CC BY
136
МИР
Е С Т Ь
М
Н
Е
Н
И
Е
ЛОББИЗМ. ВРЕМЯ
Разговоры о легализации института лоббизма ведутся в нашей стране уже более 20 лет. За прошедшее время общество продвинулось в понимании необходимости легализации в нашей стране правового института лоббизма. Интересно, что сама жизнь доказывает его полезность. Недавно в средствах массовой информации появилась информация о том, что Государственный космический научно-производственный центр имени М. В. Хру-ничева, производитель ракет «Протон», сумел защитить свой портфель заказов и бизнес в целом от санкций со стороны американского правительства, прибегнув в США к услугам профессиональных лоббистов. Это еще раз доказывает, что лоббизм работает, если он институализирован и легален.
Сегодня есть понимание того, что на «поле» лоббистской деятельности нужны четкие и ясные «правила игры».
Лоббизм является неотъемлемым составным элементом функционирования гражданского общества, технологии лоббизма поддерживают обратную связь между обществом и властью, приводят в цивилизованные рамки систему функционального представительства интересов в органах государственной власти. Например, Торгово-промышленная палата России официально, в соответствии со своими уставными документами является структурой, одной из задач которой является лоббирование интересов малого и среднего предпринимательства.
Лоббизм представляет собой совокупность специфических каналов, позволяющих осуществлять воздействие общественных структур на содержание и результативность государственной политики.
Особую актуальность проблема легализации лоббизма приобретает в условиях происходящих в нашем обществе структурных изменений: повышается роль интересов различных социальных групп в политическом процессе, создаются новые механизмы взаимодействия институтов власти и гражданского общества.
Лоббизм как форма продвижения общественных, групповых или частных интересов представляет собой многоплановый феномен, характерный для любых политических систем. Особенности политического устройства определяют удельный вес лоббизма в механизмах взаимодействия общества и государства. Можно констатировать, что во всех
А. Б. Выборный,
депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
сферах общественной жизни, где пересекаются интересы власти и других участников социальной деятельности, в той или иной степени имеют место процессы лоббирования.
В процессе развития лоббистские структуры могут трансформироваться из инструмента в заказчика, стать сетевыми структурами и развитыми группами влияния. В свою очередь, государство в определенных рамках может само создавать и формировать группы интересов.
Лоббизм «де-факто» присутствует в нашей стране. Время для принятия в России закона о лоббизме пришло.
Стоит отметить, что развитые группы интересов могут являться потенциальной угрозой для слабого государства, но сильному государству они оказывают серьезную поддержку. В современном обществе, имеющем сложную, разноуровневую структуру, государственная администрация редко обладает информацией, которая предоставляет
ж
МОДЕРНИЗАЦИЯ
возможность точно прогнозировать последствия большинства политических решений. Группы влияния заполняют этот пробел, поддерживая институ-циализированную связь между властными структурами и гражданским обществом.
Деятельность групп давления может развиваться как в правовой, так и в криминальной сферах. В последнем случае это, как правило, является мощным источником коррупции. Поэтому введение лоббистской деятельности в правовое поле является одним из способов борьбы с коррупцией. Как только процесс принятия решений становится прозрачным, т.е. осуществляется открыто, через установленные законом каналы, под контролем общественности, существенно сокращается возможность злоупотреблений, связанных с личным обогащением тех, кто обладает дискреционными полномочиями.
Анализ показывает, что для России в большей степени характерна корпоративная модель представительства интересов, а группы давления отличаются большей степенью активности, чем группы интересов.
В целом, можно утверждать, что в России активно развивается процесс осознания своего собственного, «корпоративного» интереса различными социальными группами, что существенно актуализирует принятие закона о лоббизме.
Основные объекты приложения лоббистских усилий - исполнительные и законодательные органы власти. Последние представляют собой многоинституциональные объекты лоббистской деятельности. Внутри них лоббистское давление может оказываться, например, как на представителей депутатского корпуса, так и на сотрудников аппарата законодательного органа власти. Деятельность лоббистов в законодательном процессе возможна на разных стадиях подготовки законопроекта, однако наибольшая вероятность повлиять на процесс прохождения законопроектов представляется в ходе их первого чтения. При этом следует отметить, что процедура отстаивания интересов отдельных граждан отличается пока малой степенью проработанности.
Федеральное законодательство о лоббизме позволит сделать процесс лоббирования интересов различными организациями и корпоративными группами давления более прозрачным, позволит предотвратить расширение коррупции во власти, увеличить гласность и легитимность принимаемых властью решений, придать процессу взаимодействия общества и власти организованный и законный характер.
Закон о лоббизме призван создать механизмы и условия воздействия на власть различным группам, гражданам, общественным организациям и объединениям, что создаст возможность воспол-
нить пробел в регулировании взаимоотношений гражданского общества и власти.
