CC BY
246
В развитие норм Конституции РФ можно рассмотреть другие официальные документы и нормативные правовые акты . Важное место среди них занимает Указ Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию». В этом документе, исходя из того что право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, определено, что в России деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципе информационной открытости, который предполагает:
— доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
— систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях;
— осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов Российской Федерации, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан. При этом установлено, что в информационных программах государственных телерадиовещательных компаний до сведения граждан в обязательном порядке доводятся основные положения правовых актов и решений государственных органов по основным вопросам внутренней и внешней политики в день их выпуска.
Таким образом, на основе приведенных положений Конституции РФ и других нормативных правовых актов, исходя из интересов личности, общества и государства можно отметить следующие основные направления деятельности государства в информационной сфере:
— выявление и прогнозирование угроз жизненно важным интересам личности, общества, государства и осуществлении комплекса мероприятий по их предупреждению и устранению;
— реализация конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации;
— обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства;
— анализ и моделирование развития информационной сферы и на их основе разработка концепции дальнейшего развития информационного законодательства и права как основного инструментария правового регулирования прав личности, общества и государства в информационной сфере.
1 Декларация прав человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Всеобщая Декларация прав человека, утв. Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 3 сентября 1953 г. Рекомендательный законодательный акт СНГ «О принципах регулирования информационных отношений в государствах — участниках Межпарламентской Ассамблеи» от 23 мая 1993 года и др. 1р://\¥\¥\¥.тето.га /рга\уо Дипс1/481210.111т.
Ордина О.H.* ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Реформа российского административного законодательства привела к усилению диспозитивного начала в регулировании общественных отношений. Перестройка всех сфер общественной жизни в нашей стране выдвинула в качестве ведущей задачу открыть максимальный простор процессам саморегулирования и самоуправления в обществе. При сегодняшних масштабах хозяйственной деятельности и многообразии проблем общественной жизни представляется неэффективным решать все возникающие вопросы только централизованным путем. Наблюдаемая здесь тенденция заключается в расширении сферы локального и, соответственно, сужении сферы централизованного регулирования общественных отношений, в закреплении в актах централизованного регулирования лишь минимальных (необходимых и достаточных) требований.
В связи с этим некоторые авторы научных работ стали указывать на четырехуровневую систему законодательства РФ. Локальные акты представляют собой достаточно большой массив среди административно-правовых актов. Они принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях в качестве регулятора множества организационных, трудовых, финансовых вопросов. Локальные акты занимают низшую ступень в иерархии административно-правовых актов.
В современной юридической науке пока отсутствует глубокое комплексное исследование правовой природы и сущности локального акта субъектов предпринимательства, учитывающее новеллы российского законодательства.
Термин «локальный» имеет латинское происхождение и исходит от слов «locus», «localis», что в переводе означает «место», «местный». В словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы».
В теории права локальными нормативными актами называются «юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях различных форм собственности и ведомственной подчиненности»1.
* Канд. культурологии, доцент кафедры философии института (филиала) Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина в г. Кирове. E-maiI:ordinolga @ yandex.ni.
1 Комаров С.А., Малько A.B. Теория государства и права. М., 1999. С. 317.
Можно сказать, что локальные нормативные акты — это предписания, регулирующие внутреннюю жизнь организаций, учреждений, предприятий.
Мы будем рассматривать локальные акты, которые принимаются преимущественно в государственных организациях. Но они тем не менее сходны с подобными актами в смешанных, кооперативных и иных организациях Некоторые авторы фактически отождествляют понятия локального и корпоративного нормативного акта, понимая под локальными нормативными актами «...нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения, организации и регулирующие их внутреннюю жизнь... Они издаются администрацией для решения своих внутренних вопросов и распространяют свое действие только на членов данного ограниченного коллектива людей»2.
