CC BY
119
РАЗМЫШЛЯЯ О ПРОЧИТАННОМ
УДК 321.022, 321.8
Ольга ПОТЕМКИНА Людмила БАБЫНИНА
ЛОББИЗМ И ЛЕГИТИМНОСТЬ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
Аннотация. Авторы обратились к монографии молодого учёного Д.Э. Моисеевой (Ру-денковой), полагая, что её исследование актуально для развития политологической науки и европеистики в России. В книге подробно рассматривается проблема лоббизма в политической системе ЕС. Для раскрытия проблемы демократической легитимности Европейского Союза Д.Э. Моисеева удачно использует концепцию сквозной легитимности, которая малознакома отечественным исследователям. В монографии показано, что усиление политической составляющей в процессе европейской интеграции порождает запрос на демократизацию политической системы Евросоюза. Особую значимость в решении этих проблем приобретает повышение уровня прозрачности процесса принятия решений за счёт введения регулирования лоббизма. Автор на широкой базе источников и научной литературы анализирует практику, в том числе постлиссабонскую, взаимодействия институтов ЕС и различных групп интересов/лоббистов, включая лоббирование в системе комитологии. Актуальность монографии Д.Э. Моисеевой сегодня трудно переоценить, так как российским компаниям, представленным на Едином внутреннем рынке ЕС, приходится отстаивать свои интересы в структурах Евросоюза в условиях режима санкций и кризиса отношений торговых партнёров.
Ключевые слова: Европейский Союз, лоббизм, сквозная легитимность, комитология.
Монография Д.Э. Моисеевой (Руденковой) "Лоббизм в Европейском Союзе: кризис легитимности" [Моисеева] посвящена важной современной задаче Европейского Союза - повышению прозрачности принятия решений на наднациональном
© Потемкина Ольга Юрьевна - д.полит.н., зав. отделом исследований европейской интеграции, г.н.с. Института Европы РАН. Адрес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, 11-3; профессор факультета мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова. E-mail: olga_potemkina@mail.ru Бабынина Людмила Олеговна - к.полит.н., рук. Центра политической интеграции, в.н.с.
Института Европы РАИ. Адрес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая 11-3, доцент факультета мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова. E-mail: lbabynina@yandex.ru DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope22018135140
уровне за счёт регулирования лоббизма - значимого и неотъемлемого элемента политической системы ЕС. Современный интерес к феномену лоббизма автор справедливо объясняет возросшим международным значением "демократизации интеграционных объединений в условиях глобализации хозяйственного управления" (с. 4).
Процесс интеграции в Европейском Союзе достиг той стадии, когда значительная часть хозяйственной деятельности стран ЕС регулируется на наднациональном уровне. Постоянный рост объема общеевропейского законодательства, в первую очередь в рамках Единого внутреннего рынка ЕС, с одной стороны, позволяет государствам-членам иметь схожие системы организации бизнеса, а с другой - повышает их заинтересованность в продвижении своих интересов на наднациональном уровне. Актуальность монографии Д.Э. Моисеевой трудно переоценить сегодня, когда российским компаниям, представленных на Едином внутреннем рынке ЕС, приходится отстаивать свои интересы в структурах Евросоюза в условиях режима санкций и кризиса отношений торговых партнеров. Совершенно очевидно, что знание и понимание особенностей лоббирования "по-европейски" жизненно необходимо для выстраивания взаимодействия с ЕС в экономической сфере, в сфере бизнеса.
Научная новизна исследования не вызывает сомнений. Несмотря на обилие трудов российских европеистов как в области институциональной структуры и взаимодействия институтов, так и отдельных направлений политики ЕС, среди них не так много книг, предлагающих применить теоретические подходы к изучению конкретных значимых случаев принятия решений институтами ЕС, а также посвященных непосредственно практике лоббирования в Евросоюзе. Поэтому нельзя не приветствовать появление фундаментальной политологической работы молодого российского ученого в данной сфере европейских исследований.
Автор на широкой базе источников и научной литературы анализирует практику, в том числе постлиссабонскую, взаимодействия институтов ЕС и различных групп интересов/лоббистов. Не освещенными до сих пор в отечественной научной литературе оставались также проблемы лоббирования в системе комитологии ЕС, чему в монографии посвящен отдельный параграф, где досконально разобраны изменения в комитологии после вступления в силу Лиссабонского договора, а также и возможности участия в ней лоббистов. Новые процедуры комитологии сократили число комитетов и экспертных групп, в которых лоббисты могли отстаивать свои интересы. Однако произошедшие изменения заставляют лоббистов расширить круг институтов, с которыми они работают, и открывают новые каналы влияния для представителей бизнеса.
