Научная статья на тему 'Лесной кодекс Российской Федерации: новеллы и проблемы'

Лесной кодекс Российской Федерации: новеллы и проблемы Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
593
178
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Лесной кодекс Российской Федерации: новеллы и проблемы»

Лесной кодекс Российской Федерации: новеллы и проблемы

Ю.И. Шуплецова

заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

Лесной кодекс Российской Федерации (ЛК РФ), вступивший в силу с 1 января 2007 года, принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 8 ноября 2006 года, одобрен Советом Федерации Российской Федерации 24 ноября 2006 года, Президентом Российской Федерации 4 декабря 2006 года, и 8 декабря 2006 года текст Лесного кодекса Российской Федерации был официально опубликован в Российской газете1.

В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Рациональное использование природных ресурсов является важной экологической задачей и относится к числу острейших мировых проблем, требующих безотлагательного, фундаментального изучения и решения.

Экологические интересы общества все больше входят в сферу правового регулирования. Как показывает опыт, принятие новых нормативных актов в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов не всегда помогает эффективному решению рассматриваемых проблем. Причины неэффективности принимаемого законодательства в целом имеют объективный характер. К числу таких объективных причин можно отнести следующее:

• отсутствие единой государственной правоприменительной политики;

• противоречия в нормативных правовых актах различных уровней;

• конфликт экологических и экономических интересов общества и государства;

• трудность учета на федеральном уровне особенностей различных регионов;

• недостаточно высокий уровень профессионализма правоприменителей.

К сожалению, с введением в действие ЛК РФ не удалось решить эти проблемы, и для эффективного применения его положений необходимо принятие многих нормативных правовых актов.

Одним из главных вопросов, которые был призван решить ЛК РФ, является вопрос о собственности на леса. Согласно статье 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются земельным законодательством.

Вопрос о собственности на природные ресурсы неоднократно был предметом разбирательства высших судебных инстанций. Наиболее интересными являются постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Впервые этот вопрос исследовался Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федера-ции2. В указанном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и зна-

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 50, ст. 5278.

2 См., например, Васильева М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 1.

чимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. При этом осуществляемые в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты «в», «г», «д», «к» части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности.

С принятием ЛК РФ решение вопросов собственности на леса несколько осложнилось. Как отмечают многие авторы, право частной собственности на лесные участки вовсе не исключено3. Это следует прежде всего из нормы статьи 8 ЛК РФ, в которой предусмотрена возможность любой формы собственности на лесные участки, расположенные на землях иных, чем земли лесного фонда, категориях земель. Таким образом, если в соответствии со статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте, они могут быть объектами частной собственности. Прежде всего это касается лесов, расположенных на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения и особо охраняемых территорий, за исключением заповедников и национальных парков. При этом в соответствии с пунктом 4 статьи 28 ЗК РФ не допускается отказ в

предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц4.

Отдельно действующее законодательство регулирует право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы (ст. 20 ЛК РФ). Граждане, юридические лица, которые используют леса в соответствии с нормами лесного законодательства, приобретают право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством. Право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в процессе использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов, использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов, принадлежит Российской Федерации (ст. 20 ЛК РФ).

Право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»5.

С юридической точки зрения правовое регулирование отношений по использованию лесных ресурсов составляет правовой институт - право лесопользования. Процесс пользования лесами четко регламентирован нормами лесного законодатель-

3 См., например, Васильева М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 1.

4 См. также постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 марта 2007 года № 15355/06 по делу № А62-1807/2006 // Правовая система «КонсультантПлюс».

5 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3594.

ства, которые устанавливают основания возникновения, осуществления, ограничения, приостановления, прекращения права пользования лесными участками.

Использование лесов может осуществляться следующими способами:

1) заготовка древесины;

2) заготовка живицы;

3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

5) ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;

6) ведение сельского хозяйства;

7) осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

8) осуществление рекреационной деятельности;

9)создание лесных плантаций и их эксплуатация;

10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;

11) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;

12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

13) строительство, реконструкция,эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;

14) переработка древесины и иных лесных ресурсов;

15) осуществление религиозной деятельности;

16) иные виды лесопользования в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.

При этом такой специфический вид лесопользования, как использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов предусмотрен Лесным кодексом Российской Федерации впервые.

Все указанные виды использования могут быть ограничены в соответствии с ЛК РФ и другими федеральными законами.

В основном вводимые ЛК РФ ограничения распространяются на субъектов хозяйственной деятельности. Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами (ст. 11 ЛК РФ).

Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения:

1) пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах;

2) безопасности граждан при выполнении работ.

Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным статьей 11 ЛК РФ, не допускается.

Особый режим устанавливается Лесным кодексом Российской Федерации для лесов, выполняющих защитные функции, например, выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений (ст. 105 ЛК РФ).

В Лесном кодексе Российской Федерации предусматриваются следующие виды ограничений использования лесов.

I. Запреты рубок.

1. В лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий (ст. 103 ЛК РФ).

2. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях (ст. 104. ЛК РФ).

3. В лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, и случаев установления правового режима зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса (ст. 105 ЛК РФ).

4. В ценных лесах запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций (ст. 106 ЛК РФ).

5. На заповедных лесных участках запрещается проведение рубок лесных насаждений. На других особо защитных участках лесов запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций (ст. 107 ЛК РФ).

II. Запреты деятельности.

1. Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими сред-

ствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»6 (ст. 11 ЛК РФ).

2. Создание лесоперерабатывающей инфраструктуры запрещается в защитных лесах, а также в иных предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами случаях (ст. 14 ЛК РФ).

3. Запрещается заготовка древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку (допустимый объем изъятия древесины), а также с нарушением возрастов рубок (ст. 29 ЛК РФ).

