CC BY
288
Раздел 11. Кадровое и морально-психологическое обеспечение деятельности правоохранительных органов
ТоропкИН с.А., кандидат юридических наук, st81@rambler.ru кафедра конституционного и международного права; Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации, 603144, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3
ToRoPKIN S.A.,
candidate of Legal Sciences,
st81@rambler.ru
chair of constitutional and international law;
Nizhny Novgorod Academy
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Ankudinovskoe Highway 3,
Mzhny novgorod, 603144,
Russian Federation
ЛИШЕНИЕ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ ПРАВА НА ПЕНСИЮ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Реферат. социальное обеспечение сотрудников органов внутренних дел обусловливает эффективность их деятельности. Пенсионное обеспечение является одной из основных социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел, поэтому возможность лишения пенсии является важным средством воздействия на их поведение. Решение законодателем вопроса о лишении пенсии основывается на традиционном представлении о сущности пенсии как награды за добросовестную службу. Анализируется эволюция законодательства, регулирующего вопросы лишения пенсий сотрудников органов внутренних дел, сравнивается дореволюционное и современное российское законодательство. Рассматриваются правовые позиции конституционного суда Российской Федерации по данному вопросу. сделан вывод о том, что по сравнению с дореволюционным периодом в действующем российском законодательстве существенно сократился перечень случаев, когда сотрудник органов внутренних дел может быть лишен пенсии. Такая возможность сохраняется лишь в случае совершения тяжкого или особо тяжкого преступления в период службы, которое повлечет лишение сотрудника специального звания по приговору суда. Не могут быть лишены пенсионных прав сотрудники полиции, совершившие преступления, но не лишенные специального звания или же ставшие преступниками уже после выхода на пенсию. Не применяются такие основания лишения сотрудников полиции пенсии, как выезд на постоянное место жительства за границу, поступление на службу в иностранном государстве или пострижение в монашество. Подобный подход законодателя демонстрирует общую тенденцию в эволюции представлений о пенсии от идеи пенсии как награды к пониманию ее как гарантированного права, собственности пенсионера.
Ключевые слова: пенсия; пенсионное обеспечение сотрудников полиции; лишение пенсии; лишение специального звания; эволюция пенсионного обеспечения.
FORFEITURE OF THE RIGHT FOR PENSION FOR POLICE OFFICERS:
HISTORY AND THE PRESENT
Abstract. Social welfare of law enforcement officers determines the effectiveness of their activities. Providing pensions is one of the basic social guarantees for police officers, so the possibility of forfeiture of pension is an important means of influencing their behavior. The legislator's decision concerning the issue of forfeiture of pension is based on the traditional view about the nature of the pension as a reward for faithful service. The evolution of the legislation regulating the issues concerning the forfeiture of pensions of law enforcement officers is analyzed. Pre-revolutionary and the current Russian legislation are compared. The legal position of the RF constitutional court on this issue is considered. It's concluded that, in comparison with the pre-revolutionary period, the list of cases when the employee of internal affairs bodies may be deprived of pension is substantially reduced in the current Russian legislation. This is still possible only in case of committing a grave or especially grave crime during the period of service, involving the deprivation of the officer's special rank by court sentence. Police officers who have committed crimes, but were not deprived of special rank, or who have become criminals after their retirement cannot be deprived of their pension rights. Departure for permanent residence abroad, admission to service in a foreign country or becoming a monk cannot be the grounds for forfeiture of police pensions. Such approach of the legislator demonstrates a general trend in the evolution of ideas about retirement from the idea of pension as a reward to understanding it as the guaranteed right, the pensioner property.
Keywords: pension, providing pensions for police officers, forfeiture of pension, deprivation of special rank, evolution of pension provision.
Льготный порядок пенсионного обеспечения является одной из основных социальных гарантий служащих в полиции [1, с. 15-17]. В отличие от обычных граждан сотрудники органов внутренних имеют право на государственную пенсию за выслугу лет. При этом срок службы в полиции для получения пенсии по общему правилу составляет 20 лет, что позволяет полицейским получать пенсию гораздо раньше общеустановленного пенсионного возраста (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин).
