендации по разработке локальных правовых актов, направленных на совершенствование организационно-правовой основы обеспечения деятельности медицинских учреждений.
Ключевые слова: локальный правовой акт, медицинские учреждения, медицинская деятельность, устав медицинского учреждения, положения, правила, приказы, систематизация, централизация, правотворчество, децентрализация.
Local Legal Acts of Medical Institutions
N. Sh. Khzanyan
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
Е-mail: [email protected]
This article focuses on problem of local lawmaking at state governmental establishments in Russia, questions of legal relations between state and public health institutions, justification of specific
proposals and recommendations, that aimed to improving institutional and legal framework of public health institutions, clear regulation of the public health institutions with the relevant local regulations in order the rights of the patient. Particular attention is given to the development and publication of local legal acts, and the key violations are also highlighted here. Particular attention is paid to the development and publication of local legal acts, key violations have been outlined. Subjects of lawmaking, the concept and types of local legal acts in the activities of public health institutions, the grounds of origin, as well as the importance of local legal acts as instruments of decentralized self-regulation in a structure operating in the country of legal regulators are identified. Some practical recommendations for the development of local regulations aimed on improving the organizational and legal bases of maintenance of health service are given.
Keywords: local legal act, public health institutions, medical activities, charter of public health institutions, regulations, rules, orders, ordering, centralization, law-making, decentralization.
DOI: 10.12737/6067
В современных условиях система государственного здравоохранения выполняет возложенные на нее функции прежде всего за счет финансирования и должного управления. Именно за счет управления государственная система обеспечения населения медицинской помощью приобретает упорядоченность, системность и эффективность, способствующие наиболее полной реализации возложенных на нее задач. В основе управления лежит нормативно-правовая база, определяющая правовое положение органов, учреждений и должностных лиц в сфере здравоохранения, в том числе государственных медицинских учреждений, непосредственно оказывающих медицинскую помощь населению. Именно государственные медицинские учреждения обеспечивают своевременное лечение больных, проводят диагностические и профилактические процедуры.
Основополагающие нормы, определяющие правовой статус учреждения, содержатся в Гражданском кодексе РФ, который признает учреждением унитарную некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 12321). Государственные и муниципальные учреждения являются некоммерческими унитарными организациями. Государственное или муниципаль-
ное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным.
В массиве нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере здравоохранения, значительный вес имеют локальные правовые акты медицинских учреждений.
Правовое регулирование общественных отношений обеспечивается как на уровне централизованного государственного регулирования в форме федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, актов субъектов РФ, министерств и ведомств, органов государственной власти и управления, так и путем принятия локальных нормативных актов, действующих в рамках отдельно взятого юридического лица.
В результате этого формируется целостная система регулирования общественных отношений, в которой общие правовые нормы дополняются и детализируются локальными нормами и механизмами, обеспечивающими их реализацию на уровне юридического лица любой формы собственности1.
Значение локальных правовых актов медицинских учреждений возрастает в связи с приданием последним большей автономии в современных условиях, возможности самостоятельно решать многие вопросы, ка-
1 См.: Антонова Л. И. Вопросы теории локального правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 78.
сающиеся регламентации медицинской и экономической деятельности. Они принимаются в медицинских учреждениях как первичных структурных ячейках.
Система правовых актов Российской Федерации представляет собой сложную, разветвленную, иерархически соподчиненную структуру юридических документов, вершина которой — Конституция. Локальные правовые акты как специфические документы децентрализованного саморегулирования медицинского учреждения занимают особое место в структуре действующих в стране правовых регуляторов, подчиняясь общим системообразующим правовым принципам, являются неотъемлемой и необходимой составной частью нормативно-правовой системы Российской Федерации, обеспечивают ее структурную целостность и функциональную результативность. Этими актами регулируется решение множества организационных, трудовых, финансовых и иных вопросов, в которых отражается характер выполняемой деятельности медицинского учреждения — оказание услуг, выполнение социальных, учебных и иных функций. Фактически, находясь на одной из нижних ступеней иерархической лестницы юридических документов, именно они способствуют достижению оптимального баланса между централизованным и децентрализованным управлением. Локальное регулирование призвано объединить, с одной стороны, элементы общегосударственного централизованного регулирования медицинской деятельности и, с другой стороны, деятельность разного рода медицинских организаций, учреждений по самостоятельному решению внутри-организационных вопросов.
