CC BY
203
2013
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА
№ 196
УДК 73.01.017: 341.16:388.9
ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ И ПРОТЕКЦИОНИЗМ В СОВРЕМЕННОЙ АЭРОПОЛИТИКЕ1
В.Г. АФАНАСЬЕВ
В статье рассматриваются две противоположные тенденции в современной аэрополитике: либерализация и протекционизм. Сторонниками либерализации являются крупнейшие авиационные державы, в противоположность им большинство государств стараются всеми мерами защитить интересы национальных авиаперевозчиков. Международная организация гражданской авиации (ИКАО) пытается сохранить «баланс» между первой и второй тенденциями.
Ключевые слова: международный воздушный транспорт, аэрополитика, госрегулирование, либерализм, протекционизм.
В последние десятилетия в мировом воздушном транспорте в условиях глобализации экономики начала ярко проявляться тенденция к либерализации государственного регулирования международных воздушных сообщений. Свидетельством тому служат две Всемирные авиатранспортные конференции Международной организации гражданской авиации (ИКАО), специально посвященные проблемам либерализации. Главной темой последней из них (2003 год) была «Проблемы и возможности либерализации». На конференции была принята «Декларация глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта». В ней определены обязанности государств-членов ИКАО прилагать усилия по предоставлению международному воздушному транспорту экономической свободы в максимально возможной степени с учетом потребностей пользователей воздушного транспорта. С учетом специфики отрасли и необходимости сведения к минимуму экономических последствий такой свободы Конференция приняла рекомендации по таким ключевым проблемам либерализации, как владение и контроль авиаперевозчиков, свобода доступа к рынку, добросовестная конкуренция, защита интересов потребителей, транспарентность, справедливое распределение авиатранспортной продукции с использованием глобальных распределительных систем и др.
Однако в условиях затянувшегося финансово-экономического кризиса государства стремятся сохранить существующую систему регулирования международного воздушного транспорта, в рамках которой государства могут обеспечивать своим авиаперевозчикам получение не только прав доступа к рынкам, но и необходимых эксплуатационных разрешений со стороны всех государств-партнеров по двусторонним соглашениям о воздушных сообщениях.
В рамках существующего режима регулирования при назначении перевозчиков на договорные авиалинии и санкционирования их коммерческой деятельности государства сохраняют за собой право не давать, отменять или ограничивать какими-либо условиями разрешения на выполнение полетов иностранным авиаперевозчикам.
Кроме того, существующий критерий национального владения и контроля перевозчиков, который действует со времени издания ИКАО в 1947 году, обеспечивает установление надежной взаимосвязи между авиаперевозчиком и назначающим его государством. Действующие двусторонние соглашения о воздушном сообщении позволяют проводить политику «бланка выгод» назначенных перевозчиков, предотвращать косвенное получение односторонних выгод государством, не являющимся стороной в соглашении, через посредство своего перевозчика, состоящего в альянсах с другими авиакомпаниями, а также регулировать ответственность за решение вопросов авиационной безопасности и безопасности полетов. В большинстве соглашений учитывается также фактор национальной безопасности.
1 Примечание: термин «аэрополитика» широко распространен в мировой авиации и означает политику государств в сфере международного воздушного транспорта.
Таким образом, существующие соглашения, включающие положение о национальном владении и контроле, до сих пор способствовали развитию национальных авиаперевозчиков и, прежде всего, авиакомпаний, принадлежащих государствам. Однако участившаяся в последние годы приватизация государственных авиакомпаний часто приводит к вложению иностранного капитала в приватизированные авиакомпании. При таком изменении условий коммерческой деятельности в мировой системе воздушного транспорта появились разнообразные формы владения авиаперевозчиками. Многие из них уже не принадлежат государству (как, например, авиакомпании Австрии, Нидерландов, Швейцарии), некоторые на 50 % принадлежат иностранцам. В связи с этим многие государства вносят коррективы в свое законодательство с целью ослабления ограничений на иностранное владение национальными авиакомпаниями. В частности, воздушный кодекс РФ разрешает до 49 % иностранного участия в российских авиакомпаниях с учетом некоторых других ограничений. Тем не менее, большинство соглашений о воздушных сообщениях по-прежнему применяют традиционный критерий национального владения и контроля.
Второй из упомянутых выше проблем либерализации является доступ к рынкам международных авиаперевозок, который имеет фундаментальное значение для успешной коммерческой деятельности авиакомпаний. Основными требованиями полного доступа к рынку являются: отсутствие ограничений в отношении маршрутных, эксплуатационных и коммерческих прав, возможность использования права «седьмой свободы воздуха» (права перевозки между третьими странами, минуя свою территорию) и даже так называемой «восьмой свободы воздуха» (перевозки по внутренней территории или между территориями иностранного государства, т.е. внутреннего саботажа). Либерализация доступа к рынку, ведет к предоставлению полного доступа, т.е. к заключению соглашений об «открытом небе», главным идеологом которого являются США.