Возможность лишения права на пенсию является важным стимулирующим фактором к правомерному поведению сотрудников полиции и добросовестному исполнению ими своих должностных обязанностей. Однако следует отметить, что многие сотрудники полиции не владеют информацией о возможности лишения их пенсии. Результаты проведенного автором настоящей статьи экспертного опроса действующих сотрудников полиции* показали, что подавляющее большинство сотрудников полиции (86 %) полагают, что не могут быть лишены пенсии ни при каких обстоятельствах. Те же из опрошенных, кто ответил положительно на вопрос о возможности лишения их пенсии, как правило, не могли назвать точные основания, по которым лишение пенсии возможно. В данном случае, по нашему мнению, имеет место ситуация, когда реализация правовых актов и целых направлений правовой политики может тормозиться по причине недостаточных правовых знаний [2, с. 133].
Правила лишения пенсии за выслугу лет отражают сущность данного права. Устанавливая льготный порядок пенсио-нирования для сотрудников полиции, законодатель подчеркнул значимость для государства выполняемых органами внутренних дел функций. На наш взгляд, льготные пенсии в полиции можно рассматривать как поощрительную меру для граждан, посвятивших себя службе в органах внутренних дел. Сотрудник полиции служит государству, которое, в свою очередь, поощряет его предоставлением льготных пенсионных прав. Соответственно, в случае существенного нарушения своих должностных обязанностей, совершения преступления на службе закономерным будет лишение сотрудника полиции пенсии за выслугу лет.
* В опросе приняли участие 150 человек.
Подобная позиция подтверждается историей возникновения и развития государственных пенсий. Так, введенное впервые Петром I право на пенсию закреплялось в главе VI Морского устава 1920 г. с показательным наименованием «О награждении. Дабы всякий служащий во флоте ведал и был благонадежен, чем за такую службу награжден будет». В качестве награды пенсия воспринималась и разработчиком общего пенсионного устава 1827 г. - министром финансов Российской империи графом Д.А. Гурьевым, который подчеркивал, что пенсия «есть вознаграждение, даруемое Правительством тем из служащих и их семействам, которые приобрели на нее право беспорочной службой в течение установленного числа лет» [3, с. 24]. Сам же Устав о пенсиях и единовременных пособиях от 6 декабря 1827 г., определявший пенсионные права сотрудников полиции в Российской империи, начинается со слов «в награду трудов»**.
Таким образом, с момента возникновения государственное пенсионное обеспечение рассматривалось в России как разновидность поощрения, награды за службу. Анализ истории развития института пенсионного обеспечения сотрудников полиции в России показывает, что пенсии могли назначаться лишь за добросовестную службу. Исходя из этого, сотрудники полиции могли быть лишены пенсии в случае совершения преступлений.
Первым нормативным актом, регулировавшим вопросы пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел, стал утвержденный Екатериной II в 1764 году доклад Сената «О пенсиях статских чиновников», согласно которому пенсии лишались чиновники, имевшие судимость за «большие и бесчестные преступления»***. Правда, перечня правонарушений «больших» и «бесчестных», влекущих лишение права на пенсию, законодатель не устанавливал.
В Уставе о пенсиях 1827 г. предусматривалось условие прекращения выплаты уже назначенной пенсии. Право на пенсию «уничтожалось», если «чиновник в службе, или в отставке, по суду приговорен будет к наказанию, со внесением онаго в послуж-
** Устав о пенсиях и единовременных пособиях. 6 декабря 1827 г. // ПСЗРИ 2. Т. II. N 1592.
*** О пенсиях статских чиновников: Высочайше утвержденный доклад Сената. 7 июня 1764 г. // ПСЗРИ. Собрание I. Т. XVI. N 12175.
ной список»*. Однако перечень составов преступлений, последствием которых было «уничтожение» права на пенсию, отсутствовал. Имелась лишь оговорка о том, что «выговор», сделанный чиновнику по судебному приговору, с внесением в послужной список, не лишает его права на пенсию.
В дальнейшем вопрос о лишении права на пенсию за противоправные деяния был подвергнут дальнейшей конкретизации в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года. Лишение пенсионных прав зависело от наказания, которому подвергался чиновник, - различные последствия имели «отрешение», «исключение» и «удаление» от должности. Безусловно лишались права на пенсию те чиновники, которые подвергались уголовным или исправительным наказаниям, соединенным с потерей всех особенных, лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ, а также приговоренные к «исключению» со службы. В отношении лиц, «отрешенных» от должности, закон разрешал указанное наказание не считать препятствием к дальнейшему прохождению службы и к получению пенсий.