Д.Э. Моисеева не только подробно обосновывает применение современных теоретико-методологических подходов к изучению института лоббизма, но и предлагает отказаться от "традиционного описательного принципа особенностей лоббирования решений в каждом из наднациональных институтов ЕС в пользу функционального принципа" (с. 4), используя концепцию "сквозной легитимности" для выявления роли и функций лоббистов в политической системе ЕС. Вполне уместным представляется выбор теоретической основы исследования - неоинституционализ-ма в двух его разновидностях - (нео)институционализма рационального выбора, и социологического (нео)институционализма, поскольку взаимодействие групп инте-
ресов между сложившимися институтами посредством определенных формализи-рованных и неформальных процедур дает возможность понять, каким образом институты влияют на артикуляцию и выражение коллективных интересов в политике (с. 3). В монографии представлено и определение лоббизма с точки зрения неоин-ституционализма: лоббизм - это "сложившийся институт, то есть совокупность правил, норм, санкций, которые образуют политические, социальные и юридические рамки для взаимодействия отдельных акторов с институциональной средой" (с. 5). При этом теоретическая основа монографии не оторвана от её эмпирической части, а, напротив, тесно с ней связана. Д.Э. Моисеева сделала удачную попытку рассмотреть с позиций политологической науки институты и практики лоббирования в ЕС.
Непосредственный анализ лоббизма в монографии предваряется главой, посвященной политической системе Евросоюза и месту групп интересов в ней. Расширение полномочий институтов ЕС, рост наднационального законодательства непосредственно связан с проблемой демократического дефицита в Европейском Союзе. Восполнение демократии в ЕС возможно различными путями, в том числе за счёт расширения влияния различных слоёв общества и заинтересованных групп на принимаемые решения. Автор убедительно показывает, что Европейский Союз -это открытая система, получающая стимулы из внешней среды в виде как требований, так и поддержки граждан; при этом как раз организованное лоббирование становится важным каналом участия граждан в общественно-политической жизни Евросоюза. Эту функцию могли бы выполнять трансъевропейские партии, но, по справедливому замечанию автора, они недостаточно эффективны на данном поприще, именно поэтому лоббисты выступают посредниками между политической системой и внешней средой.
Продемонстрировав особенности ЕС как наднационального объединения и обосновав уникальность его политической системы, автор переходит к исследованию проблемы демократической легитимности Европейского Союза и представляет концепцию "сквозной легитимности" (с. 45), широко известную в германской политологии, но почти не используемую в российской науке. Эта концепция призвана подчеркнуть важность "процедурного момента" в принятии решений институтами Евросоюза и представляет собой "срединный компонент", который характеризует происходящее в политической системе ЕС. В качестве добавления к традиционной концепции политической системы - легитимность через участие ("на входе") и легитимность, ориентированная на эффективность решений ("на выходе") - она позволяет проследить взаимодействие участников данного процесса, показать роль и место в нем лоббистов и в конечном итоге связать важный показатель эффективности принятия решений с его подотчётностью, прозрачностью и открытостью. Таким образом, ответственность принимающих решения дополняется доступом граждан к информации, а заинтересованных групп к самому процессу принятия решений, что потенциально должно способствовать повышению доверия со стороны рядовых граждан и снижению демократического дефицита. Через концепцию "сквозной легитимности" автор смогла показать взаимосвязанность теоретических подходов и практики функционирования ЕС в целом и института лоббизма в частности.
Использование концепции "сквозной легитимности" приводит автора к выводу о необходимости "введения более жёсткого регулирования лоббизма европейских
институтов", поскольку данная мера, по мнению Д.Э. Моисеевой, будет способствовать повышению легитимности системы в целом (с. 47). К сожалению, за рамками монографии остается вопрос, каким образом ужесточение регулирования может повлиять на степень легитимности политической системы Евросоюза. Так, не совсем понятно, как представительство различных групп интересов, зачастую узкоспециализированных, может повысить прозрачность в закрытом процессе принятия решений и способствовать снижению демократического дефицита в ЕС на практике, а не в рамках теоретических подходов.