4. Запрещаются монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция в области использования лесов (ст. 50 ЛК РФ).

5. В целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации или красные книги субъектов Российской Федерации, может запрещаться осуществление деятельности, негативное воздействие которой приведет или может привести к сокращению численности таких растений и (или) ухудшению среды их обитания, либо могут устанавливаться ограничения осуществления этой деятельности (ст. 59 ЛК РФ).

6. В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (ст. 102 ЛК РФ).

7. В зеленых зонах, лесопарках запрещаются:

1) использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

2) ведение охотничьего хозяйства;

3) ведение сельского хозяйства;

4) разработка месторождений полезных ископаемых;

5) размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст. 105 ЛК РФ).

Использование лесов может быть приостановлено только в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со статьей 3.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)7 административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности применяется в случаях угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями указанного кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток.

Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращает исполнение административного наказания в виде административного

приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены указанные обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания.

В качестве санкции приостановление деятельности предусмотрено, например, статьей 8.12 КоАП РФ за нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов. Подобное нарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

За загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными или другими вредными веществами либо промышленными или бытовыми отходами или выбросами устанавливается наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Если подобные нарушения были совершены в лесах первой группы, это влечет наложение административного штрафа на

граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В Лесном кодексе Российской Федерации предусматривается ведение отдельных видов деятельности, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, без перевода земель лесного фонда в земли иных категорий. Это, в частности, осуществление работ по геологическому изучению недр; разработка месторождений полезных ископаемых; использование водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; использование линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление рекреационной деятельности; осуществление религиозной деятельности.

Исходя из смысла статьи 21 ЛК РФ, можно сделать вывод, о том, что все указанные виды деятельности должны иметь временный характер, поскольку после использования они должны быть законсервированы или ликвидированы с обязательным проведением рекультивации земель.

Инвестиционная деятельность в области освоения лесов является еще одной новеллой Лесного кодекса Российской Федерации. Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. В настоящее время инвестиционная деятельность регулируется Федеральным законом от 25 февраля 1999

года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»8.

Государство в соответствии с указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации гарантирует всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности:

• обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;

• гласность в обсуждении инвестиционных проектов;

• право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

• защиту капитальных вложений.

Также нововведением Лесного кодекса

Российской Федерации является переход от лесорубочных билетов (ордеров, лесных билетов) к лесным декларациям, однако в настоящее время форма лесной декларации, порядок ее заполнения и подачи не утверждены.

Непростой проблемой станет, скорее всего, и реформирование системы органов управления лесным хозяйством, предусмотренное ЛК РФ. В соответствии со статьей 11 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» до 1 января 2008 года должно произойти преобразование лесхозов и формирование территориальных единиц управления, лесного контроля и надзора - лесничеств. Лесничества и лесопарки должны стать полноценными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Кроме того, разработчиками ЛК РФ ставилась задача приведения статуса органов в соответствие с гражданским законодательством.

Общее количество лесничеств субъектов Российской Федерации должно составлять от 70 до 100 процентов от количества лес-

хозов, а участковых лесничеств в целом по стране - около 6 0009.

Основными функциями лесничеств будут являться:

• организация использования лесов;

• организация охраны, защиты и воспроизводства лесов;

• организация отводов лесосек;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

• предоставление в пользование лесных участков;

• осуществление государственного лесного контроля и надзора.

Как уже отмечалось, для эффективного применения положений Лесного кодекса Российской Федерации потребуется принятие многих нормативных актов. Пока далеко не все необходимые акты приняты, да и о достаточной правоприменительной практике говорить еще рано. Однако следует иметь в виду, что разработчиками ЛК РФ были не до конца просчитаны возможные негативные экологические и организационные последствия введения ряда норм.

® МАСТЕР-КЛАСС

20-21 ноября 2007 года, Москва /1ЦЙ' КАК ВЫИГРАТЬ ДЕЛО В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ:

БизнеЯминары ПОДГОТОВКА, ПРОЦЕСС, РЕКОМЕНДАЦИИ

• арбитражный суд - суд формально документальный. Арбитражный суд и арбитраж -в чем разница

• основные ошибки юристов и представителей в арбитражном процессе

• как правильно спланировать стратегию и правовую позицию для процесса в арбитражном суде. Основные ошибки подготовки искового производства

• порядок подготовки дел к судебному заседанию

• экономические аспекты подготовки к процессу - как доказать необходимость, вид и размер суммы обеспечения. Встречное обеспечение

• как работать в кулуарах суда

• правила эффективного поведения в процессе: основные ошибки и как их избежать

• использование процессуальных возможностей - позиции истца, ответчика и третьих лиц

• экспертиза в арбитражном суде - новые особенности назначения и проведения

• последствия совершения или не совершения необходимых процессуальных действий

• подготовка документов для судебного заседания

• что делать после судебного заседания и чего обычно не делают юристы

• психологические особенности поведения в арбитражном процессе участников процесса

• эксперт и свидетель в арбитражном процессе

• особенности рассмотрения судом дел по спорам в сфере публичных отношений (налоговых и прочих)

• споры по делам о неправомерных решениях государственных органов и должностных лиц

• можно ли жаловаться на судью: куда и как? Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»

Получить более подробную информацию о семинаре Вы можете у организатора -

ЗАО «Бизнес-семинары» www.business-seminars.ru E-mail: info@business-seminars.ru Тел.: (495) 937-5809 Факс: (495) 363-0258

9 Сообщение заместителя руководителя Федерального агентства лесного хозяйства Гиряева М.Д. «Реформирование системы лесного хозяйства в соответствии с новым Лесным кодексом Российской Федерации» (ФКЦ «Земля», май 2007 года).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.