Однако многие авиационные наблюдатели отмечают, что США стремятся открыть чужое небо для своих перевозчиков, но не хотят полностью открывать свое небо для чужих. Об этом свидетельствуют затянувшиеся переговоры между США и Европейским Союзом по установлению «открытого воздушного пространства». Ввиду того, что США не хотели уступить европейцам в вопросах полного доступа к рынку, включая саботаж и снятие ограничений в контроле и степени владения американскими авиакомпаниями со стороны государств-членов ЕС, была подписана лишь частичная первая фаза соглашения об «открытом небе» между США и ЕС.
На упомянутой конференции ИКАО рассматривался также вопрос о недобросовестной конкуренции, препятствующей процессу продвижения либерализации. ИКАО считает, в частности, что экстратерриториальное применение национальных законов о конкуренции к международному воздушному транспорту наносит ущерб договоренностям о сотрудничестве, которые необходимы для обеспечения эффективности и жизнеспособности международного воздушного транспорта. В случаях, когда антитрестовское законодательство отдельных государств (имеется в виду антитрестовский Закон Шермана 1890 года, который до сих пор применяют США в отношении иностранных авиакомпаний или их альянсов) или другие национальные законы о конкуренции применяются к международным договоренностям, должны приниматься соответствующие решения с учетом необходимости содействовать, а не препятствовать дальнейшему развитию сотрудничества между государствами и их авиакомпаниями.
Помимо отмеченных ИКАО форм «недобросовестной конкуренции» (а это не что иное, как государственный протекционизм в завуалированной форме), в условиях экономических кризисов и обострения конкурентной борьбы многие авиакомпании для выживания ищут и находят обходные пути для несоблюдения тарифов и правил, установленных Международной ассоциацией воздушного транспорта (ИАТА), рискуя при этом своей репутацией и с угрозой быть подвергнутыми санкциям со стороны государств. Государства, обязанные в связи с международными требованиями применять санкции к своим национальным авиакомпаниям, не остаются в стороне от участия в конкурентной борьбе авиакомпаний, прибегая к различным формам протекционизма.
Среди современных форм государственного протекционизма следует отметить и такой метод устранения ненужных конкурентов, как лишение доступа к рынку методами государственного регулирования, одним из которых является использование механизма «лицензирования» и установление «уровня цен», применяемый, в частности, Федеральной авиационной администрацией США. Аналогичные методы ограничения доступа новых авиакомпаний на рынки своих стран применяют и авиационные ведомства Великобритании, Германии, Франции, Италии, Австрии, Швейцарии и ряда других стран.
Рассматривая государственные вмешательства в конкурентную борьбу между авиакомпаниями, следует отметить, что почти все международные воздушные перевозки осуществляются авиакомпаниями, которые являются национальными перевозчиками и служат национальным интересам государств. Исключения составляют лишь несколько транснациональных авиакомпаний, таких как САС, «Галф Эйр», «Араб Эйр Карго», «Эйр Африк» и др., которые принадлежат группам государств. Будучи инструментом международной торговли и международного экономического сотрудничества, авиакомпании, принадлежащие полностью или частично государствам, призваны соблюдать определенную степень равновесия между «свободной» (т.е. формально неограниченной) конкуренцией и государственными ограничениями (т.е. протекционизмом). Соотношение этих элементов является в определенной мере предметом межправительственных соглашений о воздушных сообщениях, а также резолюций и рекомендаций конференций ИКАО. Практика заключения двусторонних и многосторонних соглашений позволяет упростить решение существующих проблем, которые, как правило, обсуждаются в ходе переговоров, однако многие вопросы остаются нерешенными и вызывают споры, а порой заводят переговоры в тупик.
Как известно, международные воздушные сообщения регулируются целым рядом двусторонних и многосторонних соглашений, а также резолюций и рекомендаций международных организаций. Однако, как заявлял один из известных деятелей государства Израиль, -«...резолюции не стреляют». Поэтому государства могут использовать различные протекционистские меры, в том числе ограничивать количество иностранных авиакомпаний, имеющих разрешения на перевозки, или полный запрет на их деятельность, закрыть ряд аэропортов, лишить доступа на рынки, ограничить право на полеты, не давать разрешения на чартерные рейсы, ограничивать коммерческие права, включая «пятую свободу воздуха», которая вызывает определенное недовольство государств, поскольку влечет за собой дополнительную конкуренцию со стороны авиакомпаний третьих стран, и, наконец, ограничивать провозные емкости назначенных перевозчиков, включающие пассажировместимость воздушных судов и частоту полетов. Каждое суверенное государство может наложить одно или несколько таких ограничений в зависимости от характера равновесия в коммерческих правах, которое оно желает добиться в своих отношениях с другими государствами.