При этом следует учитывать, что бюрократизация процесса регулирования лоббистской деятельности может дать негативные результаты и способна привести к исключительно теневому или коррумпированному лоббированию.
Принимать подобный закон необходимо в пакете с другими законодательными актами, направленными, прежде всего, на усиление противодействия коррупции. Только комплексный законодательный подход и последовательность в правовом урегулировании лоббистских отношений в России позволит создать в нашей стране цивилизованный институт лоббизма.
Лоббизм в России часто приравнивают к коррупции. Но, в отличие от коррупции, лоббизм - это неотъемлемая часть политического процесса. Для того чтобы как-то его урегулировать, необходимо ввести этот процесс в правовое поле. Нужен ли для этого закон? Опыт Евросоюза показывает, что существуют и иные пути.
Лоббизм как неотъемлемая часть процесса управления имеет положительные и отрицательные свойства. С одной стороны, он необходим тем, кого затрагивают решения государственной власти. С другой - необходим последним, так как заинтересованные стороны предоставляют им ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер.
Вот и получается, что лоббизм как процесс предоставления многосторонней экспертной информации высокого качества помогает повышать эффективность политических решений, избегать опрометчивых шагов и негативных последствий принимаемого законодательства.
На уровне ЕС лоббизм возник с момента появления Сообществ. Его развитие тесно связано с расширением компетенций институтов ЕС. Всплеск количества новых лоббистских организаций в Брюсселе произошел после принятия Единого европейского акта в 1986 году и вступления в силу Маастрихсткого договора в 1993-м. Впервые вопрос о необходимости регулирования лоббизма в ЕС встал также в середине девяностых годов.
Институты ЕС не скрывают, что они ведут консультации с заинтересованными сторонами. Более того, существует много разных инструментов и каналов, созданных специально для того, чтобы
Е С Т Ь
М Н Е Н И Е
E С Т Ь
М H E H И E
А. Б. Выборный Лоббизм. Время
заинтересованные стороны имели возможность донести свое мнение до институтов ЕС: «Зеленые» и «Белые» книги, консультативные комитеты и экспертные группы, бизнес тест-панели и ad hoc консультации. Все они являются дешевым и быстрым источником информации, необходимой для принятия наиболее эффективного решения.
Поэтому речь идет не об ограничении представительства интересов, а о необходимости создания улучшенной культуры консультации и диалога, которая была бы принята во всех институтах ЕС. При этом считается, что создание культуры консультации не может быть достигнуто законодательным путем.
Целью регулирования лоббизма является создание самоуправляющейся системы взаимодействия с группами интересов, которая была бы прозрачной и не выходила за рамки законности. Нельзя сказать, что Евросоюзу это уже удалось. Существование активной лоббистской деятельности на уровне европейских институтов поставило ряд проблем, с которыми сталкиваются и многие государства, в том числе Россия:
• отсутствие прозрачности в процессе лоббирования;
• несбалансированное представительство лоббистов в органах ЕС, в том числе в экспертных комиссиях, подготавливающих законодательные предложения Комиссии;
• конфликты интересов и феномен вращающихся дверей (revolving doors);
• торговля влиянием (в том числе коррупция).
Законодательство о лоббизме может эффективно работать только комплементарно с развитым антикоррупционным законодательством.
Отсутствие прозрачности в процессе лоббирования - это ключевая проблема в процессе регулирования лоббизма для многих государств. Для того чтобы урегулировать эту проблему, в ЕС был создан Реестр прозрачности - объединенный реестр групп интересов, работающих в Еврокомиссии и Европейском Парламенте. Реестр стал результатом долгих переговоров между Комиссией и Парламентом. Если Парламент склонялся к созданию обязательного реестра с максимально полной информацией о каждом зарегистрированном, то Комиссия тяготела к добровольной процедуре регистрации.
Новый вариант стал компромиссом. Регистрация в Реестре стала основой для получения группой
интересов пропуска в Парламент. По расчетам Комиссии, Реестр должен был стать серьезным рычагом обеспечения прозрачности лоббизма в ЕС.
В Реестре лоббисты должны предоставить информацию о своей деятельности: количество вовлеченных в лоббирование сотрудников, законодательные акты, над которыми они работают, суммы, которые они тратят на лоббирование, количество финансовых средств (грантов) ЕС, которое они получают. Все данные находятся в открытом доступе на специально созданной странице сайта ЕС (см. http://europa.eu/ transparency-register/index_en.htm).