Чиновники, приговоренные судом к наказаниям, соединенным с лишением или ограничением прав состояния, как и к исключению со службы, лишались права на пенсию даже в том случае, если по «Высочайшему милосердию» были избавлены от присужденного им наказания. Равным образом лишались права на пенсию чиновники, бывшие под судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой наказания, лишающие права на пенсию, но помилованные монархом. Иными словами, монарх освобождал тех или иных лиц от суда и наказания, но не освобождал их от последствий нахождения под судом или присужденного наказания. Для этого требовался особый, дополнительный акт монаршей милости.
В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года содержатся составы преступлений, за которые назначались наказания в виде «исключения» со службы, сопряженные с лишением пенсионных прав. Это мог быть подлог по службе, когда «должностное лицо, изобличенное в выдаче заведомо ложного свидетельства о болезни, бедности или хорошем поведении
* Устав о пенсиях и единовременных пособиях. 6 декабря 1827 г. // ПСЗРИ 2. Т. II. N 1592.
другого и тому подобного из корыстных видов...»; «мздоимство и лихоимство» («кто для учинения или допущения чего-либо противного обязанностям службы примет в дар деньги, вещи или что иное, сколько бы, впрочем, сумма денег или цена вещей им полученным ни была малозначительна.», «.когда им учинено или допущено что-либо противное обязанностям службы, хотя и не для собственной корысти, но для доставления другому незаконной прибыли.»)**.
Не все взыскания влекли за собой лишение права на пенсию. Такие санкции, как денежные взыскания, налагаемые по суду или в административном порядке, выговоры, замечания, аресты (даже внесенные в послужной список), не сказывались на пенсионных правах сотрудников полиции. кроме того, наказания, налагаемые на чиновника во внесудебном порядке, не лишали его права на пенсию. В частности, Положением Комитета Министров от 29 мая 1834 г. было установлено, что опубликование (повсеместное оповещение путем печатных указов Правительствующего Сената о нарушении закона, с поименованием всех лиц, участвовавших в данном нарушении), которому подвергались чиновники правительственных учреждений, не являлось препятствием к назначению им пенсий***.
Начало XX века характеризуется некоторой либерализацией уголовного законодательства по вопросу лишения пенсионных прав государственных служащих. В Уголовном уложении 1903 года указывалось, что лишение пенсии как дополнительное наказание сопряжено с такими главными наказаниями, как смертная казнь, каторга, ссылка на поселение или заключение в исправительном доме, а также «соединенном с лишением прав состояния заключением в тюрьме»****. Таким образом, лишение пенсии стало применяться лишь в совокупности с
** Высочайше утвержденное Уложение о Наказаниях Уголовных и Исправительных. 15 августа 1845 г. // ПСЗРИ. Собрание II. СПб., 1846. Т. XX. N 19283.
*** О пенсиях чиновникам, опубликованным за упущение, медленность и неправильное применение или неисполнение законов: Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров. 29 мая 1834 г. // ПСЗРИ. Собрание II. Т. IX. N 7133.
**** Высочайше утвержденное Уголовное уложение. 22 марта 1903 г. // ПСЗРИ. Собрание III. Т. XXIII. N 22704.
наиболее строгими видами уголовных наказаний. Однако чиновник мог лишиться пенсии, совершив не только должностное, но и иное тяжкое преступление, повлекшее назначение ему соответствующего наказания.
В то же время власть не могла не реагировать на нарастающую политическую нестабильность в обществе. В начале XX века появилась практика отказа в назначении пенсии по мотивам «политической неблагонадежности». Иллюстрацией того, что российское правительство связывало назначение пенсий чиновникам с их полной лояльностью по отношению к существующему строю и политике государства, может служить указ Николая II от 26 декабря 1903 года: «Государь Император... Высочайше указать соизволил, что чиновники. не могут считаться имеющими право на пенсию в случае удаления их... от службы за политическую неблагонадежность, противодействие распоряжениям Правительства и другие несовместные со служебным долгом поступки»*.