Локальное регулирование имеет характерную особенность: по своему содержанию распространяется лишь на определенные участки общественных отношений. Обладая конкретизирующим свойством, оно не только
компенсирует несовершенство законодательства, но и детализирует его2.
Конкретизация — объективное свойство правового регулирования, заключающееся в переходе от неопределенности юридического предписания к его определенности, а также неопределенности нормы права в связи с появлением юридического факта к его качеству определенного правового (индивидуального) регулятора. В первом случае речь идет о собственном развитии права, о переходе от общих юридических правил к более конкретным; во втором — плоскость совершенно иная — правореализационная. Абстрактная юридическая норма как бы из статуса для всех становится регламентатором определенных от-ношений3. Нормативный правовой акт, устанавливающий первоначальные нормы, служит основанием для подзаконных нормативных актов и локальных нормативных актов. Последние конкретизируют и детализируют эти нормы4.
В юридической литературе признано, что в локальных актах происходит конкретизация общих положений, зафиксированных в актах более высокого уровня5.
Локальные правовые акты как особая разновидность норм права достаточно давно известны трудовому,
2 См.: Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормо-творческой, интерпретационной, правоприменительной практики: матер. Междунар. симпозиума (Геленджик, 27—28 сентября 2007 г.) / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2008.
3 См.: Власенко Н. А. Конкретизация в праве: методологические основы исследования // Журнал российского права. 2014. № 7. С. 60—75.
4 См.: Маленко Т. В. Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 1.
5 См.: Куренной А. М. Трудовое право: на пути к рынку. М., 1997. С. 24; Толкунова В. Н, Гусов К. Н. Трудовое право России. М., 2004.
гражданскому, административному и другим отраслям права. Другими словами, в локальном нормативном акте содержатся признаки нормативного юридического акта, сформулированные общей теорией права. Локальные правовые акты могут не только регулировать в организации сложившиеся отношения, но и осуществлять опережающее регулирование, т. е. локальный акт, принятый в установленном порядке, может вызывать к жизни отношения, которые желательны для работодателя. Применение локального регулирования распространяется практически на все сферы деятельности юридического лица.
Понятие «локальный нормативный акт» использовалось Н. Г. Александровым в 1948 г. в монографии «Трудовые правоотношения» и было введено им в научный оборот в 1966 г. Ранее в специальной литературе применялось понятие «нормативные соглашения». Термин «локальный» означает «местный, свойственный только определенному месту, не выходящий за определенные пределы».
Под локальным правовым актом понимается документ, устанавливающий обязательные для принявшей документ организации правила поведения6.
В общем смысле локальные правовые акты — это нормативные документы, которые разрабатываются и утверждаются на уровне конкретной организации и предназначены для регулирования деятельности этой организации7.
Локальным правовым актам, как отмечает Г. В. Хныкин, присущи все признаки, характерные для нормативного правового акта, — волевое содержание, официальный харак-
6 См.: Тихомиров Ю. А. Юрист в организации: учеб.-практ. пособие. М., 2009. С. 32.
7 См.: Николаева Н. Е. Локальные нормативные акты для бухгалтера медицинского учреждения // Бухучет в здравоохранении. 2010. № 6.
тер, множественность и иерархическое построение, всеобщий характер, компетенция уполномоченных субъектов на принятие нормативного акта, документальное оформление, предназначенность для регулирования социально значимых общественных отношений.
Документ медицинского учреждения можно рассматривать в качестве локального правового акта, если он обладает следующими основными признаками:
издается по общему правилу компетентным органом управления медицинского учреждения;
принимается в определенном процедурном порядке (процесс принятия локальных актов называется правотворчеством — деятельность компетентного органа учреждения, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия локальных правовых актов. Процесс локального правотворчества проходит несколько стадий, среди которых выделяют следующие: инициативная стадия, подготовка проекта локального акта, обсуждение и согласование проекта локального акта, принятие и утверждение локального акта, введение в действие локального акта);
документально оформлен, имеет установленную форму и реквизиты: наименование локального акта, дата издания, регистрационный номер (указание номера обязательно при издании приказов), подпись уполномоченного должностного лица;
действует только в пределах самого учреждения и не может регулировать отношения, складывающиеся вне этого учреждения.