Можно согласиться с М.А. Маргулисом, что основное отличие локального нормативного правового акта от корпоративного нормативного акта заключается в том, что первый из них принимается обычно во исполнение нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой (как правило, законодательного акта), в котором содержится указание на необходимость (возможность) принятия такого акта. Нормы же, содержащиеся в корпоративном акте, обычно регулируют специфические отношения в корпорации, отношения, возможность регулирования которых правовыми нормами не предусмотрена в нормативных правовых актах либо указание на такую возможность дается в наиболее общем виде (к примеру, регламенты различных спортивных объединений)3.
На наш взгляд, под локальными нормативными актами следует понимать принятые в организации в установленном порядке правила и другие предписания общеобязательного характера, предназначенные для определенного круга лиц и регулирующие основные сферы ее деятельности.
Локальный нормативный акт, как и любой другой правовой акт, всегда имеет внешнюю структуру, т.е. определенные реквизиты, которые являются его обязательными элементами и свидетельствуют о его официальном характере и юридической силе. Они показывают, какой нормотворческий орган и когда принял данный акт, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие. Представляется, что к формальным реквизитам локального нормативного акта можно отнести: наименование вида акта (устав, положение, инструкция, правила и т.д.), указание даты принятия, подпись должного лица, имеющего полномочия на подписание данного акта.
1 Каишнина Т.В. Корпоративные (внутрифирменные) акты. Образцы документов с кратким комментарием. М.: Юристъ, 2004.
2 Матузов Н.И., МалъкоА.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 295.
3 См. подробнее: Маргулис М.А. Основные направления нормотворческой деятельности в области спорта // Юридическая мысль. 2005. С. 22—31.
Таким образом, локальные нормативные акты, принятые в организации, устанавливают ее особый, внутренний правопорядок и являются результатом допускаемой и охраняемой государством нормотворческой деятельности.
Можно выделить следующие признаки локальных актов: 1) они основаны на законодательстве и иных правовых актах и не могут им противоречить; 2) обеспечивают исполнение иных нормативных правовых актов; 3) принимаются компетентными органами управления организации в установленном порядке и не нуждаются в утверждении или одобрении какими-либо иными органами, в том числе государственного управления; 4) распространяются на всех субъектов, участвующих во внутренних отношениях организации: органы управления, акционеров (участников), работников, администрацию, структурные подразделения; 5) учитываются судебными и иными правоохранительными органами при рассмотрении споров, вытекающих из внутренней деятельности организации.
Ю.А. Тихомиров выделяет следующие признаки локальных актов:
1) принятие их на предприятиях, в учреждениях, организациях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процессов; 2) охват в локальных актах всех функций, возложенных законом, уставом и положением на соответствующую структуру; 3) ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур; 4) широкая самостоятельность локальных структур в установлении процедур, оснований и круга субъектов, правомочных принять решения; 5) сочетание управленческих процедур принятия решений с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и других, с участием общественных организаций
С.В. Ухина в своем диссертационном исследовании упоминает следующие признаки локальных актов: 1) имеют нормотворческий характер, т.е. с их помощью устанавливаются, изменяются либо отменяются локальные нормы;
2) локальный нормативный акт всегда облекается в документальную форму (решение, приказ, положение, правила, инструкции и др.); 3) должен иметь реквизиты (наименование, дату принятия, номер и др.); 4) письменная форма необходима для достижения единообразия понимания требований локального акта, также возможных санкций за его неисполнение2.
К наиболее распространенным локальным нормативным актам, принимаемым организацией в процессе нормотворчества, можно отнести: уставы и учредительные договоры, договоры, положения, правила, инструкции, приказы, распоряжения, реже — решения. Но, несмотря на разнообра-
1 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 165.
2 Ухина С.В. Локальное нормотворчество: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 57.
зие их форм, требования, предъявляемые к ним, едины — это логическая последовательность изложения, отсутствие противоречий внутри акта и между другими актами, максимальная компактность изложения материала при всестороннем его охвате, ясность и доступность языка, точность и определенность формулировок. Они предусматриваются как общенормативными актами (законы, постановления Правительства РФ), так и собственными регламентирующими документами.