Производство пенсии сотруднику органов внутренних дел в царской России могло прекращаться также вследствие пострижения его в монашество, принятия должности или службы «иноземной» без согласия российского правительства или недозволенного пребывания за границей сверх положенного срока (5 лет).
Особая процедура предусматривалась для чиновников, уже уволенных в отставку с пенсией, если они попадали под следствие или под суд по делам прежней службы. В этом случае подследственному или подсудимому лицу выплачивалась половина пенсии. Другая половина выдавалась ему в том случае, если он по суду был оправдан или присужден к наказанию, не лишающему права на пенсию**.
Таким образом, законодательство Российской империи, основывавшееся на
* По поводу Высочайшего разъяснения статьи 2 Высочайшего постановления от 1 (14) августа 1902 года, о порядке удаления от службы должностных лиц административных ведомств: Высочайшее повеление по Великому Княжеству Финляндскому. 26 декабря 1903 г. // ПСЗРИ. Собрание III. Т. XXIII. N 23779.
** О вознаграждении чиновников и их семейств за безвинное нахождение под след-
ствием или судом: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета. 26 июня 1851 г. // ПСЗРИ. Собрание II. Т. XXVI. N 25340.
понимании пенсии как награды за службу, устанавливало перечень случаев, когда сотрудник органов внутренних дел (как и любой гражданский чиновник) мог лишиться права на пенсию. Этот перечень включал в себя как случаи назначения чиновнику определенных уголовных наказаний, так и иные не связанные с уголовной ответственностью основания. При этом не имел существенного значения факт нахождения лица на службе, - пенсии могли быть лишены также и те, кто был уже в отставке. Законодателю того времени представлялось справедливым лишение лица награды в виде пенсии, если оно совершило тяжкое преступление, даже не связанное с его служебной деятельностью. Несмотря на то, что подобный подход являлся строгим, он стимулировал отставных чиновников к правомерному поведению, а также способствовал экономии бюджетных средств.
Несколько иначе вопрос лишения сотрудников полиции пенсии решается в современном российском законодательстве. Согласно ч. 3 ст. 2 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-! «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»*** бывшим лицам начальствующего состава органов внутренних дел, лишенным в установленном законодательством порядке специальных званий, пенсии назначаются на основаниях, установленных Федеральным законом «О страховых пенсиях». Иными словами, сотрудники органов внутренних дел теряют право на пенсию лишь в случае лишения их специального звания в установленном законом порядке.
Действующее российское законодательство предусматривает возможность лишения сотрудника полиции специального звания лишь в качестве дополнительного уголовного наказания в случае совершения лицом тяжкого или особо тяжкого преступления. Применение данной меры ответственности относится к усмотрению суда, который должен учитывать личность
*** Рос. газ. 1993. 26 февр.
виновного. При этом в приговоре должно быть указано, почему невозможно сохранение подсудимому его специального звания*.
Следует отметить, что действующая норма закона о лишении сотрудников полиции пенсии носит «расплывчатый» характер, оставляя возможность для ее различного толкования. В законе не закреплено такое условие лишения сотрудника полиции специального звания, как время совершения преступления, а именно: в период прохождения службы или в любое другое время, даже после увольнения. Необходимо учитывать, что специальные звания сотрудников органов внутренних дел имеют как действующие сотрудники полиции, так и сотрудники полиции в отставке. В связи с этим споры вызвал вопрос о том, должен ли лишаться пенсии за выслугу лет сотрудник полиции в отставке, совершивший преступление уже после увольнения и лишенный судом специального звания.