Весьма удачными выглядят иллюстрации-вставки для пояснения ключевых теоретических подходов к предмету исследования. Так, рассуждая о недостатках концепции "сквозной легитимности", автор приводит пример существенного падения рейтинга британского премьер-министра Тони Блэра в результате принятого им решения о вводе войск в Ирак в 2003 г. Главным делегитимизирующим фактором в этой ситуации автор считает вовсе не "отсутствие поддержки со стороны парламентского большинства (легитимность "на входе") и не сомнение в правильности принятия решения как такового (легитимность "на выходе"), но именно недостаточную обоснованность данного решения, отсутствие доказательств наличия оружия массового уничтожения в Ираке (с. 46).
Во второй главе последовательно и тщательно изучен процесс выработки решений институтами ЕС, выявлены стадии, на которых различные группы интересов могут оказывать влияние на формирование будущего решения. Автор делает важный вывод о том, что после вступления в силу Лиссабонского договора активность лоббистов чрезвычайно выросла, что было связано с изменением процедуры принятия решений. При этом закономерно уделяется большое внимание самой процедуре принятия решений и изменению баланса полномочий между институтами Европейского Союза. Так, вследствие расширения полномочий Европейского парламента произошло перераспределение внимания лоббистов в пользу этого института. Отмечено также, что в отношении Европарламента изменилась модель действий лоббистов. Вместо проводившихся ранее демонстрационных акций по привлечению внимания депутатов теперь они используют модель взаимодействия с Евроко-миссией и стремятся выступать в роли экспертов по обсуждаемым законопроектам (с. 73-74).
Анализируя степень открытости институтов ЕС к взаимодействию с группами интересов, Д.Э. Моисеева приходит к выводу, что "лидером" в этой сфере является Европейская комиссия. При этом важным фактором такого взаимодействия становится взаимная заинтересованность сторон. Наименее открыт к сотрудничеству на наднациональном уровне с группами интересов Совет министров ЕС в силу того, что имеет национальные источники информации.
Наконец, в третьей главе рассматривается процесс нормативного регулирования лоббизма в ЕС и этапы его развития. Наибольший интерес, на наш взгляд, представляет исследование современного постлиссабонского периода эволюции правил лоббизма. Подходы к регулированию лоббизма у парламента и комиссии серьезно различаются, поэтому будущий формат регулирования деятельности лоббистов станет предметом межинституционального соглашения (с. 103), переговоры о котором на техническом уровне идут с января 2018 г.
Введение обязательной "транспарентной регистрации" групп интересов, включая и Совет ЕС, должно прийти на смену добровольной - в этом смысл предложения, направленного на повышение легитимности процесса. Однако до сих пор нет ясности, насколько обязательным для лоббистов станет включение в регистр. Так, комиссия, не надеясь на стопроцентный успех, полагает, что не следует принуждать к регистрации, но пересмотреть действующие правила и позволить лоббистам организовывать встречи с лицами, принимающими решения лишь при условии включения в "транспарентный регистр" - базу данных предпринимателей, лоббистов НПО, которые стремятся оказать влияние на процесс принятия решений институтами ЕС и их имплементации.
В монографии уделяется внимание и особенностям лоббирования интересов российского бизнеса в Евросоюзе, что придает монографии особую практическую ценность. Автор пишет об успехах российских лоббистов, "когда благодаря работе представителей деловых кругов с органами государственной власти удавалось достичь принципиальных договоренностей в сфере экономической политики" (с. 101). Одновременно в монографии проанализированы и препятствия на пути к успешному лоббированию, например, "разница лоббистских потенциалов между европейскими и российскими деловыми кругами" [Перегудов, 2009]. Общий же вывод не очень утешителен для российского бизнеса - "отечественные корпорации в отличие от европейских по-прежнему не проявляют активного интереса к такому способу влияния и не выходят за рамки инициатив зонтичных объединений" (с. 101).
Исследование особенностей лоббизма в Евросоюзе очень полезно сегодня, когда в России развернулась дискуссия о необходимости законодательного оформления деятельности лоббистов. Следует ли узаконить лоббизм в России по примеру США? На этот счёт нет единого мнения ни в российском бизнес-сообществе, ни в экспертных кругах. Опыт ЕС показывает, что есть много других каналов прозрачности и легитимности данной практики, в том числе создание культуры политической консультации, расширение легальных каналов и круга групп интересов, имеющих доступ к процессу принятия решений [Чернышова].