Устав и учредительный договор — основные локальные нормативно-уч-редительные акты, определяющие правовой статус организации. Они регулируют взаимоотношения данной организации с другими организациями, с физическими лицами, права и обязанности в сфере, соответствующей направлениям ее деятельности.
Договор — соглашение двух или более лиц об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей. В современном законодательстве договор выступает в качестве основного документа, устанавливающего разнообразные связи и экономические отношения между гражданами, гражданами и организациями и между организациями.
Положение — локальный нормативный акт, достаточно полно и детально регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся полномочий определенных органов, их структур, функций. Наиболее распространенный вид положения — положение о филиале, о структурном подразделении. Эти документы предназначены для нормативной регламентации деятельности филиала организации или ее структурного подразделения.
Правила — нормативный акт, устанавливающий порядок в области какого-либо вида деятельности организации, в них отражаются специфические аспекты той или иной деятельности организации.
Инструкции определяют должностной статус работников или регулируют порядок деятельности в той или иной сфере.
Положения, правила, инструкции, стандарты вводятся в действие с помощью «утверждающей подписи» директора, его заместителей и главного инженера предприятия (объединения).
Приказы и распоряжения — акты оперативно-распорядительного характера. Приказы издаются директором в пределах своей компетенции, установленной законом, в уставе предприятия (объединения), других правовых актах. С их помощью решаются основные вопросы управления, планирования, производства и труда, социального развития предприятия (объединения). По вопросам оперативно-методического характера и организации исполнения приказов и других актов директор издает указания.
Распоряжения издаются заместителями директора предприятия (объединения), главным инженером в соответствии с распределением обязанного
стей и закрепленными за ними полномочиями. Начальники цехов имеют право давать распоряжения по вопросам планирования, труда и производства в цехах.
Приказы также издаются руководителями структурных единиц предприятия (объединения) в пределах своей компетенции, установленной в положениях о них, по развитию и совершенствованию деятельности заво-дов-филиалов, улучшению условий труда и быта его работников.
Указания вправе давать руководители отделов и служб в пределах своей компетенции.
Все локальные нормативные акты играют важную роль в совершенствовании управления организацией: правовое регулирование деятельности организации при помощи данных актов создает условия для юридической защиты и оптимизации процесса упорядочения внутриорганизационных отношений.
Локальные акты, по выражения Ю.А. Тихомирова, «как бы замыкают “правовую цепь" от Конституции и закона и способствуют непосредственному осуществлению административно-правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти»1.
На современном этапе локальный нормативный акт, принятый в организации, является самостоятельным источником (формой) административного права, результатом нормотворческой деятельности управомоченных на то субъектов конкретной организации, содержащий общеобязательные правила поведения (локальные нормы). В юридической литературе уже высказывалось мнение о самостоятельном характере «внутренних документов» организации.
В итоге можно сказать, что локальный нормативный акт — это принятый в организации в установленном порядке письменный документ, содержащий правила и другие предписания общеобязательного характера, предназначенный для определенного круга лиц и регулирующий основные сферы деятельности данной организации. Исследователями отмечается разнообразие форм локальных нормативных актов, принимаемых организацией в процессе нормотворчества. Это уставы и учредительные договоры, договоры, положения, правила, инструкции, приказы, распоряжения, решения.
Организация способна с помощью локальных норм устанавливать свой внутренний правопорядок, а государство, в свою очередь, обеспечивает ей возможность осуществлять нормотворческую деятельность, гарантирует правовую, в том числе и судебную защиту. Но при этом ее локальные акты не должны противоречить действующему законодательству. Есть основания
1 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 167.
полагать, что в дальнейшем, с развитием производственных отношений, усложнением технологических процессов, становлением гражданского общества в России роль локальных нормативных актов в сфере регулирования внутриорганизационных отношений будет возрастать. Это объективный процесс, который вызван реальными потребностями деятельности каждой отдельно взятой организации.