Таким образом, локальный правовой акт медицинского учреждения представляет собой основанный на законодательстве официальный правовой документ, принятый в установленном порядке компетентным органом управления медицинского учреждения и регулирующий отношения в рамках данного медицинского учреждения.
Через локальные правовые акты работодатель в лице своего законного представителя — директора (руководителя органа управления) реализует свою власть по управлению трудовыми отношениями и принятию решений по организации труда.
Самостоятельность локальных структур дает им возможность свободно определять условия, порядок и основания принятия решений. Базовые первичные локальные правовые акты — уставы, положения, учредительный документ содержат главные элементы процедуры принятия решений.
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон № 323-ФЗ) определяет правовые, экономические и организационные основы охраны здоровья граждан, их права и обязанности в данной сфере, гарантии их реализации, а также закрепляет полномочия и ответственность властей, права и обязанности медицинских организаций, фармацевтических и медицинских работников.
В целях оказания медицинской помощи, отвечающей потребностям населения и современному уровню медицины, медицинским учреждениям потребуется разработка и принятие локальных правовых актов, т. е. осуществление локального правотворчества.
Локальное нормотворчество — издание отдельными предприятиями, учреждениями или организациями нормативных правовых актов, регулирующих производственные задачи, трудовую дисциплину, премирование и др. (уставы, положения, приказы и т. п.). Локальные акты — это нормативные правовые акты предприятий, организаций и учреждений, регулирующие вопросы внутренней жизни (уставы, трудовые договоры, правила внутреннего распорядка и т. п.). При этом в одних случаях федеральным законодательством устанавливается для предприятия или организации обя-
зательность наличия того или иного локального акта, а подзаконными нормативными правовыми актами уточняется их разработка и применение, в других — такое прямое указание в нормативном правовом акте отсутствует8.
Суть локального правового нормотворчества в медицинских учреждениях заключается в достижении оптимального согласования интересов работодателя и работников в обеспечении конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая выражается в оказании своевременной, доступной, высококачественной медицинской помощи, а также в том, чтобы в нормативном порядке закрепить то, что должны выполнять администрация и коллектив медицинского учреждения для достижения поставленных перед медицинским учреждением целей и задач.
Локальные правовые акты, регулирующие медицинскую деятельность, принимаются в целях исполнения требований законодательства в области здравоохранения, других нормативных правовых актов. Содержащиеся в них нормы детализируют и конкретизируют нормы законодательства с учетом специфики медицинского учреждения. При этом медицинские учреждения действуют в строго ограниченных рамках, не имеют права выходить за пределы своей компетенции, определенной Законом № 323-ФЗ, уставом и другими нормативными правовыми актами.
Медицинские учреждения в соответствии со ст. 79 Закона № 323-ФЗ обязаны организовывать и осуществлять медицинскую деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе порядками оказания медицинской помощи, и на основе стандартов медицинской помощи.
8 См.: Власенко Н. А. Теория государства и права: учеб. пособие. 2-е изд. М., 2011.
Это дает возможность разработки и принятия локальных нормативных актов, регулирующих медицинскую деятельность в медицинских учреждениях.
Локальным актом высшей юридической силы в медицинской организации следует признать ее устав — основной правоустанавливающий документ, определяющий правовой статус медицинского учреждения, содержащий необходимую информацию о нем и определяющий порядок его деятельности в рамках действующего законодательства. Все другие локальные нормативные акты стоят по иерархии ниже устава, должны соответствовать ему и не могут противоречить. Между собой эти акты имеют, как правило, равную юридическую силу. Устав, а также любые изменения к нему утверждаются учредителем, требуют внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ)9.
В соответствии с уставом медицинские учреждения принимают локальные правовые акты по основным вопросам организации и осуществления медицинской помощи, регламентирующие внутренние документы, издают приказы и распоряжения, обязательные для исполнения всеми работниками медицинского учреждения, в том числе по вопросам осуществления контроля исполнения законодательства и нормативных правовых актов в сфере здравоохранения, выявления случаев нарушений и неисполнения законодательных и иных нормативных правовых актов, принятия мер по их пресечению и предупреждению, оценки эффективности результатов деятельности медицинских работников, изучения результатов лечения, выявления положительных и отрицательных тенденций в организации
9 См. Федеральный закон от 8 августа
2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
лечебно-диагностического процесса и разработки на этой основе предложений по устранению негативных тенденций и т. д.