Пенсионными органами положения закона были истолкованы буквально, поэтому выплаты государственных пенсий должны прекращаться лицам, лишенным специального звания по приговору суда, независимо от времени совершения ими соответствующих преступлений. Однако такая практика вызвала возражения со стороны пенсионеров, которые совершили преступления уже после выхода на пенсию и были лишены специального звания за преступления, не связанные с их служебной деятельностью. В связи с этим норма закона о лишении государственных пенсий стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В постановлениях конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 124 Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» и от 15 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений статей 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пре-
* О практике назначения Судами Российской Федерации уголовного наказания: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 янв. 2007 г. N 2: ред. от 3 дек. 2013 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
делы Российской Федерации» выражена правовая позиция, согласно которой права гражданина в области пенсионного обеспечения производны от его трудовой или иной общественно полезной деятельности. Конституционный Суд РФ при этом подчеркнул, что пенсии за выслугу лет и другие пенсии, назначаемые в связи с трудовой или иной общественно полезной деятельностью, заработаны, заслужены предшествующим трудом, военной службой, выполнением других значимых для общества обязанностей, что предопределяет содержание и характер обязанностей государства по отношению к тем гражданам, которые приобрели право на получение таких пенсий. Из этого следует, что государство обязано выплачивать им пенсии независимо от того, отбывают ли они по приговору суда наказание в виде лишения свободы, проживают на территории России либо выезжают на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, - право гражданина на получение полагающейся ему пенсии в силу правовой природы пенсий, носящих характер трудовых, не может связываться с такими условиями.
В силу приведенных правовых позиций, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не может расцениваться как соответствующее статье 55 (части 3) Конституции Российской Федерации ограничение права граждан на получение заработанной, заслуженной пенсии за выслугу лет путем прекращения ее выплаты только на том основании, что они лишены приговором суда воинского или специального звания за преступления, совершенные после увольнения с военной или правоохранительной службы**.
Подобная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации
** Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апр. 2005 г. N 184-О по жалобе гражданина Ефимова Владимира Алексеевича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 2 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
вполне согласуется с практикой Европейского Суда по правам человека, считающего, что назначение человеку пенсии на основании решения уполномоченного органа или суда, вступившего в законную силу, наделяет его «законными ожиданиями» на получение пенсии, поэтому право на назначенную пенсию подлежит защите наравне с правом собственности [4, с. 168-174].
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации определил, что совершение лицом преступления в период прохождения службы, повлекшее лишение воинского звания по приговору суда, свидетельствует об отсутствии права на пенсию за выслугу лет, которое должно быть заслужено безукоризненным выполнением конституционно значимых обязанностей*. Следовательно, сотрудник полиции, совершивший преступление в период военной службы и лишенный по приговору суда воинского звания, не имеет права на получение пенсии за выслугу лет. Утрата права на пенсию за выслугу лет не может рассма-
* Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Климовича Александра Ивановича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 2 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2011 г. N 863-О-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
триваться в данном случае как дополнительное наказание, а является следствием изменения правового статуса гражданина.
Таким образом, следует заключить, что по сравнению с дореволюционным периодом в действующем российском законодательстве существенно сократился перечень случаев, когда сотрудник органов внутренних дел может быть лишен пенсии. Такая возможность сохраняется лишь в случае совершения тяжкого или особо тяжкого преступления в период службы, которое повлечет лишение сотрудника специального звания по приговору суда. Не могут быть лишены пенсионных прав сотрудники полиции, совершившие преступления, но не лишенные специального звания или же ставшие преступниками уже после выхода на пенсию. Кроме того, сегодня не применяются такие основания лишения сотрудников полиции пенсии, как выезд на постоянное место жительства за границу, поступление на службу в иностранном государстве или пострижение в монашество. Однако институт лишения пенсии по-прежнему является средством позитивной юридической ответственности, поскольку направлен на развитие правомерного поведения субъектов права, влияет на их самоконтроль на информационно-психологическом уровне [5, с. 10].
Подобный подход законодателя демонстрирует общую тенденцию в эволюции представлений о пенсии - от понимания пенсии как награды к представлениям о пенсии как о праве, собственности пенсионера.
Список литературы
1. Быковская Ю.В. Основные направления развития системы социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации в 1991-2001 годах // Проблемы экономики. 2014. N 1. С. 9-20.
2. Васильева Ю.В. Становление правовой политики в сфере социального обеспечения: проблемы и подходы // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2014. N 2. С. 129-135.
3. Труды Высочайше утвержденной комиссии для пересмотра правил о служебных преимуществах и пенсионного устава. СПб., 1871. Т. I.
4. Торопкин С.А. Право на пенсию в практике Европейского суда по правам человека // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. N 3 (31). С. 168-174.
5. Цишковский Е.А. Позитивная и перспективная юридическая ответственность в системе социального контроля: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2003.