Однако, добровольный Реестр несовершенен и критикуется по ряду направлений:
• в нем зарегистрированы отнюдь не все лоббисты. Например, такие компании как Alita lia, Apple Computer, Canon, Deutsche Bank AG, General Motors Europe, Walt Disney Company Inc. и другие не зарегистрировались в Реестре;
• предоставленной информации недостаточно, чтобы процесс лоббирования был действительно прозрачным. В Реестре обозначены только имена тех лоббистов, которые имеют пропуск в Европейский Парламент. Например, Европейский Атомный форум (ассоциация производителей атомной энергии) в соответствующей графе просто указывает «атомная энергия», а крупнейшая ассоциация производителей Европы BusinessEurope - «вопросы, которые имеют значение для европейских компаний»;
• финансовая информация о лоббизме, предоставленная в Реестре, не всегда соответствует реальности. Такие крупные ассоциации бизнеса как, например, European Crop Protection Association (ECPA) или финансовое лобби European Fund and Assets Management Association (EFAMA) указывают в реестре суммы в 100-150 тысяч евро в год, обладая при этом представительством в Брюсселе, в каждом из которых работает около 15 сотрудников.
Реестр можно рассматривать как первую ступень развития добровольных мер по регулированию лоббизма в рамках развития более широкой концепции создания культуры консультации в ЕС. Появление подобного открытого Реестра в России стало бы прорывом в сфере регулирования лоббистской деятельности.
Отметим, что регулирование лоббизма в ЕС решает несколько задач:
• обеспечение прозрачности процесса принятия решений;
• структурирование потоков информации, идущих от групп интересов;
Научно-практический журнал МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2014. № 3(19).
• сохранение недискриминационного доступа заинтересованных групп к процессу работы над законопроектами;
• создание культуры коммуникации в рамках саморегулирующей системы взаимоотношений власти и групп интересов;
• противодействие криминальным и нелегальным действиям во время лоббирования.
Регулирование строится, с одной стороны, путем ужесточения правил профессиональной этики для объектов лоббирования (государственных/муниципальных служащих и парламентариев). С другой -через внедрение добровольных мер для лоббистских организаций, на которые не возлагаются никакие дополнительные юридические обязательства.
Безусловно, в ЕС пока не удалось устранить все негативные проявления лоббизма, но создание консультационной культуры может иметь большой успех в долгосрочной перспективе.
...лоббизм - это необходимый информационный ресурс для власти, который нужно вывести в правовое поле и развивать.
Для России опыт ЕС при разработке собственного урегулирования лоббизма может быть интересен по многим параметрам.
Во-первых - это отделение профессиональных лоббистов от государственных/муниципальных и иных полномочных лиц, и парламентариев.
Во-вторых - введение более жестких правил для государственных/муниципальных и иных полномочных лиц, и парламентариев (например, уголовной ответственности за протекционизм, фаворитизм, непотизм и др.).
В-третьих - увеличение легальных каналов доступа заинтересованных групп к процессу принятия решений. Если группа будет иметь возможность доносить и отстаивать свое мнение до принимающих решения свободно, необходимость подкупать должностных лиц значительно уменьшится.
В-четвертых - расширение круга групп интересов, имеющих доступ к процессу принятия решений,
чтобы иметь возможность выбирать наиболее эффективное решение из предлагаемых. Плюрализм создаст здоровую конкуренцию мнений и идей, и будет стимулировать группы искать консенсус между собой.
И наконец, в процессе создания регулирования необходимо отталкиваться от того, что лоббизм - это необходимый информационный ресурс для власти, который нужно вывести в правовое поле и развивать. В настоящее время лоббизм существует как бы в виртуальном пространстве. Официально, как явление, он отсутствует.
Институт лоббизма, безусловно, представляет собой важный механизм принятия взвешенных государственных решений на основе согласования различных позиций и интересов. Сегодня вопрос стоит не о полезности и преимуществах лоббизма, они очевидны. Вопрос в том, какая его модель утвердится в России.
Лично я исключаю возможность появления в России олигархического лоббизма, продиктованного эгоистическим стремлением узкого круга людей подмять под себя все, включая государственные институты. Скорее допускаю появления у нас цивилизованной модели лоббизма, когда при условии эффективного государственного регулирования будут созданы относительно равные условия для представительства в органах власти отраслевых и других общественных интересов.
Хочется выглядеть оптимистом, поэтом у не исключаю, что вопрос введения института лоббизма в России будет решен в ближайшее время.
Список источников
1. Профессиональный словарь лоббистской деятельности / составитель П.А. Толстых // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М.:, 2009. [Электронный ресурс]. - URL: http://lobbying. ru/dictionary_word.php?id=26 (дата обращения: 04.02.2014).
2. Васильева С. Цивилизованный лоббизм - средство или следствие борьбы с коррупцией? // Институт права и публичной политики. Сравнительное конституционное обозрение. № 4 (65). 2008. [Электронный ресурс]. -URL: http://lobbying.com.ua/publ/20-1-0-18 (дата обращения: 22.09.2014).
3. http://er.ru/news/85605/
МИР
Е С Т Ь
М
Н
Е
Н
И
Е