В зависимости от предмета регулируемых вопросов локальные правовые акты медицинского учреждения условно можно разделить на следующие группы:
акты, обеспечивающие функционирование медицинского учреждения (устав, план по выполнению государственного задания по обеспечению медицинской помощи и медицинских услуг, положение по организации проведения закупок, положение о клинико-экспертной комиссии, положение о контрактной службе, положение о комиссии по рассмотрению вопросов об использовании недвижимого имущества, положение о предоставлении платных медицинских услуг, инструкция по подготовке и заключению контрактов (договоров), контроля исполнения, учета и хранения, инструкция по делопроизводству медицинского учреждения и др.);
акты, определяющие статус и функционирование структурных подразделений медицинского учреждения (положения об отделах, отделениях, лабораториях и др., о взаимодействии структурных подразделений и проч.);
акты, регламентирующие правила по обеспечению медицинской помощи и медицинских услуг в рамках Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (приказы по прикреплению, диспансеризации, вакцинации, положение об ответственном дежурном и др.);
акты, направленные на материально-техническое и финансово-экономическое обеспечение по предоставлению медицинской помощи и медицинских услуг (положение об оплате труда и материальном стимулировании, положение об оплате труда работников, занятых оказанием платных медицинских услуг, и иных мерах материальной поддерж-
ки работников медицинского учреждения и др.);
акты, регламентирующие права и обязанности работников медицинского учреждения (коллективный договор, правила внутреннего распорядка, положение о защите персональных данных, положение о технике безопасности, положение о комиссии по рассмотрению споров между работниками медицинского учреждения и др.).
Локальные акты медицинского учреждения классифицируются на нормативные и ненормативные (индивидуальные).
Локальный нормативный правовой акт представляет собой правовой документ, содержащий общеобязательные правила поведения для всех или отдельных категорий лиц, рассчитанный на неоднократное применение. Функции локального нормативного правового акта — детализация, конкретизация, дополнение, а иногда и восполнение общей правовой нормы применительно к условиям данного учреждения.
Индивидуальные локальные акты — локальные правовые акты, применяемые должностными лицами или коллегиальными органами управления медицинских учреждений, имеющие персонифицированный характер и влекущие за собой правовые последствия в виде индивидуальных прав и обязанностей субъектов медицинских отношений. Индивидуальные локальные акты имеют однократное применение, адресуются конкретным лицам и обязательны для исполнения только ими.
Локальные акты медицинского учреждения издаются в виде приказов, положений, правил и инструк-ций10.
Приказ — локальный нормативный или индивидуальный (распорядительный) правовой акт, изда-
10 О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 84—99.
ваемый руководителем учреждения для решения основных и оперативных задач, стоящих перед медицинским учреждением. В деятельности медицинского учреждения можно выделить следующие виды приказов: а) приказы по организационным вопросам; б) приказы по основной деятельности; в) приказы по личному составу11.
Приказы по организационным вопросам издаются при утверждении структуры и штатов в целях утверждения и (или) введения в действие различных организационно-правовых, плановых, отчетных, инструктивных, методических документов и тому подобных случаях.
Приказы по основной деятельности регулируют порядок финансирования деятельности учреждения, ее материально-технического обеспечения, информационное и доку-ментационное обеспечение деятельности, социальные вопросы и другие ситуации.
Приказы по личному составу (кадровые приказы) регулируют прием, перемещения, увольнения работников, предоставление отпусков, вынесение взысканий и поощрения работников.
Положение — локальный нормативный правовой акт, устанавливающий правовой статус органа управления медицинского учреждения, структурного подразделения учреждения или основные правила (порядок, процедуру) реализации медицинским учреждением какого-либо из своих правомочий.
В форме положения принимаются акты, регламентирующие правовой статус структурных подразделений, органов управления медицинского учреждения. Соответственно, положение состоит из разделов: общие положения; цели и задачи органа; его функции; управление; права;
11 См.: Наумова Р. Л., Суняева Ю. Ю. Приказ и деловое письмо: требования к оформлению и образцы документов согласно ГОСТ Р 6.30-2003. М., 2008.