Васильева А. Ф* ЗАЩИТА СУБЪЕКТИВНОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА В ПОЗИТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Вопрос о правовой защите гражданина при предоставлении публичных услуг имеет большое значение. В его интересах недостаточно просто признать субъективные публичные права, в том числе права на публичные услуги, необходимо обеспечить их защиту. С точки зрения государственных интересов надлежащий механизм правовой защиты есть одно из условий эффективности государственного управления. В настоящее время в России защита прав граждан в сфере государственного управления является одним из ключевых направлений совершенствования административного и административно-процессуального законодательства.
Следует отметить, что в основе современной системы защиты прав граждан в сфере государственного управления лежит концепция властного вмешивающегося государственного управления. Это обусловлено историческими условиями формирования административной юстиции в западноевропейских странах, например в Германии, первоначальной целью являлась защита субъективных публичных прав граждан именно в связи с осуществлением субъектами публичного управления вмешивающегося государственного управления. О. Бахоф к недостаткам судебной защиты прав в сфере государственного управления относил ориентированность на формы вмешивающегося властного, а не позитивного государственного управления Этот подход был обусловлен тем, что в период становления административной юстиции для государственного управления было характерно широкое применение административного принуждения2.
* Ст. преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета. E-mail: afvassilie-va@yandex.ru.
1 Bachof О. Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates //WDStRL 12. 1954. S. 57.
2 Елистратов А.И. Основные начала административного права // Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX века: хрестоматия. Воронеж, 1999. С. 584.
Современное государство осуществляет не только вмешательство в права граждан, но и предоставляет публичные услуги. В немецкой литературе по административному праву1 все чаще встречаются мнения о том, что защита прав граждан в сфере позитивного государственного управления не может строиться по образцу защиты в сфере властного вмешивающегося государственного управления.
В связи с этим следует подчеркнуть существенные особенности защиты прав в сфере позитивного государственного управления по сравнению с защитой прав в сфере властного государственного управления.
Понятие позитивного (предоставляющего публичные услуги) государственного управления (Leistungsverwaltung) является широко используемым и неотъемлемым элементом доктрины немецкого административного права 2, под которым понимается такая деятельность субъектов публичного управления, в результате которой отдельному лицу, группе лиц или всему обществу предоставляется публичная услуга либо иным образом улучшается их положение. Позитивное государственное управление противопоставляется вмешивающемуся, обременяющему государственному управлению, в основе которого лежит властное, обязывающее воздействие на гражданина (Eingriffsverwaltung).
В сфере вмешивающегося государственного управления речь идет о защите гражданина (организации) от «нападения» со стороны государства. Так, например, гражданину достаточно в судебном порядке добиться признания недействительным обременяющего административного акта (например, акта о возложении обязанности по сносу самовольно возведенного строения). В сфере позитивного государственного управления гражданин не защищается от «нападения» со стороны государства, поскольку деятельность государства направлена не на ограничение (обременение) его права, а на предоставление ему блага. Поэтому в сфере предоставления публичных услуг за защитой обращается не гражданин, получивший благо, а иное лицо (например, гражданин, возражающий против возведения строения на соседнем участке, или хозяйствующий субъект, которому не выделены бюджетные средства). Таким образом, особенностью защиты субъективного публичного права является то, что оспариваемый административный акт адресован другому лицу, но нарушает права и интересы заявителя3.
Современное российское гражданско-процессуальное законодательство предоставляет гражданину право требовать признания незаконными
1 Krueger H. Die Auflage als Instrument der Wirtschaftsverwaltung // DVB1. 1955. S. 381, 382.
2 См., например: VökkerM. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit und die Leistungsverwaltung. München, 1960.
ä Петрова C. О рассмотрении арбитражным судом споров о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов // Хозяйство и право. 1997. № 10.