Говоря о соотношении либерализма и протекционизма в мировом воздушном транспорте, ИКАО считает, что либерализм постепенно начинает превалировать над протекционизмом. Так, ИКАО считает, что назрела необходимость предоставления возможности изменить подход к прежним критериям национального владения и контроля, доступа к рынкам, свободной конкуренции и т.д. Вместе с тем ИКАО признает, что каждое государство должно иметь возможность осуществлять либерализацию воздушного транспорта по своему собственному усмотрению и своими темпами. В частности, либерализация может предоставлять авиаперевозчикам более широкий доступ к рынкам капитала и уменьшить их зависимость от государственной помощи, позволить авиакомпаниям расширить сеть своих авиалиний посредством слияний, приобретения других авиакомпаний или образования и участия в маркетинговых, стратегических или глобальных альянсах.
В то же время ИКАО считает, что либерализация и глобализация в международном воздушном транспорте обострили конкуренцию и привели в действие новые рыночные силы, что чревато возникновением новых и разнообразных споров, которые нередко приобретают многосторонний характер. Либерализация породила также новые виды коммерческой деятельности, связанной с авиаперевозками и услугами, где увеличивается вероятность споров в результате
антиконкурентной практики. ИКАО также полагает, что нельзя исключать и того, что либерализация может быть сопряжена с определенными рисками как, например, появление «удобных флагов» при отсутствии эффективных юридических норм по их предупреждению, попытки проникновения на внутренние рынки государств за счет «код-шеринга» с договорными назначенными перевозчиками, возможность снижения стандартов безопасности полетов в связи с усилением акцента на безусловное получение коммерческой выгоды, а также возможность утечки капитала, способную дестабилизировать производство. В долгосрочном плане она может повлиять на конкуренцию авиакомпаний вследствие возможности концентрации как, например, доминирование в мировой авиатранспортной системе, нескольких мега-перевозчиков путем слияний и поглощений авиакомпаний, что уже и происходит в настоящее время, например, слияние «Эйр Франс» с КЛМ, «Дельта Эйр Лайнз» с «Норсуэй Эйрлайнз», готовящееся слияние «Бритиш Эйрлайнз» с авиакомпаниями «Иберия» и «Континентал Эйрлайнз», поглощение Люфтганзой Австрийской авиакомпании «Остриэи Эйрлайнз» и швейцарской «Свис».
Однако ИКАО считает, что эта проблема в будущем может быть решена путем разработки нормативных мер, направленных на недопущение антиконкурентной практики.
Из сказанного следует, что оптимистическое видение ИКАО о «балансе» либерализма и протекционизма в авиатранспортной отрасли с превалированием либерализма на практике еще далеко даже до равновесия. Мы видим, что почти все государства защищают свои национальные авиакомпании различными методами протекционизма. В то же время мы видим, что западные государства, в частности Европейский Союз, усиленно кивают в сторону России, обвиняя ее в чрезмерном протекционизме. Отвечая на нападки со стороны ЕС, представитель российского ФАВТ четко выразил намерение защитить интересы российских авиаперевозчиков, отметив при этом, что намерения Европейских компаний в направлении интеграции с российской стороны сдерживаться не будут, но при условии достижения взаимоприемлемых договоренностей. А этих-то взаимоприемлемых договоренностей как раз не всегда удается достигнуть. Так, на недавних переговорах между авиационными ведомствами России и Германии о заключении нового либерального соглашения о воздушном сообщении достигнуть не удалось. Германская сторона отстаивала позицию Европейского Союза о свободном допуске к рынку многих авиакомпаний государств-членов ЕС независимо от их национальной принадлежности. Российская сторона по-прежнему придерживается своей позиции в вопросах регулирования воздушных сообщений на основе индивидуальных межправительственных соглашений.
Со своей стороны российская делегация выразила озабоченность по поводу включения Евросоюзом иностранных авиаперевозчиков в Европейскую систему торговли квотами на выброс парниковых газов (так называемую EU ETS-Emission Trading System of European Union).
По мнению российской делегации, подобное одностороннее решение противоречит Чикагской конвенции и резолюции ИКАО, призывающей выработать всеобщее соглашение по данной проблеме. Российская сторона считает неприемлемым распространение EU ETS на международных перевозчиков и оставляет за собой возможность выступить с адекватными мерами в случае, если российские авиакомпании будут включены в EU ETS без предварительного соглашения между государственными органами.