Д.Э. Моисеева дала оценку качества процесса управления в ЕС в целом посредством применения концепции "сквозной легитимности"; провела анализ особенностей лоббистской активности в институтах ЕС, который показал, что для европейских лоббистов важно не только принятие базовых актов, но и разработка мер по их имплементации; выявила возможности для лоббирования через систему комитоло-гии. Надеемся, что столь важное и перспективное исследование будет продолжено. Кроме теоретического и академического интереса, монография Д.Э. Моисеевой дает всестороннее представление о лоббизме как части политического процесса и будет весьма полезна для продвижения национальных интересов России как на европейском, так и на глобальном уровнях.
Список литературы
Бабынина Л.О. (2014) Трансформация внутренней архитектуры ЕС: Проблемы фрагментации политического пространства. Политическая наука. №2. С. 44-64.
Громогласова Е.С. (2007) Принципы демократии в системе управления Европейского Союза // Интеграционные процессы в современном мире: экономика, политика, безопасность. Мировое развитие. Вып. 2. / Отв. ред. Ф.Г. Войтоловский, A.B. Кузнецов. М., C. 109-115.
Кавешников Н.Ю. (2015) Методы управления в Европейском Союзе. Мировая экономика и международные отношения. №8. С. 49-60.
Моисеева (Руденкова) Д.Э. (2017) Лоббизм в Европейском Союзе: кризис легитимности. - М.: ИМЭМО РАН. - 120 с.
Перегудов С.П. (2009) Лоббизм российского крупного бизнеса в Европейском Союзе (макроуровень). Мировая экономикой международные отношения. №9. С. 49-63.
Стрежнева М.В., Прохоренко И.Л. (2013) Управление экономикой в Европейском Союзе: институциональные и политические аспекты. М. 155 с.
References
Babynina L.O. (2014) Transformation of the EU internal architecture: The problem of fragmentation of political space. Politicheskaya nauka. №2, p. 44-64.
Gromoglasova E.S. (2007) Principles of democracy in the EU governance system. In Eds. F. Voytolov-sky and A. Kuznetsov. Integracionnye processy v sovremennom mire: ekonomika, politika, besopasnost'. Mirovoe razvitie. [Integration processes in the modern world: Economics, politics, security. World development.] Vol. 2. p. 109-115.
Kaveshnikov N.Yu. (2015) Methods of Governance in the European Union. Mirovaya economika i mejdunarodnye otnosheniya. №8, p. 49-60.
Moiseeva (Rudenkova) D.E. (2017) Lobbizm v Evropejskom soyuze: krizis legitimnosti. [Lobbying in the European Union: legitimacy crisis]. Moscow, pp. 120.
Peregudov S.P. (2009) Lobbyism of Russian Big Business in the EU (Macro-Level). Mirovaya economika i mejdunarodnye otnosheniya. №9, p. 49-63.
Strezhneva M.V., Prokhorenko I.L. (2013) Upravlenie ehkonomikoj v Evropejskom soyuze: institucion-al'nye i politicheskie aspekty. [Economic Governance in the European Union: Institutional and Political Issues]. Moscow, pp.155.
Lobbying and Legitimacy in the European Union
Authors: Potemkina O., Doctor of Political Sciences, Head of Department of European Union Studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mokhovaya street, Moscow, Russia, 125009. Professor of Faculty of World Politics, Lomonosov Moscow State University. E-mail: ol-ga_potemkina@mail.ru
Babynina L., Candidate of Political Sciences, Head of Center for Political Integration Studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mokhovaya Street, Moscow, Russia, 125009. Associate professor at Faculty of World Politics, Lomonosov Moscow State University. E-mail: lbabynina@yandex.ru
Abstract. The authors explore the monograph of a young scholar Daria Moiseeva (Rudenkova), holding that her research is topical for the development of political science and European studies in Russia. The book deals in detail with the lobbying practices in the EU political system. Analyzing the problem of democratic legitimacy in the EU, Moiseeva uses the concept of throughput legitimacy, which is not well known for Russian researchers. The monograph shows that the strengthening of the political component in the process of European integration generates a request for democratization of the EU political system. In order to resolve these problems, it is necessary to improve the level of transparency of the decision-making process and introduce lobbying regulation. Daria Moiseeva analyzes the practice in the post-Lisbon period of interaction between EU institutions and different interest groups/lobbyists, i.e. lobbying in the system of comitology. The Moiseeva's monograph is highly important as Russian companies working in the EU Single market need to defend under sanctions regime their interests in the EU structures.
Key words: European Union, lobbying, throughput legitimacy, comitology.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope22018135140