ответственность; взаимоотношение с другими структурными подразделениями.
Правила — локальный нормативный правовой акт, регламентирующий организационные, дисциплинарные, хозяйственные и иные специальные стороны деятельности медицинского учреждения и его работников (свод прав, обязанностей и запретов, установленных медицинским учреждением в определенной сфере).
Инструкция — локальный нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и способ осуществления, выполнения каких-либо действий; совокупность правил осуществления определенных видов деятельности, проведения работ, служебного поведения.
Конкретная форма локального правового акта определяется в соответствии с инструкцией по делопроизводству медицинского учреждения.
В настоящее время не существует унифицированных систем документации, предназначенных для использования при разработке локальных правовых актов. Поэтому каждая организация, в том числе медицинские учреждения, разрабатывает такие документы самостоятельно.
В разрабатываемых локальных правовых актах медицинских учреждений не всегда соблюдается так называемый титул правового акта (наименование вида правового акта и его название; название органа, принявшего правовой акт, дата и номер правового акта; наименование должности и фамилии лица, его подписавшего). Локальные правовые акты регулируют отношения разного типа и рода, а не только однородных вопросов (например, трудовые отношения, договорные отношения, организационные и т. д.), разрабатываются акты, не соответствующие по своему содержанию нормам действующего законодательства, имеющим отношение к вопросам деятельности медицинского учреждения.
В локальных правовых актах медицинских учреждений не определены перечни тех вопросов, которые действительно нуждаются в нормативной правовой регламентации, а также степень данной регламентации, дабы разрабатываемые нормативные правовые акты действительно были эффективными инструментами работы медицинского учреждения. Не соблюдается общее правило изложения локальных правовых норм, которое состоит в том, что нормы должны излагаться кратко, четко и определенно, так как за многословием может потеряться основной смысл нормы. Многословие, расплывчатость могут дать повод различному толкованию норм, препятствовать их единообразному исполнению персоналом организации. В указанных актах не всегда используются общепризнанные в науке и практике термины. Терминологическое новаторство здесь неуместно, поскольку может внести разнобой и непредсказуемость при толковании этих норм работниками организации.
Структура локального правового акта не всегда логически последовательна, во вступительной части — преамбуле или в общих положениях в большинстве случаев не разъясняются цели и задачи принятия соответствующего локального правового акта, круг лиц, на которых распространяется акт.
Систематизация12 локальных правовых актов должна вестись в юридическом отделе13 медицинского учреждения.
Юрист медицинского учреждения на этапе согласования проекта каждого принимаемого локального правового акта обязан проверить его соответствие действующему законо-
12 О понятии систематизации см.: Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. 3-е изд. М., 2007. С. 623—637.
13 О понятии юридической службы в организации см.: Тихомиров Ю. А. Юрист в организации: учеб.-практ. пособие. М., 2009. С. 5—10.
дательству и уставу медицинского учреждения, отсутствие противоречий с другими локальными нормативными актами медицинского учреждения, правильное использование терминологии.
Нарушение процедуры принятия локальных правовых актов, отсутствие необходимых согласований и утверждения, несоответствие вышестоящим нормативным правовым актам и т. д. делает их юридически ничтожными со всеми вытекающими последствиями.
Формирование локальных правовых актов как внутренних документов организации, изучение особенностей их разработки для медицинского учреждения и рассмотрение вопросов ответственности за их несоблюдение могут способствовать повышению уровня разработки локальных правовых актов в конкретных медицинских учреждениях. Локальные правовые нормы близки и каждому человеку, задействованному во внутриорганизационных отношениях. Локальное нормотворчество предстает в трех измерениях: государственном, организационном и личностном. В этом заключается как сложность локального регулирования, так и его значительный нормативно-функциональный потенциал и возможности совершенствования, на чем и следует сосредоточить основное внимание юридической науке.
К вопросу разработки локальных правовых актов медицинских учреждений нужно подойти очень ответственно, так как эти акты всегда являются предметом проверок при осуществлении контрольных и надзорных мероприятий за соблюдением законодательства Российской Федерации в области здравоохранения. Наличие и качество этих документов является критерием оценки эффективности работы государственных медицинских учреждений. Специалисты-эксперты, осуществляющие надзор, проверяют прежде всего содержание нормативной правовой базы медицинского учрежде-
ния, разработанной и принятой на локальном уровне, а затем то, как данные локальные акты реализуются на практике.