Этой же проблеме была посвящена специально созванная Международная конференция, которая проходила в Москве в конце февраля 2012 года. В ней приняли участие делегации многих государств Европы, Азии, Африки и Америки (Армения, Аргентина, Беларусь, Бразилия, Камерун, Чили, Куба, Гватемала, Индия, Япония, Южная Корея, Мексика, Нигерия, Парагвай, Российская Федерация, Саудовская Аравия, Сингапур, ЮАР, Таиланд, Уганда, США и др.). Конференция приняла Совместную Декларацию, в которой она осудила одностороннее действие Евросоюза, строго предупредила государства-членов ЕС не применять Директиву 2008/101 ЕС о взимании сборов за выхлопные газы с авиакомпаний третьих стран при полете над территориями ЕС и призвала государства-члены ИКАО запретить своим авиакомпаниям участвовать в соответствии со статьей 84 Чикагской конвенции о международной гражданской
авиации, рассмотреть систему EU ETS на предмет ее соответствия Соглашениям Всемирной торговой организации (ВТО) и принять адекватные меры.
Таким образом, позиция России по защите интересов своих национальных авиакомпаний в полной мере соответствует требованиям ИКАО. Вместе с тем, Россия не отказывается осуществлять либерализацию воздушного регулирования, но по своему собственному усмотрению и своими темпами, опять же в соответствии с рекомендациями ИКАО. Так, Россия уже предприняла определенные шаги по либерализации воздушных сообщений. В частности, достигнута договоренность между РФ и Италией на множественное назначение авиаперевозчиков (так называемое Multiple Designation) на отдельные наиболее популярные авиалинии: Москва-Рим и Москва-Милан и между Россией и Францией на линиях Москва-Париж и Москва-Ницца. Упрощен доступ российским авиакомпаниям к вступлению в маркетинговые альянсы с иностранными авиакомпаниями. Так, российская авиакомпания «S7» (бывшая «Сибирь») и авиакомпания «Эйр Берлин» заключили между собой масштабное «код-шеринговое» соглашение, в соответствии с которым «Эйр Берлин» может продавать авиабилеты на рейсы «S7» в семь российских пунктов, а другая авиакомпания «Ники», входящая в «Эйр Берлин Груп», которая летает из Вены в Москву, продает билеты в одиннадцать пунктов, поскольку межправительственное соглашение между Россией и Австрией не содержит ограничений на маркетинговых партнеров по «код-шерингу». На сегодняшний день действуют лишь ограничения назначать не более трех перевозчиков на каждой паре городов, а также заключать «код-шеринговые» соглашения с авиакомпаниями третьих стран.
Воспользовавшись начавшейся политикой российской либерализации, упомянутая авиакомпания «S7» заключила «код-шеринговое» соглашение на маршруте Москва-Абу Даби с авиакомпанией «Этихад Эйруэйз» из Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ), в соответствии с которым «S7» продает авиабилеты на ежедневный совместный рейс по специальным тарифам для пассажиров из российских регионов, путешествующих в ОАЭ совместными рейсами указанных двух авиакомпаний.
Таковы лишь отдельные заметные шаги в направлении российской либерализации международного воздушного транспорта. Главное, на наш взгляд, не спешить с либерализацией, а поддерживать баланс между либерализацией и протекционизмом, что вполне резонно поддерживает и Международная организация гражданской авиации (ИКАО), в которой наше государство участвует с 1970 года.
ЛИТЕРАТУРА
1. Афанасьев В.Г. Основы международных воздушных сообщений. - М.: НОУ ВКШ Авиабизнес, 2010.
LIBERALIZATION AND PROTEKZIONIZM IN MODERN AERO-POLITICS
Afanasiev V.G.
Two opposite trends in the modern aero-politics liberalization and protectionism are discussed; its advantages ("pluses") Supporters of liberalization are the largest air empires, in contrast the majority of States are trying to use all means to protect the interests of national aircarriers. International civil aviation organization (ICAO) tries to maintain a «balance» between the first and second trends.
Key words: international air transport, aero-politics, state regulation, liberalization, protectionism.
Сведения об авторе
Афанасьев Василий Григорьевич, 1938 г.р., окончил Харьковский авиационный институт (1965), академик Российской академии транспорта, доктор экономических наук, профессор кафедры менеджмента МГТУ ГА, автор более 130 научных работ, область научных интересов - внешние экономические связи, аэрополитика и госрегулирование в системе воздушного транспорта.