Бесспорно, проблема локального правового регулирования медицинской деятельности существует, актуальна и требует детального изучения и принятия научно разработанных рекомендаций.
Традиционно в юридической науке проблема правовых актов рассматривалась фрагментарно: в соответствующих темах изучались отдельные виды правовых актов, прежде всего нормативные правовые акты, а также акты применения и иногда акты толкования права. Более или менее обобщенное освещение проблемы правовых актов обычно давалось либо в рамках отдельных спецкурсов, либо — значительно реже — в рамках отдельной лекции. Учебники и учебные пособия по теории права до последнего времени не выделяли проблематику локальных правовых актов в отдельную тему.
Система действующего российского законодательства (в самом широком ее понимании, включающем все существующие нормативные правовые акты) на сегодняшний день не сформировалась окончательно. Дискуссионные вопросы касаются как общей структуры законодательства, соотношения и взаимосвязи ее элементов, так и характеристики отдельных ее уровней. Причина этого видится в неразработанности многих теоретических проблем. Одной из таких категорий, нуждающихся в переосмыслении на общетеоретическом уровне, является категория локальных нормативных правовых актов. В настоящее время, как представляется, комплексное исследование системы локальных нормативных правовых актов возможно только с позиции общей теории права и должно охватывать внутренние нормативные акты коммерческих и некоммерческих юридических лиц. Конкретные наименования локальных нормативных актов, по-
мимо учредительных документов, в действующем законодательстве, как правило, не упоминаются.
По степени обязательности принятия тех или иных локальных нормативных актов можно выделить акты, обязательные для принятия, если их принятие предписано нормативными правовыми актами, и акты, принимаемые по усмотрению учреждения (организации). Однако, даже действуя в установленных рамках, учреждения (организации) могут получить указание о необходимости внесения изменений в принятые акты. Так, министерства и ведомства своими письмами доводят до учреждений (организаций) указания, в которых руководителям предписывают недопустимость совершения того или иного действия, обращая внимание руководителей на персональную ответственность. Несмотря на то что письма не отнесены к нормативным документам, обязательным для исполнения, учреждения (организации) вынуждены пересмотреть принятие локальных правовых актов.
Полагаем, что вышеуказанное обстоятельство не должно сдерживать локальное правотворчество учреждений (организаций). Если какой-либо вопрос недостаточно отрегулирован законодательством, учреждение не только может, но и обязано детально прописать его в своих локальных правовых актах.
Для того чтобы сформировать грамотную и эффективную локальную правовую базу учреждений (организаций), усовершенствовать процесс соблюдения законодательной техники, исполнения требований нормативных правовых актов, совершенствования структуры, формы и стиля изложения при подготовке проектов и оформлении принятых организациями, в том числе медицинскими учреждениями, локаль-
ных правовых актов, следует ввести в учебный процесс вузов их изучение в рамках теории государства и права, что существенно повысило бы уровень выпускаемых специалистов и решило бы вышеуказанную задачу по формированию грамотной и эффективной локальной правовой базы в организациях, в том числе в медицинских учреждениях.
Библиографический список
Антонова Л. И. Вопросы теории локального правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988.
Власенко Н. А. Конкретизация в праве: методологические основы исследования // Журнал российского права. 2014. № 7.
Власенко Н. А. Теория государства и права: учеб. пособие. 2-е изд. М., 2011.
Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворче-ской, интерпретационной, правоприменительной практики: матер. Междунар. симпозиума (Геленджик, 27—28 сентября 2007 г.) / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2008.
Куренной А. М. Трудовое право: на пути к рынку. М., 1997.
Маленко Т. В. Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 1.
Наумова Р. Л., Суняева Ю. Ю. Приказ и деловое письмо: требования к оформлению и образцы документов согласно ГОСТ Р 6.302003. М., 2008.
Николаева Н. Е. Локальные нормативные акты для бухгалтера медицинского учреждения // Бухучет в здравоохранении. 2010. № 6.
Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. 3-е изд. М., 2007.
О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3.
Тихомиров Ю. А. Юрист в организации: учеб.-практ. пособие. М., 2009.
Толкунова В. Н., Гусов К. Н. Трудовое право России. М., 2004.
